农村公共服务供给机制变革Word格式.docx
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一、“以钱养事”改革不是“甩包袱”
2002年农村税费改革最具影响的伟大成果,就是极大地减轻了农民的经济负担,明显地改善了自1990年代以来一直处于紧张状态中的党群关系和干群关系,维护了农村社会的稳定。
但在取得巨大成绩的同时,又暴露出许多新矛盾。
其中一个特别突出的问题,就是县乡两级政府因财政收入的锐减而导致行政管理功能与公共服务功能的急剧萎缩。
换个说法,县乡政府的行为能力越来越软弱化与虚拟化,如同一个插在地角田头上的“稻草人”。
我国多数地方特别是中西部地区的社会经济基本上都是以农业为主。
不仅乡镇一级政府财政收入的主要来源为“三提五统”,就连县域政府相当部分的财政收入也必须依赖于农业领域的贡献。
可以说,农民在很大程度上成了支撑县乡政府正常运转的“衣食父母”和维持农村社会公共服务的力量源泉。
通过农村税费改革,乡镇财政收支结构得到了规范,堵住了乡镇财政收支的疏漏,但同时也给乡镇财政戴上了“紧箍咒”,收入大幅下降,乡村财力缺口不断加大,乡村基本开支难以维持。
①虽然中央和省级政府通过农村税费改革的体制平台空前地加大了财政转移支付的力度,但根据我们调查的情况看,上面给予的“银子”,并不足以弥补县乡财政减收所形成的实际缺口。
以我工作过的咸安区为例:
农村税费改革之前的1997年,咸安区乡两级政府通过农民卡内、卡外负担的形式获得的地方性财政总收入为6969万元。
改革之后,全区按照政策规定应征农业税正税为1736.83万元,应征农业税附加为347.36万元,加上农业特产税及附加36万元,总额为2120.19万元。
实际减收4848.81万元,减幅为70%。
这对于中西部地区的贫困县来讲,绝对是一个“天文”数字。
所以,如果说农村税费改革的胜利成果是以县乡两级政府大规模的财政减收和中央、省级政府大力度的财政转移为代价换来的,应该是一个实事求是的评价。
再以湖北为例,1999年,全省县乡政府按照国家规定的政策内六项税费收入之和为55亿元,2002年税费改革后,县乡政府可收的“两税两附加”为32亿元,中央给予的财政转移支付为13.5亿元,省级财政转移支付为6.077亿元,地市级财政转移支付为1.483亿元。
加在一起总额为53.06亿元。
从账面上看,县乡政府并没有怎么“吃亏”。
但实际情况并非如此:
一是以前大量的“农民负担卡”之外的费收因为不符合国家政策规定而不敢公开统计上报,也就不可能获得上级财政的补偿。
据省农村税费改革工作领导小组办公室估计,类似这种“黑账”,全省大概在100亿元以上;
二是即使按照政策规定的“两税两附加”,在实际征缴中一般都不能足额收上来。
据了解,全省各县乡平均征收率大概维持在50%—80%左右。
按理讲,作为一级政府,必须拥有相应的财力,以保障本级政府能够履行好自己的职能,承担起“造福一方”的责任,这也叫“责、权、利”的有机统一。
实际情况却是,一方面,县乡两级政府承担着大量具体的公益服务和领导农民富裕、促进农业繁荣、维护农村社会稳定与进步的重要责任;
另一方面,县乡政府的合法收入在不断减少,管理职权又按照现行法律与政策规定在不断向上级政府集中,这样就必然导致责任与权利严重不对等,目标与手段明显脱节。
因此,很多县乡政府就像一只严重超载的航船,艰难跋涉在一条即将干涸的河道上,面临着搁浅的危险。
到处找钱、要钱、讨钱,甚至冒着违规犯纪的风险去巧立名目“搞钱”,以维持政府机构的正常运转,对于县乡的主要领导人来说,已经成为压倒一切的头等大事。
于是,有人据此而理直气壮地说,面向“三农”提供社会公益服务的主体缺位及其服务品质的逐步退化,在很大程度上就是县乡两级政府财政贫困惹的“祸”。
由于政府财政困难,拨款越来越少,不能保障事业单位的正常运转,才使得一些事业单位“逼良为娼”,吃不了“官粮”吃“民粮”,巧立名目“刮地皮”,从而成为农民痛恨的“三乱”之源。
有些专家学者进而认定:
湖北省在乡镇综合配套改革中撤销“七站八所”和推行“以钱养事”办法的主要动机,无非是农村税费改革之后县乡政府财政为“甩包袱”而追求的“减人、减事、减支”行为,或者叫做在中央“少取”政策的“高压线”威慑下为防止农民负担反弹而不得已所采取的“壮士断腕”策略。
应该承认,县乡政府财政状况的窘迫,的确严重地影响到包括教育、卫生、文化、社会保障、交通、水利、电力、通讯、农业技术推广应用等一系列农村社会公益服务事业的发展进步。
但是,农村公益服务的主体缺位及其服务品质的退化,在很大程度上并非简单地是一个由于政府财政困难而“缺钱”的缘故。
因为按照旧的管理体制与运行机制,除了少数完全从事社会公共服务的事业单位必须由政府实行全额财政拨款之外,无论是县直职能部门延伸派驻的,抑或还是乡镇自己直接管理的,绝大多数“七站八所”遵循国家规定可以通过经营性服务而获得一定的收益。
也就是说,一般情况下,乡镇事业单位可以凭借公益服务的“本领”维持生存。
因此,政府对他们实际执行的一直是差额拨款,甚至是自收自支的政策。
根据我们的调查,湖北省各县市区平均每年给予设置在乡镇一级所有事业单位的正常拨款总额约为18—22万元,完全属于一种财政补贴的性质,仅占所在乡镇政府年度财政开支的5%—10%左右。
对于乡镇政府来说,这只是“小菜一碟”而不是什么蛮大的“包袱”。
实事求是地讲,具有向农民合法地收取“三提五统”主体地位的是县乡政府,而不是“七站八所”。
包括乡镇事业单位在内的基层干部每年背着“撮谷子、赶猪子、拆房子、抢票子”的“黑锅”与“当代黄世仁、彭霸天”的骂名所征收而来的“钱粮”,绝大部分在“锁定基数、超支不补、超收分成”的财政管理体制下直接进了县乡两级政府的财政“笼子”。
就连那些本由“七站八所”具体实施的诸如计划生育手术费、排灌水费、畜牧治疗费等许多正常的公益服务项目收入,也没有完全落入“七站八所”的腰包,而是在很大程度上成了县、乡政府财政的重要补充。
我们承认有些事业单位的确存在巧立名目向农民乱收费的情况,但要把乡镇机构膨胀、人员庞杂的“屎盆子”都扣在“七站八所”的头上,甚至认定他们就是农民痛恨的“三乱”之源,则显然是有失公允。
因此,必须明确指出,湖北的“以钱养事”改革,不是取消农村税费后基层政府为摆脱财政困窘而采取的“甩包袱”措施。
即使是在人们传言的以“减人、减事、减支”为目标的乡镇综合配套改革中,真正地被“减”的对象也不是“七站八所”,而主要是膨胀的乡镇党政机构和庞杂的公务人员。
具体表现为:
一是在绝大多数乡镇实行了领导班子交叉任职制度,领导干部职数由原来的30—40人被减少到7—9人;
二是撤销了过去繁多的内设机构,一律精简为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室;
三是严格清理和妥善处理非在编人员。
行政干部的编制总额依据乡镇规模的大小划分成三类,规定为45名、40名、35名,并实施严格的竞争上岗;
四是许多本该不由政府去管理的社会事务,现在一律交给社会组织或个人依法自立自主地管理。
就“七站八所”而言,确实有一部分干部职工在整体转制过程中被“淘汰出局”。
他们有的从一脸稚气到满头银发,在物质条件一直很差的农村社会默默无闻地奉献了自己的半辈子青春,最后仅以很低水平的经济补偿便被彻底地置换了计划经济时代给予的干部身份,一种“残酷”之感令人油然而生。
如何善待好这些人,确实是一个值得我们认真研究和切实解决的问题。
一些反对湖北“以钱养事”改革的人们,要么就是不了解事情的真相,要么就是不愿正视事物发展的正确方向,往往喜欢采取攻其一点,不及其余的办法来发泄某些思想上的牢骚怨气,虽然可以理解,但无益于认识上的科学进步。
二、传统“七站八所”的体制机制缺陷
一个无可置疑的客观事实是,自上世纪九十年代中后期以来,县乡两级政府以“七站八所”为平台的农村社会公益服务的主体缺位及其服务品质退化的情况便是有目共睹的现象,而且由此直接影响到农业经济建设的健康发展和农村社会事业的进步。
所以,早在农村税费改革之后,这种服务体系与方式方法就已经走到了历史的尽头。
一是领导方式的陈旧
向农村社会提供社会公益服务,当然是人民政府“神圣不可推卸”的责任。
但是,我们政府履行这种责任的方式方法几十年来就像“郑人买履”,十分刻板。
所有公益事业都通过自操自办的形式被政府直接“抓”在手里,由政府设置机构、核定编制、供养专人来“包打天下”。
传统的“七站八所”便是这种行为模式的具体写照。
在追求社会效益的旗帜下,经济成本与服务效率被无形淡化。
同时,各种非政府性质的社会中介服务组织和民间服务力量在被政府权力垄断了的市场里,长期无法得到正常的发育,农民在“官办”机构面前只能是极其被动地接受着“仅此一家、别无分店”的服务。
直到现在,我们一些同志对计划经济时期的领导方式依旧“情有独钟”,对政府充分依靠市场手段来合理配置资源的思路死活不“认账”,对“七站八所”的企业化、市场化、社会化的改革探索嗤之以鼻,总觉得还是自己的机构、自己的人员干起来顺手、用起来放心。
结果,政府一直是社会公益服务领域里的“孤家寡人”,心有余而力不足地顶着“铁锅”唱戏,人吃了亏,群众却不叫好。
二是政事不分、政企合一的弊端
按照现行的行政管理体制,乡镇一级政府属于政府体系的“末梢”,不像其他层次的政府那样设置有比较完整的职能部门,许多具体的行政管理事务包括微观行政执法的工作,大多只好放给了“七站八所”。
这些“七站八所”虽然叫做事业单位,但主要职能是为“三农”提供公益领域的微观服务,因而具有从事经营性活动的“经济人”的性质。
把行政管理与行政执法的职能交给“七站八所”之后,混淆了行政机关与事业单位之间、政府与企业之间的“楚河汉界”,使得公益性服务和经营性服务这两类不同性质的活动完全“搅”在了一起。
例如畜牧兽医站,一方面从事牲畜家禽疾病的防疫工作,一方面又承担着具体的家禽疾病的治疗活动。
假若防疫工作尽职尽责,便意味着治疗市场的冷冷清清,无疑是自断财路。
在这种既是“裁判规则”的制定者,又是“裁判员”兼“运动员”的体制下,公益服务的范围和公益服务的标准,基本上由自己说了算。
更为严重的是,那些具有一定管理和执法职能的站、所,出于自身经济利益的追求,对“吃亏不讨好”的公益性服务往往采取消极应付的态度,而热衷于拉行政管理和行政执法的“虎皮”当大旗来收费和罚款,从而使农民负担问题“火上浇油”。
三是服务主体的错位
在乡镇形成的所谓“七站八所”就是传统体制下为了农村社会公益目的,由国家机关在乡镇举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事农村教育、科技、文化、卫生等活动的社会管理和服务组织。
其基本特征是由政府主管、经费依靠财政拨款、人员列入国家编制、活动遵循国家计划、业务脱离经济主体。
②但是,在现行的体制下,作为承担着无限责任的乡镇政府对本地区几乎所有的社会事务都必须管,特别在社会综合治理、农民负担、计划生育、安全生产、招商引资等“一票否决”的考核项目上更不敢有丝毫的懈怠。
此外,上级还要经常给他们布置阶段性“中心工作”和不断开展各种“升级达标”活动。
乡镇为了完成这些“硬性”任务,行政管辖范围内“七站八所”的人、财、物往往便是“一平二调”的首选对象。
对于许多事业单位的职工来说,与乡镇党政机关的干部一起进村入户去“催种催收”似乎是经常发生的事情。
某农技站的站长告诉我,镇政府招商引资的“担子”很重,每年也给“七站八所”下达了具体指标,还要组建“扶贫工作队”,承包困难村组的“脱贫”任务。
一年到头,花在乡镇“中心工作”上的时间大约有三分之二,而且几乎没有获得过相应的经济补偿。
在这种大家都习以为常的组织行为中,“七站八所”的服务主体地位逐步缺失,本该在各自领域里专门从事某些具体服务的本职工作,反而成了可有可无的“副业”。
四是人员素质的嬗变
早先,“七站八所”主要由那些具有某项专业技术资质的人员组成,他们大多是来自于大中专学校的毕业生。
经过几十年随着劳动人事制度的改革,“双向选择”取代了传统的组织分配。
在“人往高处走、水往低处流”的潜规则下,条件艰苦而待遇又低的乡镇事业单位自然是“门庭冷落车马稀”。
同时,越来越大的就业压力,使这些由政府直接创办、产权国有、全权管理的事业单位逐步演化成了按照政策安置复员退伍军人,包括本单位干部职工的家属子女在内的城镇人口就业的去处。
我们在某镇畜牧兽医站调查时发现,该站干部职工一共57人,能够动手从事动物防疫和治疗的专业人员仅为21人,其他人员多是按政策安置的复员转业军人和照顾就业的家属子女。
某镇农技站也是一样,在26个具有正式编制的干部职工中,真正懂农业技术只有9个人,而且这9个人的年龄均在45岁以上。
他们反映,现在几乎找不到能够接班的年轻人,因为年轻人技术“不咋的”,大多也不愿意下田间地头,太辛苦,喜欢在镇上从事出售种子、农药、化肥之类的活儿,然后照着“说明书”告诉农民如何使用的方法,便是“推广”农业技术了。
五是分配机制的悖行
“七站八所”在性质上属于政府直接兴办、直接指挥、产权国有的事业单位,编制管理远不像正规的党政机关那么严格,于是鱼目混珠、泥沙俱下,逐渐成为安置城镇人口就业的场所和机关干部竞岗分流之后的“藏身”地。
这些人没有专业技术,很难到第一线从事具体的服务工作,却一般都具有国家干部身份,生是政府的“人”,死是政府的“鬼”,吃的是“大锅饭”,干的是“混混事”,工资和福利断不能少发半分钱,否则单位领导就不得安宁,社会也难以稳定。
某镇计生站共有5人,都是组织人事部门正规调配的“编内”干部。
有人告诉我们,这个站只有1人是卫校毕业的,懂点专业技术,日常的计生服务工作都靠她做。
另外4人不懂技术,只好从事管理工作。
该站“职责分工”规定:
站长1人,主持全面工作;
副站长1人,协助站长工作;
会计1人,兼办公室主任;
出纳1人,兼管与政府计生办协调工作。
在工资册上我还看到,唯独这位技术人员因为没有行政级别和行政职务而实发工资最少。
干多干少一个样,干好干坏一个样,甚至干与不干也一个样。
这种分配机制上的“负优越性”,在乡镇的“七站八所”中相当普遍,严重地抑制甚至扼杀了职工们工作上的主动性和积极性。
对于“七站八所”来说,他们一方面是企业性质的“经济人”,必须接受现代市场经济运行规则如供求关系、行业竞争、服务效率等等方面的严峻挑战,努力追求利益的最大化,否则就会无法生存;
另一方面他们又是事实上的政府职能部门,必须服从传统的计划经济管理体制如组织纪律、行政命令、社会效益的多重约束,俯首听命于乡镇政府,否则也会无法生存。
他们的处境就像一只钻进风箱的老鼠,两头受气、进退都难。
在这种市场经济与计划经济相互交织的社会转型期,他们只能是极其被动地应付来自各个方面的压力。
对那些公益性服务事业往往自觉地采取一种“多一事不如少一事”的消极态度,而努力去钻营那些能够赚钱的经营性服务。
有些本事的职工则“此处不养爷,自有养爷处”,与单位签个留职停薪的条子,拍屁股走人,什么时候形势变了再回来。
我们当然不能否定传统的“七所八站”作为政府向农村提供社会公益服务的主体所曾经有过的重要贡献。
但农村税费改革之后,各种负担得到大幅度地减轻,对于那些由于缺乏外出经商与打工技能而只能留守在家里种粮植棉的农民来说,种田不再是纯粹亏本的买卖,反而还能赚些血汗钱了。
于是,生产积极性开始逐步复苏,农业又呈现出一定的繁荣景象。
正由于农村经济的逐步好转与不断发展,导致农民对生产生活中公益服务的各种要求越来越多、质量期盼越来越高。
但由于管理体制与运行机制上的原因,这些计划经济时期建立起来的服务体系,早已是“线断了、网破了、人散了”,很难再发挥应有的积极作用,不可能承担起农村社会公益事业服务的责任。
税费改革只是引爆了这些深层次的矛盾,将其从潜伏状态里表面化了而已。
三、以“七站八所”作为切入点
自从党中央决定把解决“三农”问题作为全党工作重中之重以来,我们总是将着眼点与着力点放在解放和发展生产力的某些具体政策上,如延长土地承包期限以增强农民生产积极性,调整产业和产品结构以解决买难卖难问题,促进土地依法有偿流转以形成规模经营,通过招商引资以加快工业化与城镇化进程等等。
多数人以为,只要把农村经济发展搞上去了,所有矛盾就可以迎刃而解。
但多年来的实践证明,政府的良苦用心并未得到满意的回报。
城乡二元结构的矛盾依然突出,农业基础设施和技术装备依然落后,农村公共服务水平依然较低,农民持续增收的困难重重,有些地方的农业生产已经呈现出明显的衰败迹象。
因此,原湖北省委书记俞正声在全省乡镇综合配套改革座谈会上明确指出:
我们怎么抓“三农”工作?
有些同志的办法实际上就是头痛医头、脚痛医脚,结果往往是按下了葫芦又浮起了瓢。
从宏观上看,制度改革和制度创新在解放农村生产力、实现农村经济发展和帮助农民增收问题上更具有全局性、根本性、长远性的重要作用。
通过改革来开创“三农”工作新局面,不仅符合党中央提出的科学发展观的基本精神,也完全符合湖北省的具体实际。
从此,荆楚大地的改革开放无论是力度、速度上,还是广度、深度上都开始呈现出空前的轰轰烈烈的局面。
许多领域的改革如乡镇综合配套改革、国有农场管理体制改革、基础教育保障体制的改革和社会主义新农村建设等,均走在全国前列。
“以钱养事”的创新,便是近年来诸多改革在“乱石穿空”过程中所激起的一束“浪花”。
为适应农村税费改革之后的新形势,尽快增加和不断强化各种公益服务,以满足广大农民群众发展农业生产、提升生活质量的要求,湖北省委、省政府从2002年即开始着手调查研究相关对策。
此间,俞正声同志曾两度去咸安区亲自进行调查研究,高度肯定了咸安“以钱养事”的改革创新。
2003年11月,省委在认真总结咸安区改革经验的基础上,结合全省的实际,制订出台了《关于推行乡镇综合配套改革的意见》。
该文件明确指出:
“坚持市场取向、开拓创新的原则,遵循市场规律,引入竞争机制,办好社会事业,变‘养人’为‘养事’。
”目标很清楚:
这就是从改革传统的农村社会公益服务体系入手,转换县乡两级政府的工作职能,创新我们领导农村经济建设和社会事业进步的方式方法,遵循企业化、市场化、社会化的方向,逐步建立和健全一整套面向“三农”的新型社会服务体系。
随后,省委、省政府按山区、丘陵、平原的分类确定了咸安、京山、监利、洪湖、天门、安陆、麻城等七个县市区为乡镇综合配套改革试点,率先推行“以钱养事”的新体制新机制。
为了解决改革过程中出现的新矛盾新问题,进一步规范与完善各地的改革行为,省委、省政府又相继下发《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇事业单位改革,加快农村公益性事业发展的意见》(鄂发[2005]13号)和《湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于建立“以钱养事”新机制,加强农村公益性服务的试行意见》(鄂办发[2006]14号)两个文件,要求全面推进并不断深化以“以钱养事”为核心的乡镇综合配套改革。
具体实施分为三个步骤:
第一步,严格实行政事分开,将原来由“七站八所”承担的计划生育、畜牧防疫、病虫害测报防治、农业技术推广、水政林政渔政管理、农业与村镇规划制订、国土资源与环境整治、民政优抚等行政管理的职能,一律上收到乡镇政府的“三办”来直接执行。
行政执法权则一律上收到县级政府的有关职能部门,乡镇政府只负责予以协调和监督。
农民负担监督和村级财务代理的职能则划归乡镇财政所。
第二步,除国税、地税、国土等国家垂直管理的站所和公安、林业、交通等县级延伸派驻单位之外,其他“七站八所”统统“原地卧倒”,全部整体转制。
按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的原则,到工商行政管理局或民政局去依法注册登记,成为具有企业法人性质的经济实体或社会中介服务组织。
第三步,政府将公益事业“项目化、数量化”。
如计划生育服务工作,细分为查环查孕查病、孕情监测、上取节育环、药具管理发放、节孕术后回访、生殖保健培训6个具体项目,逐项约定服务内容、质量要求、价格标准、考核办法和结算等方式等,面向社会公开招标、合同管理,考核由群众签字,结算由政府“买单”。
在“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会”的总体思路指导下,通过改革,原来的“七站八所”与乡镇政府在人、财、物上完全脱钩,不再存在上下之间的隶属关系。
转制后一律自主经营、自负盈亏。
所有人员均进入政府建立的基本养老保险,并以自愿为原则,按参加工作的实际年限一次性领取经济补偿之后,置换身份,解除与原单位的人事劳动关系。
鉴于全省情况的差异性,各地在推行“以钱养事”的改革过程中,其路径的选择没有搞“一刀切”,而是视本地的具体实际灵活地采取了三种方式。
第一种是服务项目招投标制
乡镇政府每年根据本地社会公益事业服务的要求,制定各种具体的公益性服务项目,通过面向社会公开招投标形式与具有规定资质的企业、中介服务机构和个人组成的社会团队签订合同,明确经费数额和具体考核方式。
企业或中介服务组织和社会团队既承担合同规定的公益性服务,同时也自主从事已经完全放开了的经营性服务。
咸安区、嘉鱼县等地方在计划生育、农业技术推广、畜牧防疫等公益服务主要是采取这种形式。
这种办法的好处,就在于中标的企业或中介服务组织和社会团队大多都是从原“七站八所”转制而来的,一般都具有“法人”地位和一定的专业技术力量,熟悉当地情况,群众基础较好,可以有效地履行合同规定的各种责任和义务。
不足之处就在于监督的难度大,考核的要求高。
因为现阶段公益服务项目的工作量并不算太大,也不可能有丰厚的回报,特别公益性服务和经营性服务被中标单位从内部“混”在一起之后,对于以追求利润最大化为天性的“经济人”来说,往往容易在孰重孰轻的问题上出现摇摆,甚至让经营性服务在暗地操纵和支配公益性服务。
第二种是定岗服务招聘制
乡镇按照本地区公益事业的具体需要设置一定的服务岗位,定岗不定人,由乡镇政府或委托县(市、区)业务主管部门,面向社会公开招聘具有规定资质的人员专门从事公益性服务。
乡镇政府或县级业务主管部门与被招聘人员签订一定期限的劳务合同(一般为一年至两年时间),实行“三卡”管理,即农民签字卡、村组干部签字卡、乡镇签字卡。
“三卡”的签证过程实际上就是一种监督
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