以制度建设为基础以信息管税和绩效考核为抓手探索税务机内控机制建设的有效途径Word下载.docx

以制度建设为基础以信息管税和绩效考核为抓手探索税务机内控机制建设的有效途径Word下载.docx

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一是创新反腐倡廉工作机制。

树立科学系统的权力制约理念，使内控机制建设成为惩防体系建设的重要抓手，实现党风廉政建设与业务工作的紧密结合，把预防腐败的要求落实到权力结构和权力运行的各个环节。

二是优化权力配置结构。

全面梳理权力事项，针对权力的不同性质、内容、作用对象和影响范围，科学配置权力岗位，细化制约标准，形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的权力运行规范，着力从源头上解决自由裁量权过大等突出问题。

例如以青岛市国税局为例，新的征管模式实施后，为了实现对集中在审核审批部门的自由裁量权进行规范，对基层局从内部分工上科学配置权力，实现内部制约；

从外部分工上，通过法规部门复审、集体审议研究决定等实现外部制约。

三是规范权力运行程序。

分析权力事项的分布、结构、重点及运行规律，编制工作流程手册，量化控制标准，保证每道程序之间的控制和制衡，实现决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的要求。

按照青岛市国税局编制的《内控防范规程》的设计，通过集体审议、重大案件集体审议既行使了决策权，又实现了对决策权的监督；

通过减免税清算和优惠年检制度既执行了税收政策，又实现了对执行权的监督；

通过执法检查等既监督了决策权又监督了执行权。

四是提高风险应对能力。

围绕重大决策、审核审批、干部任用、经费管理等权力比较集中的重点部位和关键环节，全面排查风险类别包括：

环境风险、体制交替风险、权力风险、管理体系风险、人员素质风险、政策风险等方面全面排查权力运行的薄弱环节和风险隐患，通过风险识别、分类、评价等手段，形成主动预防的风险管理环境。

五是强化科技制约和信息沟通。

充分运用现代信息技术，努力探索“机制+科技”的权力运行内控模式，将制约的措施和办法以信息化的手段固化下来，真正实现制度管人、机器管事。

例如，通过对目前我们现有的税收执法管理信息系统、税收执法监察信息系统、综合数据系统的预警模块及所得税管理预警模块与日常税收执法检查等督查检查有机结合，既可以实现通过信息技术对风险进行识别、分类，又可以通过日常工作与信息化结合的方式形成主动预防的风险管理环境。

二、当前税务机关内控机制发展现状分析

（一）税务机关内控机制建设现状

将内部控制理论引入国税部门现代管理元素之中，是贯彻落实科学发展观，建设和谐社会、和谐税收的具体要求，也是落实党风廉政建设责任制的重要举措。

【国家税务总局】肖捷局长指出：

要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容，结合税制、征管、内部行政管理等改革，积极完善内部岗责体系，优化流程，健全制度，强化监督，形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条，从源头和机制上防范腐败风险。

近几年，国家税务总局按照中央党风廉政建设和反腐败工作要求，结合税收工作实际，通过清理职权、公开亮权、科学分权、规范用权、制度控权等措施，着力于构建权责明晰、流程规范、制度完备、制约有力的内控机制，促使权力规范透明高效运行，实现源头防腐的目的。

2009年，总局机关率先开展部门内控机制建设，【部分省区国税局】先后进行试点。

全国税务机关开始根据税收征管改革与发展的新形势、新要求，结合党风廉政建设工作，借鉴现代企业内部控制理论和方法，通过采取规范业务流程和科学的控制方法，逐步深入推进内控机制建设。

各级税务局建立并修订了一批预防和监督管理制度，并不断加大制度执行的力度，取得了一定的成绩。

今年以来，【青岛市国税局】结合新征管模式改革，按照肖捷局长提出的内控机制建设方针及上级工作部署，深入分析研究征管流程和工作职责的变化，仔细梳理内控机制建设的切入点，在整合现有内控措施的基础上，积极探索建设适合目前征管模式和工作实际的内控体系，进行了多方面有益的尝试，也取得了积极的成果。

（二）当前推进内控机制建设存在的薄弱环节

内部控制理论进入我国不过十余年历史。

将这一理念导入税务管理之中，则时间更为短暂。

在税务机关内部权力运行中仍然存在一些不足和迫切需要解决的问题，具体表现在：

一是从整体讲，税务部门对内部控制的认知水平并不高，很多还局限在内部牵制制度（上下环节监督？

）或内部结构控制阶段，事前防范的意识并不强。

如有的认为内部控制就是部门制度体系建设，属于内部管理与监督范畴。

一些领导干部把内部控制建设理解为各种规章制度的制定和汇总，认为做了建章立制工作就等于建立了内控机制，而没有把内部控制建设作为内部管理的基础性工作加以重视，有的甚至把内部控制建设与税务工作发展对立起来。

二是责任主体不够明确，权力配置结构需要进一步改进。

税务部门不同于国有企业法人治理结构模式，内部控制的责任主体不够明确，推进内控机制建设主要依赖于各级领导干部对内部控制认识程度，显得驱动力不足。

一些税务机关对内设部门的权力事项、授权依据、行使状况掌握不够全面和清晰，特别是在权力结构的设置上，考虑组织的运作效率较多，着眼于保证权力运用的合理性较少。

如征收、管理、稽查分离不够彻底，一些审批权力在部门和业务条线封闭运行；

稽查选案、检查、审理、执行虽然分离，但实质上是体内循环。

三是权力运行中的风险需要进一步明晰。

一些税务机关对权力运行中各个环节、各个岗位已经构成或可能构成的各类风险若明若暗，对造成风险的内在原因缺乏深入的分析，加之一些权力在部门或独立岗位中封闭运行，加大了风险系数，这就迫切需要对可能产生风险的环节和部位进行有效控制。

四是事后监督形式单一，无权威性，行政问责与执法责任追究制度无刚性或刚性不足。

监督检查主要是依靠自查和各类工作的常规检查，致使许多风险控制点成为“盲区”；

即便是上级的专项检查和执法检查，由于没有规范和严格的违规处罚措施以及连带责任追究制度，因此最基本的通报也是“隔靴搔痒”，不能切准要害；

查出的问题采取大事化小、小事化了，不可避免的会在制度执行上大打折扣，起不到监督和威慑的作用。

三、探索税务机关内控机制建设的有效途径

国家税务总局机关部门内控机制建设的关键环节是全面排查风险，界定监督制约重点；

完善岗责体系，明确岗位廉政责任；

科学配置权力，健全制衡控制流程；

完善制度规范，健全内控长效机制；

公开透明运行，促进内控动态校正。

据此，笔者认为构建税务机关内控机制，关键在于以制度建设为基础，推行岗位廉政执法风险防控，以信息管税和绩效考核为抓手，规范权力运行程序，压缩权力运行空间，超前化解潜在风险。

制度建设是基础，制度建设的本质目的和生命力就在于有效的实施和运用；

信息管税和绩效考核是关键，现代科技的发展使税务内控制度逐步摆脱了以往单纯依靠主观人为管理的瓶颈，越来越多的制度实施更具客观性和可控性，执法越来越公开、透明、公正和规范，税收执法风险也大大降低。

因此，税务机关内控机制建设可以尝试从以下几个方面入手。

（一）规范“权力清单、权力流程、权力作业”，促进税收执法透明高效

内控机制作为一种全新的工作理念纳入现行的税收制度体系之中，涉及到工作的方方面面，需要对部门权力实施有效制约、规范、约束，引导部门之间、部门内部之间各行为主体互动，促进各环节的工作在不同层次、不同侧面的相互呼应和相互补充，使内部控管的要求与税收征管和其他工作的各种制度规范相适应、相融合，形成全面覆盖、关联制约、有效控制、协调顺畅的内控管理机制。

按照税务总局关于内控机制建设要通过清理职权、科学分权、公开亮权、制度控权等理念，加强税务机关内控机制建设就必须要逐步形成责任明晰、制度完备、合理分权、流程规范、制约有力、监督到位的部门内控机制的基本流程，形成以完善制度为支撑，以规范权力为基础，以信息公开为依托，以廉政监控为手段，以责任追究为保障的一整套的权力内部控制工作机制。

1．规范权力清单，明确责任义务。

要根据税务机关的职能任务，科学设计权力清单，配置高效运转的内部职能机构,合理设置职能部门和工作岗位，明确职责权限，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制，从组织上避免某些部门和岗位既当“教练员”，又当“运动员”的现象。

一是对税收法律、法规赋予税务机关的各项权利义务及工作职能进行合理地、详尽地梳理分解，列出详细的权力清单。

同时按照征管事项的内容、对象、性质等，进行合理机构配置，防止出现职责的遗漏，导致“不作为”，或是重复将其赋予多个部门，出现多头管理的状况。

2010年，青岛市国家税务局进行了新一轮征管机构改革，对部分职能部门、部分工作岗位进行了整合，如根据日常税务管理的内容和特点，在税源管理部门设置了三个工作岗位，分别是综合业务岗、户籍管理岗、监控评估岗。

从税务登记、申报征收管理、监控评估等各个环节入手，详细规定了各个岗位所承担的职责。

通过权力的分解和明确，有效提高了税收征管水平。

二是对税务机关内部各职能部门、各工作岗位进行风险排查，评估定级，将执法权力集中、执法风险较大的部门和岗位列入权力清单，并将其作为内控的关键节点。

笔者认为，对风险点的排查和评估是开展岗位廉政风险防控、加强内控机制建设的重要环节。

首先要多层次、多角度地查找风险。

横向上要围绕岗位职责、业务流程、规章制度三个方面，深入分析风险的内涵和外在表现形式；

纵向上要从领导岗位、中层岗位和一般岗位三个层次逐一排查，其次要对排查出的风险点从风险的危害程度、形成原因、发生几率等方面进行合理评估，从高到低划为三级，并建立风险台帐，为下步分层次防控奠定基础。

如将减免税审批、增值税专用发票最高开票限额核定、资产损失审批、减免税年度清算、税收优惠备案监控等执法风险较大的事项以及税政审核审批、出口退税、稽查等权力集中的部门划为一级风险监控点；

将申报征收、发票发售、纳税评估事项及税源管理部门作为二级风险监控点；

将税务登记等环节及其他职能部门作为三级风险监控点。

2．规范权力流程，实现分权制衡。

形成明确的职责分工体系后，应该适度分解决策权、执行权和监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使。

根据税务机关业务特点和职责分工，明确各部门、各岗位办理具体业务事项的权限范围、审批程序和相应责任，规范权力流程。

一是要对原有的制度进行整合，既要从中把握基本制度的适用范围、廉政制度的监察内容、处罚制度的标准尺度，又要以内控制度为中心优化“制度环境”，不断完善全局范围内的岗责体系。

对能够很好的防范风险，保护干部的管理制度要继续执行，而对岗位职责设置中存在的流程不科学、衔接不紧密、职责不明确、监管不到位等缺陷和漏洞，合理进行调整，进一步修订和完善工作程序，确保岗位职责设置和业务流程顺畅、便于监督，既相互协调又互相制约，有效规避风险。

二是要注重解决制度建设中的“真空地带”，真正做到“针对一个权力事项，建立一项流程，规范一套制度”的目的，用制度规范权力运作操作行为，把对权力运行的监督渗透到业务流程的各环节之中。

比如在税法规定的各类减免税优惠政策落实方面，应从受理纳税人申请资料入手，制定一个涵盖申请资料齐全性审查、实地核查、法规部门复审、集体审议委员会审议、减免税清算以及后续管理的流程体系。

同时对该流程各个环节的责任部门、责任岗位、完成标准、完成时限、未完成责任等内容进行规范。

三是根据风险级别的不同，有针对性的制定不同的工作流程或岗位目标。

【并非根据风险级别实现流程再造】对一级风险监控点，采用重大案件集体审理、减免税事项集体审议等方法，一方面强化对执法权的监督，另一方面降低执法风险。

对二级风险监控点，可充分利用现有各征管软件的数据比对分析功能，通过数据质量加强对该工作事项的监控，并将数据质量作为考核部门工作任务完成情况的标准。

对三级风险监控点，则可通过信息化监控、纳税人评议等方式进行监督。

3．规范权力作业，提高执行力。

执行力是内控预防体系的灵魂，要将内控制度的落实穿插在日常实际工作的开展中。

一是制定内控落实督查表对一项流程内全部权力事项进行全程跟踪式的职责确认和廉政提醒，实时避免执法风险和廉政风险。

二是通过信息化手段进行业务监控和权力限制，对不符合审批标准和操作规范的执法行为设定自动识别，不准流入下一环节。

三是制定详尽的考核方法和指标，融入全局绩效考核体系严格落实奖惩制度，并作为重点项目进行自我评价和公开测评，并按月度或季度在讲评会上进行实岗实名讲评，要更注重问题的解决方法和警示作用，真正起到举一反三的效果。

四是实行奖惩通报制，对未按内控制度要求进行操作，在社会造成不良影响的除对责任人进行违规处罚外，更要在全系统内进行实名通报，对长期表现优秀的单位和个人也要进行通报表彰并给予物质奖励，做到奖罚明确。

税务机关“内控机制”运作示意图

（二）推动税务机关文化建设，实现责任主体的深度参与

内部控制包含两个层面，即软性的文化层面和硬性的制度、流程、工具层面。

作为一种制度的安排，内部控制发挥作用需要文化层面，也就是人的主观层面的强力支撑。

放眼中外内部控制失效的案例，绝大部分并不是硬性的制度、流程和工具不健全，而是人们主观上缺乏文化上的认同和对制度本身的尊重。

无论哪项工作，哪个岗位，面对各种诱惑，任何人都没有天生的免疫力，任何掌握权力的公务人员，在权力行使过程中都有发生腐败行为的可能。

探索税务机关内控机制建设是关心和爱护干部的必然要求，要坚持以人为本，强化税收文化建设，引导税务干部增强岗位责任意识和风险防控意识，充分发挥全体干部的主动性、积极性和创造性，筑牢拒腐防变的思想道德防线，从而达到内部控制的最佳效果。

1．深入推动税务机关文化建设，形成执行力文化。

内控制度建设是一个长期的、持之以恒并且持续改进的工作，需要建立适合于内控制度生根并发展的长效机制，有一个与之相适应的执行力文化。

制度是一个标准而并不是一张网，仅凭制度创造不出效益，一个不能生发制度文化的制度不可能衍生尽责意识，如何将强制性的制度升华到文化层面，使税务干部普遍认知、认可、接受以达到自觉自发自动按照制度要求规范其行为，完成他律到自律的转化，是制度建设的真正内涵。

一是加强教育宣传。

不断强化干部职工的思想教育工作，使全体干部充分认识内控机制建设的目的是为了改进权力结构和优化运行机制，有利于规范权力运行，从源头上防治腐败，有利于规范税收执法，提高执法的安全性和执法效率。

同时，通过风险教育提高干部的风险意识，利用违法违纪案例，深入分析和讨论，挖掘根源，吸取教训，增强执法人员的法治观念、纪律观念，克服执法上的侥幸和麻痹心理。

二是营造良好税务内控文化氛围。

内控文化是在较长时期的工作实践中逐渐形成的对制度安排的认同，是干部的价值观念、信念、行为准则及相应的行为方式的具体表现。

营造积极向上的内控文化是推行内部控制的重要内容。

要挖掘税务内控机制的内涵，做好文化理念的提炼和确立；

要循序渐进、潜移默化地提高全体干部对内部控制的认知程度和参与意识，培养认同感。

三是进一步细化文化建设。

要针对税务机关征收管理工作和内控机制建设的实际，进一步提炼、延伸和细化管理文化内容，让文化建设的“触角”深入到税收工作的各个角落。

通过潜移默化的教育宣传、文化熏陶和持之以恒的养成，在税务机关内部形成一种人人学习内控、熟悉内控、理解内控、掌握内控的良好氛围，真正使内控理念在全体干部的思想上根深蒂固。

自1995年以来，青岛市国税局就积极探索开展国税文化建设，经过十五年持续建设，已经基本形成了一套完整的规划和一套比较系统、行之有效的方法，基层各级领导抓文化建设的自觉性和积极性大大提高，为推进和谐国税文化建设和内控机制建设提供了强有力的思想基础和精神动力。

2．充分调动干部的积极性，推进责任主体的深度参与。

内部控制成功因素的关键还在于责任主体的深度参与。

一直以来，税务机关内部控制建设既缺乏外部的推动力，也缺乏内部的源动力。

主要原因一是对内部控制的认知度低，二是管理习惯、传统惯性的作用，但最根本的原因还是责任主体的缺位。

内部源动力的缺乏使得税务机关的内部控制建设缺乏坚强有力地领导和监督。

可见，只有两个动力迸发和领导干部的深度重视并介入，才能将内部控制建设落在实处，取得预期目标和结果。

领导干部特别是主要领导干部的模范带头作用对深入开展内控机制建设至关重要。

要不断加强自身修养，切实以领导干部的表率形象，影响和带动全体干部，共同推动内控机制建设。

（三）强化信息管税，提高内控监督水平

胡锦涛总书记在中纪委五次全会上强调指出，要高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉中的作用。

随着社会和经济的变化发展，税收征管的复杂性和工作难度更加明显，依靠传统的管理模式显然已经无法适应飞速发展的税收事业和反腐倡廉工作的需要。

要克服当前工作的“瓶颈”，有效实施税收执法监督，进一步推动税务系统惩防体系建设和内控机制建设取得突破发展，就必须以新征管体系改革为契机，突出科技反腐和科技控权，牢固树立信息管税的思路和理念，在创新工作方法上做文章，从税收信息化建设的实际出发，充分运用现有的信息化手段，发挥各类税收管理信息系统实时监控、评估分析、预警纠错的功能，形成人机结合、机控人防的制约机制。

一是建立多层次、全方位的内控预防信息化平台。

在信息化网络的支持下，进一步挖掘现有信息系统的作用，将预警评估系统、综合征管软件、税收执法管理信息系统等实行数据对接，使各类信息资源互融互通，并进行相应得整合，搭建内控机制建设的信息化管理平台，实现对权力运行的全程和实时监控。

二是利用综合数据管理系统加强对执法行为的预警分析和事后监督。

完善保障机制，通过改进讲评工作、加大复审复核力度、加强督导考核、强化责任追究等手段，提高系统运行成效。

依托预警评估系统全面落实税源监控、税收分析、纳税评估、税务稽查的互动机制，深入开展税收征管状况监控分析，从而形成面线点有机联系、逐级递进的分析机制。

例如，青岛开发区国税局作为基层局，在执法监督工作中加强了对综合数据管理系统的应用，充分利用该系统所提供的信息以及后台查询功能，及时发现各部门工作中存在的问题和不足并形成预警信息。

同时结合讲评会和绩效考核指标的分析，在每月申报期后出具预警报告，月初出具绩效考核分析报告，有效强化了该局的税收执法内控工作。

三是利用ctais系统实现对执法行为的实时监督。

要充分利用该系统所提供的痕迹化管理功能，通过系统程序的设置，对税收执法权实行全过程严格控制，规范税收执法自由裁量权，强化对税收行政执法权运行流程的监督控制，增强执法的客观性、公开性，增强廉政监督的实效性、有效性，把科技防腐融入到税务干部的日常工作中，从机制上遏制执法的随意性，逐步形成科技防腐、源头防范的长效机制。

实现从传统的监督手段向科学监督、全面监督的转变，还离不开执法监控软件的进一步开发和应用。

在执法监督的信息化应用中，笔者认为要全面落实行政执法过程网上运行的要求，避免行政审批“网外循环”，凡是有明确规定要网上办理的执法事项，都必须网上运行。

同时，执法监督部门对执法情况要进行实时电子监控；

合理设定监察点，在规范现有权力运行程序基础上，设置对权力风险点的防范措施，梳理优化权力运行过程并运用网络技术进行固化，减少人为因素影响，实现对行政权力约束刚性化；

进一步完善监控软件功能，实现电子监察系统与各业务系统的互联互通、紧密结合，以达到系统可以根据预先设定的监控规则自动对各类数据、信息进行汇总统计、对比分析、即时筛选业务流程中的违规和疑似违规信息等功能的目的。

执法监督部门既可以通过电子监控系统同步监控整个工作流程，又可以根据系统的提示和预警开展监督检查工作，实现事前、事中监督的有效连接。

（四）依托绩效考核，建立内控考核评估体系和信息沟通机制

绩效考核是各级税务机关落实内控机制要求，加强干部廉政建设的重要手段。

随着内控机制建设的不断推进，绩效考核在各项工作中的促进和保障作用显得尤为重要。

就青岛市国税局来说，随着新的税源专业化管理体系的完善到位，基层局机构、职责、业务流程进行了重新调整，为绩效考核理念和形式的转变提供了契机。

例如新版《业务流程》分流程、分环节设定了考核标准，基层局在将考核指标分解到岗位时可以选择运用；

税源专业化管理体系提出的风险管理理念也为绩效考核提供了基础性的依据，风险管理在应对处理过程中根据风险级别体现与之匹配的考核监控，对于高风险的环节采取多指标和加大权重进行考核，对于低风险的环节采取减少指标量或暂时不考核的方式。

具体到内控机制建设，要以绩效考核为抓手逐步建立起科学合理的内控考核评估体系。

一是要进一步量化考核指标，结合内控机制的要求对现有考核指标进行必要的调整，建立起一套适合内控机制要求的考核指标体系，【完善深化岗位、流程的责任追溯】充分发挥绩效考核的激励约束作用。

二是积极探索内控机制建设考核评议的途径和方法，努力把内控考核评估机制与党风廉政建设责任制考核、税收执法责任制考核整合起来，【以此来实现内控考核的指标化管理】配合运用指数化管理、风险报告等工作措施，优化考核办法，建立完整的、可操作性强的、定性和定量相结合的内控考核评估体系。

三是绩效考核要软硬结合，既要强调绩效的硬质量，也要强调指标的软质量，在进行考核的同时加强教育，积极引导我们的干部认真履行职责，规避廉政风险，使绩效考核真正达到“惩前毖后，治病救人”的目的，提高整个干部队伍的业务水平和廉政意识。

信息与沟通是内部控制的五要素之一，也是内部控制系统的生命线。

对于税务部门来说，监察、督查、考核、法规等执法监督部门间的信息沟通对于提高信息资源的利用效率，避免重复劳动，强化内控监督具有重要意义。

要建立起内控执法监督部门间有效的信息沟通机制，明确各部门间信息传递、定期会晤、以及部门内部协调配合的要求，促进执法监督部门间的信息沟通。

一是税收执法监督部门要对各自监控到的执法信息