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主体债务还本付息的能力很强违约风险很低;
A
主体债务还本付息能力较强,尽管其偿债能力易受内外部环境和经济条件不良变化的影响,但违约风险较低;
BBB
主体债务还本付息能力一般,内外部环境和经济条件的不良变化易弱化其偿债能力,违约风险一般;
;
BB
主体债务还本付息能力较弱,受不利内外部环境和经济条件影响较大,违约风险较高;
B
主体债务还本付息能力在较大程度上依赖于良好的经济环境,违约风险较高;
CCC
主体债务还本付息能力极度依赖于良好的经济环境,违约风险很高;
CC
主体债务还本付息能力具有很大的不确定性,违约风险极高;
C
主体还本付息的能力极弱,存在违约事实。
注:
除AAA级,CCC级(含)以下等级外,每一个信用等级可用“+”、“-”符号进行微调,表示略高或略低于本等级。
评级展望是对主体信用等级未来6-12个月可能变化趋势的判断。
评级展望的结果分为“正面”、“稳定”和“负面”三种。
“正面”或“负面”评级展望并不一定意味着信用等级的变化或被列入评级观察名单。
列入评级观察名单的评级观察期一般在90天以内;
列入评级观察通常由难以预测的突发事件引起,列入评级观察名单也并不一定意味着信用等级的变化。
三、地方政府信用评级方法
(一)地方政府信用评级的基本原则
1.不同行政区划的地方政府信用风险可比;
2.与工商企业、公用事业及金融机构评级可比;
3.是中长期(至少跨越一个完整的经济周期)的主体违约风险判断,具有前瞻性和稳定性;
4.是定性分析和定量分析方法相结合的预测技术。
由于我国是单一制国家,地方政府在中央政府严格控制下代表中央管理地方行政事务,税收、举债等权力高度集中于中央政府。
同时,我国的破产法并不包括企业之外的债务人,也没有地方政府财政破产的相关法规。
因此,东方金诚认为,总体来看,与企业等债务主体相比,我国地方政府信用风险较低,地方政府的信用与中央政府信用密切相关,地方政府在出现债务偿付困难时得到中央政府救助的可能性较大。
(二)地方政府信用评级分析要素
地方政府违约风险取决于地方政府的偿债能力和偿债意愿两个方面。
地方政府偿债能力主要通过定性及定量的方法对所辖地区经济实力、财政实力及政府债务水平进行分析评价。
地方政府偿债意愿主要通过分析地方政府管理水平、过往履约情况等进行定性地判断。
由于我国中央及地方政府行政及财政管理的特殊性,不同行政区划的地方政府获得的上级政府直接或间接支持会有所不同,东方金诚在评级过程中会综合评估该因素的影响。
1、地区经济实力
地区经济实力是对地区经济规模、发展速度及质量(稳定性、可持续性及人均富裕程度)的综合评价。
地区经济实力对地方政府的税收或财政收入有着重要影响,是评价地方政府财政实力的基础。
对于经济实力强的地区,地方政府税收来源会更加丰富、税收基础更加广泛。
而且,地区经济实力强的地方政府可能掌握更多的可支配资源(公司股权、土地使用权及矿产权等),这些可支配资源可以成为财政收入或偿债来源的重要补充。
(1)地区GDP及人均地区GDP
地区GDP和人均地区GDP是反映地区经济实力的重要指标。
东方金诚一般采集5-10年的相关数据,并考察其规模、增速和波动性在全国或区域范围内的排序状况。
作为地区GDP的修正指标,人均地区GDP可以一定程度地反映地区经济发展的质量,与地区GDP一起考察可以更全面地判断地区的经济实力。
对地区GDP的分析还需结合其他经济指标来进行,具体包括反映地区固定资产投资(如全社会固定资产投资总额及增速)、消费(如全社会消费品零售总额)、进出口(进出口总额)、物价指数(CPI、PPI)及就业等方面的指标。
(2)产业结构与政策
地区经济增长的动力来自于区域内产业的发展,产业分析是预测地区经济实力的基础。
在进行产业分析时,应结合地区资源禀赋及产业政策等特点,考察地区第一、第二、第三产业增加值的占比及变化,并分析地区产业结构的合理性及主要产业的优势和风险。
产业结构的多样化对经济增长的可持续性和稳定性至关重要。
如果地区经济主要集中于少数行业,则更易受行业周期性等因素影响。
另外,还需关注行业内企业的集中度及龙头企业面临的主要风险,并评估其对行业发展的可能影响。
(3)人口及区域资源禀赋等因素
人口对区域经济发展有着重要的作用,常住人口的变化不仅可以影响地区消费及投资的增长,同时也可以反映地区经济发展的吸引力。
常住人口连年减少通常是该地区的经济发展前景不明的一个信号。
除了上述因素外,地区经济分析通常还会考虑地区所处地理位置、政治地位、自然资源禀赋程度和基础设施条件、国家及区域经济发展与支持政策、区域金融、教育状况等区域经济发展环境因素的影响。
2、财政实力
地方政府财政实力是决定地方政府偿债能力的直接和最主要因素。
地方财政实力的分析需首先从总量的角度,关注地方财政收入和人均地方财政收入的规模、近年变化以及在区域或全国的排位情况;
其次,在总量分析的基础上,需进一步分解地方财政收入,逐项分析公共预算收入、上级补助收入及政府性基金收入的状况;
最后还需对财政收支的平衡状况进行评价。
地方财政收入主要由地方公共预算收入、上级补助收入(转移支付及税收返还收入)、政府性基金收入(国有土地使用权出让收入)和其他收入构成。
(1)公共预算收入
公共预算收入由地方税收收入和非税收入构成。
一般情况下,税收收入比非税收入更加持续和稳定,通过考察公共预算收入中的税收收入比重、公共预算收入占地方财政收入的比重等指标,可以初步判断公共预算收入增长的可持续性和稳定性。
1)税收收入
对税收收入的分析要结合地区经济特点及分税体制,考察税收基础、税种构成及税率水平、税源产业分布及重点纳税企业等情况,对地税收入增长及稳定性做评价。
地区产业和企业的税收集中度是需要重点关注的因素。
如果地区税收过于依赖少数几个产业或企业,则需要有针对性地分析和预测这几个产业或企业的发展及税收情况,由此预测地区财政收入的变化趋势。
除了上述因素外,税收收入受财政税收政策和管理的较大影响,对此需根据地区实际情况进行分析。
2)非税收入
公共预算收入中的非税收入主要有行政性收费收入、国有资产经营收益、专项收入等。
对于非税收入占比较大的地区,需分析该部分收入的稳定性和持续性。
(2)上级补助收入
上级补助收入一般由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付构成。
上级补助收入占地方财政收入比重越高,说明本级政府对上级财政的依赖程度越大。
上级补助收入中税收返还和财力性转移支付占比越高,上级补助收入的稳定性越强。
专项转移支付通常持续性较差,需要对其明细展开分析。
影响上级补助收入的主要因素包括:
人均GDP、少数民族人口比重、第一产业比重、地区行政及财政管理体制等。
分析时应关注上级政府财政状况,评估上级补助收入的变化趋势以及这种变化对当地财政状况的影响。
(3)政府性基金收入
政府性基金收入主要是指地方政府的国有土地出让收入及一些有专门用途的专项基金收入。
国有土地出让收入是近年来地方政府进行基础设施建设的主要资金来源,分析时应关注地区土地资源、可供出让的土地储备、政府土地出让计划、地区土地供求形势、土地和房地产价格以及国家土地政策的变化趋势等。
(4)其他收入
除了上述收入外,地方政府收入还可能包括预算外收入、债务收入及其他国有资产或资源处置收入等。
通常情况下,财政收入中的预算外收入占比较小,稳定性和增长前景较差。
如果预算外收入占当年财政收入的比重较大,则需要对预算外收入进行深入分析。
另外,我国地方政府掌控较多的资源,一些国有参控股公司的股权和矿产等资源可能会成为财政收入来源的补充。
(5)地方财政收支平衡情况
根据我国财政预算量入为出的原则,财政支出与财政收入要保持平衡。
但由于各地区经济发展水平和各级政府财政支出分配的差异,很多地区公共预算收入难以覆盖公共预算支出,需要通过上级补助收入、政府性基金收入等予以补充。
财政自给率(指公共预算收入占公共预算支出的比)是反映地方财政的自我平衡能力的重要指标。
一般来说,财政自给率较高或财政自我平衡能力较强的地方政府,其财政实力也较强。
由于我国行政管理体制及转移支付制度的特殊性,一些自身财政实力较弱的地区会持续地获得上级政府的转移支付,这部分财力反映了上级政府重视及支持,因此,这些地区的地方财政自我平衡能力虽然较弱,但考虑到上级政府对其的持续财力支持,东方金诚仍然认为其具有较强的财政实力。
3.政府债务
我国目前相关法律规定,除国务院批准之外,地方政府不得向金融机构借款或发行债券,也不能成为担保主体,因此我国地方政府的直接负债的规模很小,主要是来自中央政府的国债转贷、中央政府统借统还的外债、中央政府的专项借款及中央政府批准发行的地方政府债券等。
但近年来,为推动地方基础设施建设投资,地方政府通过设立融资平台等方式举债形成了较大规模的地方政府性债务。
(1)地方政府债务分类
根据国家审计署的相关分类,地方政府性债务分为四类,分别为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务、地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务以及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。
(2)债务规模与期限
债务规模是所有政府性债务的加权总额。
根据地方政府偿债责任的程度,可以对债务进行加权,从而估算地方政府实际需要负担的债务规模。
其中,地方政府负有偿还责任债务的权重为100%;
地方政府负有担保责任债务的权重为50%;
地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务的权重为10%。
债务偿还期限结构对地方政府偿债压力具有重要影响,短期债务过大或者债务到期时间过于集中,将可能导致债务偿付困难。
结合地方政府基础设施建设及财政支出规模和结构的变化趋势分析,可以对本地区未来发展建设所需的资金需求以及可能的融资方式进行判断,并对地方政府的负债水平作出预测。
(3)政府债务覆盖程度
在对地方政府所辖地区经济与财政实力、债务分析的基础上,可以通过下述指标对地方政府债务覆盖程度进行判断:
(1)债务率。
债务率是指年末债务余额占当年综合财力的比率。
如债务率超过100%,表明该地区债务风险较高;
如低于100%,表明该地区债务风险较低。
(2)偿债率。
偿债率是指当年偿还债务本息占当年综合财力的比率。
如偿债率超过20%,表明该地区到期债务的偿债压力较大,风险较高;
如低于20%,表明该地区偿债压力较小,风险较低。
(3)债务负担率。
债务负担率是指年末债务余额占当年GDP的比率。
4.地方政府管理水平
地方政府管理水平是指地方政府管理所辖区域内经济、财政等行政工作的能力。
地方政府的管理水平可以通过考察财政预算管理水平、政务信息透明度、规章制度及区域经济发展战略规划的合理性及执行情况、组织机构的效率、主要官员任职的稳定性等方面进行定性评价。
地方政府以往的信用纪录是反映地方政府管理水平和偿债意愿的重要参考指标。
地方政府的信用纪录主要包括最近5~10年(或更长时间)内地方政府履行债务偿还的情况,包括显性和隐性、直接和或有债务。
四、信用评级指标体系及标准指引
东方金诚对地方政府信用风险评价时,采用定性分析和定量分析相结合的方法,相关指标及评价标准如下表所示。
表3:
地方政府评级定量指标体系(以2013年数据为基础)
核心指标\信用等级
AA+
AA
AA-
一级指标
二级指标
1.经济实力
GDP(亿元)
7000
3000
400
200
2.财政实力
地方财政收入(亿元)
800
100
30
公共预算收入(亿元)
500
20
10
3.政府债务水平
债务率
20%以下
20-40%
40-100%
150%
修正指标
优秀值
良好值
平均值
警戒值
1.经济实力
人均GDP
10万元以上
6-10万元
4.5万元
2万元以下
GDP增长率
12%以上
10-12%
8%
7%以下
人均可支配收入
6万元以上
3-6万元
3万元
1.5万以下
财政自给率
90%以上
60-80%
60%
50%以下
公共预算收入增长率
20%以上
15%
10%
8%以下
3.政府债务覆盖程度
偿债率
10%以下
10-20%以下
40%以上
债务负担率
5%以下
5-10%
10-20%
表4:
地方政府评级定性风险因素
正面影响
负面影响
经济实力
产业结构合理性
产业结构合理;
集中度低
产业结构不合理;
集中度高
地理位置、政治地位与资源禀赋等
地理位置好;
政治地位重要;
自然资源丰富;
基础设施完善
地理位置差;
自然资源不丰富;
基础设施不完善
财政实力
税收结构合理性
税收结构合理;
税收结构不合理;
上级政府支持力度
上级政府支持很强
---
政府管理水平
组织机构效率
机构设置合理、工作效率较高
机构设置不够合理、工作效率较低
财政预算管理水平
预算控制成熟、有效;
经常出现财政赤字,预算控制能力弱
地方发展规划的合理性和执行情况
发展规划的持续性强,具有很强的可行性
发展规划的持续性差,波动较大,可行性差
政务信息公开程度
政务信息公开程度高
政务信息公开程度低
信用记录
无任何不良信用记录
存在历史不良信用记录、负面新闻较多
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