公共管理主要理论工具要点概述Word下载.docx

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如气象学家EdwardLorenz发现，简单的热对流现象居然能引起令人无法想象的气象变化，产生所谓的「蝴蝶效应」，亦即某地下大雪，经追根究底却发现是受到几个月前远在异地的蝴蝶拍打翅膀产生气流所造成的。

一九六○年代，美国数学家Stephen.male发现，某些物体的行径经过某种规则性的变化之后，随后的发展并无一定的轨迹可寻，呈现失序的混沌状态。

混沌现象起因于物体不断以某种规则复制前一阶段的运动状态，而产生无法预测的随机效果。

所谓“差之毫厘，失之千里”正是此一现象的最佳批注。

具体而言，混沌现象发生于易变动的物体或系统，该物体在行动之初极为单纯，但经过一定规则的连续变动之后，却产生始料所未及的后果，也就是混沌状态。

但是此种混沌状态不同于一般杂乱无章的混乱状况，此一混沌现象经过长期及完整分析之后，可以从中理出某种规则出来。

始于20世纪70年代初的混沌学研究，“将在确定论和概率论这两大科学体系之间架起桥梁，它将改变人们的自然观，揭示一个形态和结构崭新的物质运动世界。

”混沌理论是现代非线性理论的一个重要组成部分，混沌理论的研究和应用不仅开创了自然科学的新范式，而且其影响范围已经延伸到经济学、生态学、管理学等众多社会科学领域。

2、混沌理论在管理学中的运用。

混沌这一科学领域中的革命又很快渗透到后现代管理学领域，成为一种新的世界观和对现实管理世界的认知模式，成为人们认识组织及其管理的新框架，并大大地改变了人们看待组织及其管理的方式，关于组织及其管理的图景也因此发生了转变。

严格地说，混沌理论是从物理学中引入到管理学中来的一种组织理论。

混沌理论的基础是基于这样的一种假设，即所有的组织都是在一个动态的、不可预测和混沌的环境中营运，为了应付外部环境的混沌，应提倡刺激连续的内在混沌。

混沌理论的研究首先从根本上改变了偶然性与不确定的地位。

从管理学成为一门独立的科学以来，偶然性与不确定性一直被认为是来自组织外部的扰动，应该避免或忽略不计，即使是对它有所考虑，至多是“为必然性开辟道路”。

在现代管理学范式中，秩序的选择和对非秩序的摈弃占据流行地位，但在后现代管理学的范式中，这种情况发生了变化。

1994年8月在美国达拉斯市召开的第二届世界管理大会上，复杂性理论和混沌理论是大会的重要议题，大会的主题报告之一是“一个蝴蝶何以搅乱一个行业”。

大会的一个专题性讨论的题目是“混沌与复杂性：

关于管理学研究中概念、理论和策略的对话”。

汤姆·

J·

彼德斯发现，我们花了几十年教导人们从混沌中创造秩序，但是现在将不得不再花10年从秩序中创造混沌。

为了培养适应能力，我们必须让系统接近无序状态。

这就要给予系统内各群体权力，让他们进行试验，与其他系统产生联系;

他们可以突然改变行径，偏离原来的行动轨道去探索新的东西，然后经过多次尝试性的摸索之后，获得突破性创新带来的硕果。

为了增强系统的适应能力，系统必须在计划性与非计划性行动之间实现平衡。

系统的灵活性、非计划性以及无序特征，足以使系统具有开拓精神和创新与适应能力;

同时，系统又具有稳定而有序的计划性行为，这种有序状态不是僵化不变的，而是在变动中的适应。

3、公共行政领域的混沌理论

混沌理论在公共行政学领域的应用，开辟了行政学研究的新视野。

在公共行政学领域，除道格拉斯·

基尔在将混沌理论应用于公共行政学研究方面做出了一系列具有独创性的贡献外，还有一些理论家也做出了相应的贡献。

基尔是将混沌理论应用于公共行政学研究最为成功的一位行政学家。

他于1994年出版的《政府管理中的无序和复杂性》一书，是将混沌理论应用于公共行政学研究的典范。

在他的书中，基尔寻求将混沌理论与公共行政学研究结合的具体途径。

他认为，混沌理论确实为理解公共行政的很多方面，比如说组织的变化、公共预算、个人行为的变动提供了新的角度，同时也为公共行政组织管理提供了新的途径，为改进公共行政组织的绩效提供了新的方法。

在这本书中，他先是分析了目前改进政府机构绩效所存在的压力，并认为，传统的管理思想不能有效地揭示目前政府机构和公共管理变化中存在的真实情况，而非线性力学和混沌理论“为管理者提供了一种了解各种变化的可能性的新方法和观察组织的新视野”，并认为非线性力学和混沌理论还能“告知管理者，他们每天生活于其中的无序状态不仅是有用的，而且还是组织的一种独特形式”。

另外，他还提出，非线性力学集中研究变化、复杂性和过程，可以成为政府在管理过程中学习和行动的指南。

基尔认为，随着时间的推移，非线性系统会发生变化，并认为时间是变化的测量仪，“因为时间是管理决策和行为的最终仲裁者”。

他认为，无序并不一定是坏事，它可以导致多种可能性的出现，甚至于会导致一种新的组织产生，因为“无秩序对秩序的形成至关重要”。

当然，尽管非线性力学可以帮助我们理解政府行为，但要改进政府的绩效还是不容易的。

所以，基尔分析了即使是改进简单的工作过程也会引起的种种困难，说明了这种改变是如何引起不稳定的，并解释了为什么这些困难往往会导致采取渐进式的改变方法。

他还根据对影响政府管理的节奏、周期、行为的几种不同类型的分析，提出了政府组织的新视野问题，并要求管理者注意收集有关行为和绩效的资料，努力改变工作过程，因为这是公共行政管理者理解他们组织无序特征的一种方法，也是通过识别组织行为的无序变动来改进机构绩效的一个重要途径。

更为重要的是，基尔强调，组织的无序特征，并不意味着他主张管理者可以无所事事。

因此，他试图分析组织工作中表面的无序所蕴含的“深层次的秩序”。

他主张，“看起来无序的工作过程和组织的产出有时竟能创造新的结构和秩序”。

因此，要想改进组织工作的绩效和质量，就要集中研究其深层次的变化。

在讨论对无序的组织进行管理的积极作用的基础上，基尔提出在非线性系统中，传统的管理控制手段不能奏效。

因此，现代管理理论和实践都必须超越于管理控制的理论。

另外，他还指出，工作中某些不可避免的变动，可以成为非线性组织中学习知识的一个重要来源。

而且，对于非线性组织的管理者来说，不断地学习，可以拓宽他们不断改进组织绩效和质量的思路。

因此，基尔认为，在非线性组织中，通过不断地学习来进行管理比通过控制来管理得多。

从非线性力学的角度，基尔考察了已有的处理组织复杂性和改进组织绩效的几种方法，比如塑造组织文化、取消等级制度和工作更新等，认为上述所有这些都是引起组织无序的原因。

然而，对于基尔来说，它们并非全是破坏性的无序因素，相反，它们能够解放个人和组织，使之能为改进组织绩效创造条件。

他说，“这些新的行政管理方法导致了组织内部和外部的起伏不定，以此创造组织创新的机会”。

此后，基尔还讨论了创立“自我组织的政府”的综合方法，并考察了在这个复杂而无序的世界里，要想建立一种新型的能够适应这种无序变化的组织类型管理者所必需的品行。

基尔认为，这个方法，简而言之，就是制造某种适度的不稳定和变动，并在组织中学习，以使组织能适应世界的变化。

基尔还吸收了进化论中的自我组织理论，将其应用于公共行政组织研究中。

根据他的解释，自我组织“是指机构自我更新的能力，和促成组织的绩效和服务出现非连续性、跳跃性变化时所具有的潜力”。

自我组织的优点在于它能保持“动态的不平衡”，这种动态的不平衡或者松散结合的不平衡正是现存的组织结构和相互作用形式适应环境变化要求的需要。

基尔强调，对于公共行政管理者来说，要对付复杂的和不可预测的环境，就要求有综合的手段来引导政府组织。

因为，“只有一个中心的涉及组织各个部分，即涉及工作行为的宏观和微观层面的手段，才能使得一个组织有能力自我更新和转变”[。

最后，基尔讨论了这种新的非线性范式为公共行政管理者们所提供的启示，并考察了这种新的范式在公共行政管理领域所具有的某些伦理上或者道德上的含义。

在所有由非线性力学所造成的工作伦理问题中，“核心的伦理问题是关于责任的概念”。

通过预测非线性力学和公共行政管理的未来发展，基尔认为，公共行政管理者必须是关于非线性力学和关于复杂性理论科学知识的创导者，非线性范式要求管理者强调行动重于理论。

总之，基尔认为，他的著作的永远不变的主题是，“要想通过政府组织将服务措施维持在稳定的水平上，就有赖于系统的不稳定性，这样他们就能够根据新环境而改变”。

因此，他提出，公共行政管理是不稳定世界的一支稳定力量。

在基尔的书中，他成功地将混沌理论应用于公共行政管理，并用这一新的理论范式解释了公共行政管理中的某些问题。

尽管混沌理论的基础是从更为令人费解的新的物理学理论中的某些理论发展而来，但基尔的先期研究已经开辟了公共行政管理研究的一个新的分支学科，新的“混沌的公共行政管理理论”估计不久将会出现。

为了建立公共行政管理的混沌理论，还有一些由基尔的著作所没有很好地解决的问题还需要认真加以思考。

一个问题是非线性力学中的个人决策过程问题，一个是公共行政管理者如何在组织动态的不可控与控制之间划定明确界限的问题。

这些问题都有赖以后的学者们在研究中加以解决。

二、街头官僚理论

1、街头官僚理论的兴起与发展。

街头官僚理论的提出源于对官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权的关注。

当这种关注集中于探讨基层的官僚在一系列约束下，运用自由裁量权做出一组选择时，此时的研究就是所谓的“街头官僚”理论。

一般理解，“街头官僚”是指处于基层，同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员，典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。

这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大比重，而且由于现代福利国家的建立，他们还控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。

一言以蔽之，街头官僚直接决定着对于公民的惩罚（如警察的决定）和奖励（如福利机构接受福利申请的决定），他们在现代社会中占有非常重要的地位。

就街头官僚理论的发展而言，“街头官僚”这一概念的出现比人们对街头官僚这一现象的研究要晚。

在“街头官僚”一词正式出现之前，许多研究者已经在研究街头官僚的行为或决策，这一概念是1977年由李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一文中首先提出的，由于他的的研究，才使低层官僚越来越多地受到人们的关注，并成为公共行政学中一个非常重要的研究领域。

此后的二十多年，一些研究者从不同的角度对李普斯基的街头官僚理论进行了发展与修正。

这些研究主要侧重于关注不同的影响街头官僚决策的因素，如官僚的个人特征、组织特征、顾客或服务对象的特征等。

总之，大多数的街头官僚研究都和李普斯基一样，坚持街头官僚会运用他们手中的自由裁量权来管理他们的工作环境，从而使得他们的工作变得比较容易和安全。

也就是说，街头官僚会利用他们的自由裁量权来为他们自己的利益而不是公民的利益服务。

当然研究也发现，并不是所有的街头官僚都是一样的，在某些情况下，某些街头官僚是非常负责任的管理者，他们具有很高的责任感。

显然，这些研究大大丰富了我们关于街头官僚行为模式的理解。

2、西方街头官僚控制理论对我国的启示

“与西方的街头官僚相对应的概念，在中国应具体体现为基层的行政执法类公务员，两者之间的内涵和职责是相同的”。

这说明我国的基层公务员同西方的街头官僚一样，代表着政府的形象，其行政能力和服务水平的高低直接影响着人民群众对政府的看法以及政府所制定的各项政策的贯彻程度与效果。

在地方政府推行服务型政府建设的过程中出现的“政府热，公民冷”现象主要是由于执行政策的一些基层行政执法人员的服务意识和服务能力不足，却拥有很大的行政自由裁量权所导致的，这就制约了服务型政府的建设。

官僚控制是政治学和公共行政中一个非常重要的问题，也是一个难题。

街头官僚的出现使得这个问题更加严重和突出。

西方街头官僚控制理论明确指出有两条路径可以解决之：

其一，从管理者的角度去控制，管理者一般都倾向于减少街头官僚的自由裁量权和约束他们可以运用的各种手段;

其二，从法律的角度来控制，比如满足合法及合理性原则等等。

司法部门也可以制约街头官僚的自由裁量权及其滥用。

这些解决方法的提出重点在于外部控制结合中国的实际。

笔者认为，对自由裁量权的控制，不能仅仅从外在因素上找原因，还应当从内在因素即基层行政执法公务员的思想观念、道德品质、工作作风等综合素质上找原因。

所谓外在因素是指规范立法、加强监督、完善体制、加大打击力度，使基层公务员不敢、不能滥用自由裁量权;

所谓内在因素是指提高基层行政执法公务员的综合素质、法治意识、道德水平，使基层行政执法公务员不愿、不屑于滥用自由裁量权。

所以，对自由裁量权的控制应当是以基层行政执法公务员为核心，从外在因素和内在因素两个方面进行全面有效的监控。

最近有些理论家提出，通过实现官僚组织的专业化来解决街头官僚所存在诸如缺少敏感性等问题，这也是“新公共管理运动”所强调的。

这种观点认为，组织的雇员应该拥有和运用专业技能，并受到其上司的信任，以适当的方式自主的处理他们的工作任务，一句话，他们应该是专家。

当然，也有很都人对此提出了不同意见，认为这一解决方案过于理想化，认为专家也可能因为自己的利益而扭曲组织的行为。

所以对街头官僚的控制依旧是一个重要的课题，有待进一步探讨。

三、委托—代理理论

1、委托—代理理论概述

委托代理是20世纪60、70年经济学家在研究企业组织结构和激励约束机制时提出的理论，该理论旨在通过契约来解决委托人和代理人之间因目标函数不一致带来的矛盾--利益的冲突，委托人追求利润最大化而代理人追求工资、津贴福利最大化。

委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。

授权者就是委托人，被授权者就是代理人。

委托代理关系起源于“专业化”的存在。

当存在“专业化”时就可能出现一种关系，在这种关系中，代理人由于相对优势而代表委托人行动。

现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯提出的：

“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。

”委托代理理论从不同于传统微观经济学的角度来分析企业内部、企业之间的委托代理关系，它在解释一些组织现象时，优于一般的微观经济学。

委托代理理论的主要观点认为：

委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。

其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；

另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。

但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。

在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。

而世界——不管是经济领域还是社会领域——都普遍存在委托代理关系。

2、公共管理领域的委托代理关系

通过分析经济学中的委托—代理关系，我们知道，委托—代理关系的实质就是设计一种机制或合同，从而给代理人提供一种激励，使他按照有利于委托人的目标努力工作。

当然，这种分析是建立在现代企业所有权、经营权分离的基础上的。

行政系统和经济系统相比较，虽然有一定的共通之处，但两者在权力分配、运行机制、组织目标上存在着很大的不同。

因此，要分析行政管理中的委托—代理关系，首先应该厘清我国行政系统的委托—代理结构，分析公共权力在此系统中委托—代理运行的方式及特点，在此基础上，进而分析行政系统中的委托—代理问题。

在政治与公共行政领域，公民与政治家、政治家与行政官员之间均存在着委托—代理关系，委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。

在有限理性和机会主义的“经济人”前提下，代理人利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置，甚至以牺牲委托人的利益为代价，因而，在公共部门中，逆向选择和道德风险等问题仍会普遍存在。

为了保证官员和政府机构能够按照委托人的意志行事，必须建立政府官员责任与激励结构，强化对政府组织的监督机制。

我国对行政人员社会角色的制度规定暗含了“道德人”的假设，即他们在公务活动中无条件地、全心全意地为人民服务，认真遵循人民整体利益原则，而不带有个人私利。

在这一前提之下，道德规范和思想教育就成为其个人行为唯一的激励约束机制。

事实上，如果人人都是大公无私的，也就不存在激励与约束的问题了，现实中一些行政人员的以权谋私行为和腐败现象也无法得到合理的解释。

然而在现实政治实践中，委托人对代理人的监督效果并不理想。

其原因除了前面提到的权力不对等、信息不对称以外还有监督成本过大和监督者的机会主义盛行。

在民众、国家、官员这三位一体的公共权力委托代理之间，由于公共权力是多层委托代理下来的，所经委托代理的链条增大，从而加大了公共权力的执行监督成本。

同时，一方面公共利益的共享性使得每个个体感到腐败带来的损失由大家分担，对个人影响不大，因而缺少监督公共权力运行的积极性;

另一方面，公民个体有效监督公共权力执行带来的社会收益由全体民众共享，个人获益很少却须承担全部成本，这对于一个有经济人本性的民众来说是得不偿失的。

因而，多数公众会采取机会主义行为，寄希望于他人监督而自己“搭便车”坐享其成，结果造成“公共利益主体的‘虚位’，即表面上人人都占有公共利益，但实际上人人不对公共利益负责，使得侵犯公共利益的腐败行为，在某些地方泛滥成灾，造成集体性的腐败”。

四、交易成本理论

1、交易成本理论概述

所谓交易成本，就是在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本，也即人—人关系成本。

它与一般的生产成本（人—自然界关系成本）是对应概念。

从本质上说，有人类交往互换活动，就会有交易成本，它是人类社会生活中一个不可分割的组成部分。

交易成本理论是由诺贝尔经济学得奖主科斯所提出，交易成本理论的根本论点在于对企业的本质加以解释。

由于经济体系中企业的专业分工与市场价格机能之运作，产生了专业分工的现象；

但是使用市场的价格机能的成本相对偏高，而形成企业机制，它是人类追求经济效率所形成的组织体。

科斯在《社会成本问题》中强调了“产权”在经济问题中的重要地位，并提出了科斯定理，这个定理是人们从他的文章归纳出来的，最根本也是最为人所重视的是明确产权对减少交易成本的决定性作用。

它是在交易成本为零的状态下，不管产权是如何初始界定的（只要产权明晰），市场交易都将导致资源配置处于帕累托最优状态，这就是科斯第一定理。

而科斯研究的是一个交易成本为正的经济世界，提出了被人总结的所谓科斯第二定理，其基本内容是在市场交易成本为正的前提下，合法的产权初始界定以及经济组织形式的选择将会对资源配置产生响。

“科斯定理”的本质意义可理解为通过产权界定从而转让权利来实现资源的优化配置。

交易成本理论是新制度经济学及产权理论的核心。

在产权关系界定模糊不清、环境不确定、信息不对称以及人类有限理性与规则匮乏等情况下，交易成本会变得异常高昂。

因此，政府强化在建立产权制度、确立相关的法律秩序的作用，通过合理的制度安排和制度创新，可以有效地控制与减少交易成本的支出，提高经济活动的内在效率。

总之，新制度经济学肯定了公共管理活动的主观能动性，特别是对于制度供给的作用。

2、交易成本理论在我国政府管理中的应用。

目前，我国的市场经济体制发育不完善，市场体系未充分建立，计划经济的思维模式还在一定程度上影响着改革的进行;

同时，现有制度有许多不完善的地方。

这就需要政府采取强制性制度变迁的方式完善现有制度和供给新的、有效的制度，克服旧制度的“路径依赖”，加快国有企业改革的进程，通过制度创新来提高国有企业的经济效益，从而降低国有企业自身制度变革的交易成本。

政府作为制度创新的主体，制定一些正式制度规则，包括法律、规章、规则、契约等，其目的就是要创造适合国有企业改革与发展的制度环境和市场环境。

因为在僵滞的制度环境和混乱的市场秩序条件下，交易者对未来的信息很难做出准确的预期和判断，需发挥大量的成本去应会各种复杂的交易，这必然增加国有企业的交易成本。

政府实施这些正式的博弈规则，就是为了降低了交易费用和生产成本，给博弈各方带来收益。

但是，随着社会的发展，将出现新的制度非均衡状态，政府又将弥补制度供给的不足，完善现有的制度，克服制度时滞，充分考虑制度安排的实施成本、摩擦成本乃至政治成本，进而促进社会福利的提高。

从产权的角度来讲，产权越清晰即交易成本较小的制度安排就越是有效率。

由于交易需要花费成本，所以经济的发展始终摆脱不了外部性或垄断问题的困扰。

这时政府的作用就显得格外重要，因为在多数情况下，政府行为的成本要低于市场交易的成本，政府有效的制度安排将会进一步明晰产权、节省交易成本，实现资源的合理配置，从而提高经济效率，促进经济增长。

3、交易成本理论对转变我国政府职能的现实意义

①理顺政府部门职能，建设“公共服务型”政府，减少企业非必要交易成本。

市场经济所要求的是提供公共物品和公共服务的政府。

亚当·

斯密认为政府的作用是“守夜人”的角色，竭力主张政府不要干预市场;

而美国著名经济学家弗里德曼认为，政府的责任主要是保证国家安全、制定法律、维持法律和秩序、规定产权内容，建设并维护公共事业、公共设施等。

斯密和弗里德曼的核心思想都认为政府的作用主要是提供公共物品和公共服务。

当前政府的职能应尽快转移到制定法律法规、界定产权、提供公共物品和服务上来。

②改革行政审批制度，制定共同的游戏规则。

政府职能转变是否到位，关键是改革行政审批制度，减少行政审批权实际是减少行政对经济的干预，要切实减少行政性审批，简化手续，同时建立行政审批责任追究制度。

市场经济需要共同的游戏规则，公平有效的规则有利于降低市场的不确定性和交易成本。

积极改善融资环境、降低融资成本，适度考虑发展私人银行，对国有中小企业进行融资支持，改善民营企业的非国民待遇，减少企业的交易成本。

③下大力气治理环境污染，实现环境友好型社会。

根据“谁污染，谁付费”的原则，对污染付费的成本要传导到商品和资源的使用者，使他们支付的价格足以补偿生产成本和社会成本。

在处理污染的外部性方面，西方国家在科斯的产权理论的指导下设立可转让排污许可证制度，实践证明这种制度对环境的治理发挥了良好的功效。

经济活动由于外部负效应产生的污染，仅仅依靠市场机制是无法完全纠正和补偿的，政府要承担起界定产权、维护产权、保护环境、市场监管的职责;

通过严格立法、执法、征税等形式，通过有效的制度创新等长效机制保护环境。

可采取几种方法相结合，在市场经济比较完善的地区，尽