新预算法解读与预算管理应对Word文档格式.docx
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新《预算法》的主要变化、主要新内容包括以下几个方面:
(一)实施公开透明预算
新《预算法》第一条首先提出了在我国财政管理中“要建立健全公开透明的预算制度”。
这是一项重要的、全新的规定。
它是我国首次以立法的形式提出了要建立公开透明的预算制度。
其具体要求表现为明确预算公开主体、公开范围、细化的预算公开内容、预算公开的时限以及建立预算公开问责机制。
1.明确预算公开主体
各级政府预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表由本级政府财政部门负责公开,部门预决算由各部门、各单位负责公开(第十四条)。
2.确定预算公开范围
除涉及国家秘密的信息外,经批准的政府预决算、部门预决算和政府采购情况应向社会公开(第十四条);
财政转移支付应当公开(第十六条);
对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开(第八十九条)。
3.细化预算公开内容
在公开政府预决算时,要对本级政府财政转移支付的安排和执行情况、举借债务情况等重要事项作出说明;
在公开部门预决算时,要对部门预决算中相关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明(第十四条)。
4.规定预算公开时限
纳入公开范围的政府预决算及预算调整和执行情况、部门预决算,均应在获得批准或批复后的二十日内向社会公开(第十四条)。
5.建立预算公开问责机制
未依法对有关预算事项进行公开和说明的,要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任(第九十二条)。
(二)实施全口径预算管理
1.建立完整的预算体系
预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算(第五条);
界定了“四本预算”的内涵和外延(第五至十一条)。
2.全部收支纳入预算
政府的全部收入和支出都应当纳入预算(第四条);
各级政府、各部门、各单位应当将所有政府收入全部列入预算,不得隐瞒、少列(第三十六条)。
3.提高地方预算的完整性
地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成(第三条);
县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府;
地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算(第三十八条)。
(三)预算应该讲绩效
为推进预算绩效管理,新《预算法》明确提出了预算要讲求绩效的原则,将预算绩效管理理念贯穿于预算活动的全过程,为推进预算由“重分配、轻管理”向“分配与管理并重”夯实了法律根基。
1.预算绩效法制化
新《预算法》将“讲求绩效”作为各级预算的一项重要原则(第十二条)。
2.强调应加强绩效目标管理
各部门、各单位要按照绩效目标管理的要求编制预算草案(第三十二条)。
3.明确要求对预算支出开展绩效评价
各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价(第五十七条);
建立健全专项转移支付定期评估和退出机制(第十六条)。
4.规定绩效评价结果要作为编制预算的依据
各级预算应当参照有关支出的绩效评价结果进行编制(第三十二条)。
(四)预算编制应科学
预算编制是预算活动的起点,是预算执行、公开等各项工作的基础,也是各级政府和部门落实党中央、国务院各项政策的具体体现。
改进预算编制是建立现代预算制度的一项重要内容,也是深化预算管理制度改革的一项重要基础性工作。
新《预算法》从建立预算支出标准体系、按支出经济分类编制预算等方面对提高预算科学性作出了新的规定,为改进预算编制提供了法律保证。
同时,也在细化预算编制、规范预算编制、优化预算编制以及勤俭办一切事业等多方面提出了科学编制预算的措施和要求。
1.应细化预算编制
各级预算支出应当按其功能和经济性质分类编制(第三十七条);
报送各级人大审查的一般公共预算应按其功能分类编列到项,按其经济性质分类将基本支出编列到款(第四十六条)。
2.应规范预算编制
各级预算收入的编制应当与经济社会发展水平相适应,与财政政策相衔接(第三十六条);
各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及绩效目标管理等预算编制规定,根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况,编制本部门、本单位预算草案(第三十二条)。
3.应优化预算编制
各级政府上一年预算的结转资金,应当在下一年用于结转项目的支出;
连续两年未用完的结转资金,应当作为结余资金管理(第四十二条)。
4.应勤俭办一切事业
要严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出(第三十七条);
并明确违规建设楼堂馆所的法律责任和处罚措施(第九十四条)。
(五)预算执行应严肃
预算能否严格执行,直接关系到党和国家方针政策的贯彻落实,关系到财政职能作用的有效发挥,关系到财政资金使用效益的提高。
预算一经人民代表大会审查批准,即具有法律效力,各级政府、各部门都应严格按照预算执行。
新《预算法》进一步强化了预算执行约束,明确了预算执行主体责任,突出了预算执行的严肃性、规范性。
同时,它也提出了“先有预算、后有支出”“谁花钱、谁负责”以及按法定程序调整预算等要求。
这些都是保障严格执行预算的有力措施。
1.坚持“先有预算、后有支出”
各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出(第十三条);
各级政府作出决定或者制定行政措施时,凡涉及增加或减少财政收支的,应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排(第三十二条)。
2.坚持“谁花钱、谁负责”
各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责(第五十三条)。
3.按法定程序调整预算
在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施,也不制定减少财政收入的政策和措施。
必须作出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中作出安排(第六十八条);
中央预算和县级以上各级预算的调整方案应当提请本级人大常委会审查批准,乡镇预算的调整方案应当提请本级人大审查批准(第六十九条)。
第二节
《关于深化预算管理制度改革的决定》解读
本节内容主要包括《决定》出台背景、新《预算法》内容在《决定》中的体现等两部分。
国务院2014年10月8日发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称《决定》),不仅是落实党中央关于财税体制改革决策部署的重要举措,而且也是落实新《预算法》的重要举措。
它既为进一步深化预算管理制度改革指明了方向,又细化了新《预算法》的有关规定,提高了新《预算法》的可执行性和可操作性。
《决定》首先就开宗明义,明确说明“为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,按照新修订的《预算法》,改进预算管理,实施全面规范、公开透明的预算制度,现就深化预算管理制度改革作出如下决定”。
一、《决定》出台背景
(一)贯彻党中央的决策部署
党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革,并在2014年连续出台相关法规政策及方案。
2014年6月30日,中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》,明确提出财税改革主要涉及改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三大任务。
2014年8月底,新《预算法》获通过。
2014年9月21日,首份全面规范地方政府性债务管理文件——《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台,直接为预算管理改革中的“规范地方政府债务管理”定调。
(二)现代国家治理的客观要求
这份近8000字的《决定》,详细部署了全面推进深化预算管理制度改革的各项工作,由七大项二十五条组成的核心内容都瞄准了当前预算问题的要害,大力推进和落实,将会显著提升预算健全程度与政府财政的公信力。
(三)落实新《预算法》的具体举措
预算管理制度是财税改革的突破口和重头戏,应先行推进。
《决定》的很多内容与新《预算法》是相衔接的,是对《预算法》修订内容的细化和落实。
《决定》的出台抓住了预算改革这一“龙头”,为2016年基本完成深化财税体制改革的工作任务奠定基础。
二、新《预算法》内容在《决定》中的体现
《决定》中的第三大部分,即“三、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作”是其重点内容。
全文(正文)7805字,其中第三部分6152字,占全文字数的78%。
这部分内容充分体现了新《预算法》内容,而且对《预算法》修订的内容做出了更为细化的规定,提出了明确落实新《预算法》的具体措施以及进行预算改革的要求。
《决定》中的主要内容包括:
(一)完善政府预算体系,积极推进预算公开
1.完善政府预算体系
提出了一个明确、一个定位、二个加大、一个加强。
明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四项预算的收支范围。
建立定位清晰、分工明确的政府预算体系,政府的收入和支出全部纳入预算管理。
加大前三项预算的统筹力度,建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制,加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。
加强社会保险基金预算管理,做好基金结余的保值增值,在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。
2.健全预算标准体系
三完善——基本支出定额标准体系、政府收支分类体系、人员编制及资产管理与预算管理相结合的机制。
二加快——推进项目支出定额标准体系建设、制定机关运行经费实物定额和服务标准。
进一步完善基本支出定额标准体系,加快推进项目支出定额标准体系建设,充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。
严格机关运行经费管理,加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。
加强人员编制管理和资产管理,完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。
进一步完善政府收支分类体系,按经济分类编制部门预决算和政府预决算。
3.积极推进预决算公开
细化政府预决算公开内容,除涉密信息外,政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目,专项转移支付预决算按项目按地区公开。
积极推进财政政策公开,扩大部门预决算公开范围。
除涉密信息外,中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。
细化部门预决算公开内容,逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。
按经济分类公开政府预决算和部门预决算。
加大“三公”经费公开力度,细化公开内容,除涉密信息外,所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。
对预决算公开过程中社会关切的问题,要规范整改、完善制度。
(二)改进预算管理和控制,建立跨年度预算平衡机制
财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价办法。
中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。
强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。
推进部门编制三年滚动规划,加强项目库管理,健全项目预算审核机制。
提高财政预算的统筹能力,各部门规划中涉及财政政策和资金支持的,要与三年滚动财政规划相衔接。
(三)优化财政支出结构,加强结转结余资金管理
加强结转结余资金管理,建立结转结余资金定期清理机制。
其中,各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照财政部的规定办理。
要加大结转资金统筹使用力度,对不需按原用途使用的资金,可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。
建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制,细化预算编制,提高年初预算到位率。
建立科学合理的预算执行进度考核机制,实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度,有效控制新增结转结余资金。
(四)加强预算执行管理,提高财政支出绩效
1.做好预算执行工作
其中各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。
不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的,按照财政部的规定办理。
2.健全预算绩效管理机制
全面推进预算绩效管理工作,强化支出责任和效率意识,逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金,将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面,加强绩效评价结果应用。
3.建立权责发生制的政府综合财务报告制度
研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南,建立政府综合财务报告和政府会计标准体系。
(五)规范理财行为,严肃财经纪律
各地区、各部门要严格遵守《预算法》《税收征收管理法》《会计法》《政府采购法》等财税法律法规,依法行使行政决策权和财政管理权。
建立和完善政府决算审计制度,进一步加强审计监督。
推进预算公开,增强政府理财工作的透明度,减少政府自由裁量权,让财政资金在“阳光下”运行。
要健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设,扎紧制度的“篱笆”。
要规范理财行为,严格按照规范的程序和要求编报预决算,按规定的用途拨付和使用财政资金,预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。
第三节
新《预算法》下的预算管理
讲课说明:
因预算主体的不同,预算既有各级政府的财政预算,又有各个行政及事业单位的预算。
这里所讲述的新《预算法》下的预算管理,就是专讲行政事业单位的预算管理,即部门预算管理。
部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要,由基层预算单位编制,逐级上报、审核、汇总,经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。
主要包括:
收入、基本支出和项目预算等内容。
一、行政事业单位预算管理的意义
(一)预算管理可以帮助行政事业单位实现财政资金的合理分配和使用
由于行政事业单位的资金大多来自于财政拨款,因此预算管理可以帮助行政事业单位对财政资金进行合理分配和使用。
(二)预算管理可以提高行政事业单位财务管理水平
通过预算管理制定的量化目标,可以对行政事业单位各部门或个人进行考核,并根据预算的执行情况实施奖惩措施,这样可以对员工进行更好地激励,从而提高工作效率。
(三)可以不断提高行政事业单位预算编制、预算执行以及决算的各环节管理水平
狭义的预算就是指预算编制,广义的预算包括预算编制、预算执行以及决算。
(四)预算管理可以作为监督的一种手段作为行政事业单位进行内部控制的重要组成
预算管理可以很好地对国家资金的使用进行监管,通过对预算的执行情况,可以分析出国家资金的运用状况,及时了解行政事业单位的运营情况,从而可以为行政事业单位的政策制定和人事安排做出正确的调整,明确国家的宏观调控重点,引导资金的流向。
二、预算编制与执行的组织
(一)预算管理组织
预算编制与执行是一项系统工程,它既涉及到各项预算收支的管理内容,也涉及到行政单位的各个部门及其各项工作环节。
因此,健全预算管理的组织机构,是实施预算管理的重要保障。
《预算法》第二十六条已明确规定行政事业单位是本单位预算管理的责任主体。
也就是说,确保本单位预算编制科学完整、预算执行严肃规范以及决算及时准确,提高预算管理绩效,确保财政资金安全规范有效使用是预算单位自身应负有的职责。
因此,健全预算管理组织机构,明确分工,做好组织协调,是预算编制与执行组织的重要工作。
1.单位领导是单位预算管理决策机构。
可以是单位负责人或财务分管领导,一般是单位领导班子或预算管理机构。
负责审批和决定本单位年度预算草案、年度预算调整或追加方案以及年度决算、财政信息公开、预算绩效管理等预决算重大事项。
2.财务部门是本单位预算管理的专业部门和牵头部门,协调并具体负责本单位预算管理工作。
包括布置、协调、审核、汇总和提交,根据预算批复严格执行或督促内部科室严格执行预算,会同其他业务部门做好预算调整及追加申请及相关工作,牵头实施预算绩效管理,组织开展本单位决算编制工作、监督检查本单位预算管理情况,承担单位领导交办的其它预算管理工作等。
3.单位人事、资产、信息等专门管理部门和办公室是本单位预算管理的归口部门和协同理财部门。
应配合财务部门做好本单位涉及人事、资产、信息和公用经费等方面的工作,提供预算相关信息和资料,履行归口和协同审核预算义务,并对归口和协同管理事务承担责任。
4.各单位内部各业务部门是本单位预算管理的具体责任主体和使用主体,具体负责本科室预算管理工作。
应根据单位领导、财务部门和归口部门的要求履行预算管理职责,并对科室项目预算编制的必要性、项目金额确定的准确性、绩效目标设立的科学性、预算执行的及时性和严肃性等负具体责任。
(二)预算编制的原则
1.综合预算原则
在编制部门预算时应统筹考虑、合理安排预算单位所有收入和所有支出,区分资金类型,将全部收支在“一本预算”中综合完整的进行反映。
2.保障重点原则
要在财政下达的预算控制数内,统筹安排各项资金需求,在保障日常运转基础上优先保障重点项目。
3.科学决策原则
要严守公共财政供给范围,对项目预算进行充分的可行性论证,确保项目决策科学合理,操作实施可行。
4.绩效管理原则
对项目预算要实施全过程绩效管理,编制预算时设立绩效目标,执行预算时进行跟踪问效,项目结束后实施绩效评价,强化结果应用。
(三)编制预算的依据
《预算法》第三十二条
各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及绩效目标管理等预算编制规定,根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况,编制本部门、本单位预算草案。
【解读一】
《预算法》第三十二条明确提出了各预算单位在编制预算中应遵守的规定和编制预算的依据。
【解读二】
《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》第三十三条规定,各部门、各单位编制年度预算草案的依据:
1.《预算法》和《预算法实施条例》;
2.本级政府的要求以及本级政府财政部门的部署;
3.本部门、本单位的法定职责、工作任务、事业发展计划、中期项目规划;
4.本级政府财政部门依照财政部规定制定的预算支出标准、资产配置标准;
5.本部门、本单位最近年度决算和有关绩效评价结果、上一年度预算执行情况、结转和结余资金情况以及本年度预算收支变化因素;
6.编制预算涉及人员情况、存量资产情况。
(四)预算编制的准备工作
1.核实各项基本数据
基本数据是反映单位机构规模、工作量多少和人员配备情况的统计数据。
它包括单位机构数、人员编制数、在职人员实有数、房屋建筑面积、机动车车辆数、设备台数等。
对上述数据进行核实,剔除发生变化的影响数。
2.分析上年预算执行情况
上年预算执行情况是编制本年度预算的重要数据。
因为本年度各项财务收支计划指标是以上年度预算执行数据为依据,并根据本年度事业发展计划和工作任务的要求,再结合财力的可能来确定的。
3.分析影响本期预算收支的有关因素
如事业、任务、人员、机构以及国家财政政策等变化。
4.准确把握有关上级部门、财政部门对预算编制的要求
为保证预算编制的统一性和规范性,在编制要认真学习和理解上级部门、财政部门对预算编制的要求。
三、预算编制与审批
(一)收入预算的编制
《预算法》第三十六条
各部门、各单位应当依照本法规定,将所有政府收入全部列入预算,不得隐瞒、少列。
【解读】
1.收入预算编制的内容
包括本级预算拨款收入、预算拨款结转结余、其他各项收入。
2.收入预算的编制方法
应根据上年收入情况和本年度收入增减变动因素,测算本部门取得的各项收入来源。
收入预算要按收入类别逐项测算、编制,其中部门自行组织的行政性收费和预算外收入,要列明具体的单位和项目。
各单位收入预算应当真实完整的反映单位各类收入。
按非税收入管理规定应上缴财政国库或专户的资金,不得计入本单位收入范围,应及时足额上缴财政国库或专户。
对收入预算的编制,要充分考虑预算期内单位投入、新业务开展、技术引进、市场变化、价格调整、竞争对手等方面情况;
要根据财政、物价、税务等有关部门规定,属于有明确收费标准的项目,结合业务量编制。
(二)预算支出的编制
1.编制内容
包括基本支出预算、项目支出预算的编制。
2.预算支出的编制要求
各部门、各单位的预算支出,按其功能分类应当编列到项,按其经济性质分类应当编列到款。
按功能分类编列到项的要求,预算支出的内容要编制到如“基本支出——人员经费(工资福利支出或对个人和家庭的补助)”“项目支出——基本建设(某某建设项目)”或“项目支出——专项业务费(某某业务)”。
按经济性质分类编列到款的要求,行政单位经费支出要编制到如“工资福利支出——基本工资/津贴补贴/奖金”等,或“商品和服务支出——办公费/差旅费/出国费/招待费”等。
3.基本支出预算的编制
(1)基本支出预算的构成
基本支出预算是预算单位为保障机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划,包括人员经费预算和公用经费预算。
人员经费包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费和社会保障费等。
该类预算应按机构编制主管部门批准的人员编制的实有人数和国家规定的工资、津贴、补贴标准测算。
公用经费包括公务费、小型设备购置费和修缮费、业务费和业务招待费等。
该类预算应以现有公共资源情况和业务工作性质,按照有关核定的公用经费单项定额标准和调整系数测算、编制。
要根据国家现有的经费政策和规定测算本部门的人员经费和公用经费;
要按照预算年度所有因素和事项,分别轻重缓急测算每一级科目支出需求。
(2)基本支出预算的编制
①明确定员定额
定员和定额是测算和编制行政事业单位基本支出预算的重要依据。
定员,是指国家机构编制主管部门根据中央级行政事业单位的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。
定额,是指财政部根据中央级行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要,结合财力的可能,对基本支出的各项内容所规定的指标额度。
基本支出定额项目包括人员经费和日常公用经费两部分。
人员经费定额项目包括:
基本工资、津贴及奖金、社会保障缴费、医疗费、住
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