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浙江是资源小省,土地资源尤少。
全省陆域总面积10.5万平方公里,人口4667万,人口密度达460人/平方公里,是我国陆域面积最小、人口密度最高的省份之一,而且山多平原少,俗称七山一水二分田,可耕地很少,人均耕地只有0.5亩。
由于原来城镇建设缺乏宏观调控,人地矛盾越来越尖锐。
1.1.2中心城市发育不足制约了经济强省建设的问题。
我省以乡镇经济为主导的经济发展取得了巨大成就,同时也带来了分散化的地域特点,影响和制约了我省中心城市的发展。
浙江的中心城市与省外相比,具有功能较弱、规模偏小等问题,与国际上同等工业化水平的国家相比,更是明显滞后于工业化进程。
1.1.3小城镇量多质低、城市功能不强的问题。
全省965个建制镇中,城镇人口规模在1万人以下的占80%以上,其中城镇人口规模在5千人以下的占53%。
由于城镇规模偏小,难以形成较为完善的城镇供水、排污、供电等基础设施和商业、科技、教育等社会化服务体系,无法体现城镇的集聚功能和规模效益,不利于乡镇企业集中连片发展、上规模上水平,也不利于推进农业现代化。
1.1.4相邻城镇基础设施重复建设、投资效益低下的问题。
浙江平均每千平方公里城镇密度为9.55个,其中浙北平原及主要交通沿线地区城镇密度高达20个/千平方公里以上,众多城镇首尾相接,出现了不少城镇密集区。
由于城镇间缺乏统一规划和协调,造成了大量的相互污染、重复投资、资源浪费等问题。
有的城市自来水净水厂几乎成了上游城市的污水处理厂。
所有这些问题的解决,都只能通过编制和实施城镇体系规划来协调解决。
1.2编制和实施城镇体系规划是解决大中城市自身发展问题的基本途径。
城市的迅速发展和扩张,带来了一系列的需要解决的新问题,就我省而言,一是大量农村剩余劳动力流入问题。
据统计,目前中国农村有剩余劳动力1.7亿人,这部分人中的大多数最终将进入城市。
近三年来,我省农村有近400万人口进入城市,对城市建设带来了沉重的压力,带来了许多新的问题。
二是城市交通拥挤问题。
随着城市人口的剧增,生活节奏的加快,车辆的增多,城市的交通堵塞现象越来越严重。
据了解,北京和上海的汽车有上百万辆,而且发展势头越来越猛,道路的发展永远跟不上汽车的发展速度。
杭州尽管北京、上海相比小得多,但交通堵塞也非常严重,令国际友人视为畏途。
三是环境污染问题。
全球化进程的加快,我国正在逐渐成为“世界工厂”,从而推动了我国城市工业的空前繁荣,这在促进经济发展、解决劳动力就业问题的同时,也带来了严重的环境污染。
四是居民住房质量问题。
我国城市不仅有一部分人住房拥挤,而且存在大量的低劣住宅,设施不全,环境不佳,很不适宜于居住。
要消除城市的贫困,就要逐步取消这种住宅。
我国目前住宅已经走上了商品化的道路,但是由于种种原因,低质量住宅仍然大量存在。
这些问题西方发达国家早在19世纪工业化初期就已经经历过,我们应当引以为戒,加强引导,不能就城市论城市,应该放在较大的范围内编制和实施城镇体系规划,从大区域范围内进行协调。
1.3编制和实施城镇体系规划是明确区域发展目标和发展步骤,减少政府短期行为的有效办法。
目前各个城市政府都把主要精力放在城市建设上,这有力地加快了我国城市建设的进程。
但另一方面,政府领导往往过于注重任期政绩,希望在有限任期内,尽快拿出自己的政绩,建好自己的形象工程,由此产生大量的短期行为。
各个城市政府往往免不了利用手中的权力,进行不顾日后城市发展的圈地活动,推出不顾城市长远利益的“首长工程”,造成一届政府一个方案,一个领导一个主意,因此,城市虽然在不断扩大,但质量很低,存在的问题很多。
诸如城市发展方向选择问题、重复建设问题,城市道路总体规划问题,以及大量的“城中村”和城郊结合部问题等等。
短期行为的突出表现就是行政区域调整的随意性,不顾一切做大城市规模,让一个十几万的小城市一下成为100—200万的大城市,城市规模大了再去争取提高城市级别。
为了防止上述情况的出现,需要一个科学的长期的城镇体系规划对城市建设进行有力的指导,限制政府和官员可能出现的短期行为。
2.浙江三个层面城镇体系规划的基本内容
2.1浙江城镇体系规划的基本内容
2.1.1省域城镇体系规划基本内容
省域城镇体系规划立足于省级政府的事权,明确整个省域的城镇发展战略、发展方针和发展思路;
整个省域的城镇体系框架、发展重点地区的乡镇发展、重要基础设施的布局和建设、生态建设和资源保护等要求,并提出协调的原则、标准和政策;
为省政府审批城市总体规划、县域城镇体系规划和基础设施建设提供依据。
我们在编制城镇体系规划过程中,坚持以增长极核理论为指导,强调突出中心城市和中心城镇的作用。
省域城镇体系规划的主要内容:
1.城镇发展方针和基本思路。
根据我省的区位条件和城镇发展现状,按照“增强城市功能,完善城镇体系,优化整体发展环境,提高工业化水平,实现区域经济协调发展”的总体要求和“亚太地区重要的城市区域和以上海为中心的长江三角洲城市群的重要组成部分”的战略定位,我省城镇发展的方针是:
强化省域中心城市功能,扶植培育和合理发展中等城市,大力提高小城市和小城镇建设水平。
2.省域城镇体系框架。
全省城市经济区组织划分成杭州、宁波、温州三个一级经济主区和金华、台州两个一级经济亚区,以地级行政单元划分二级经济区,县(市)级行政单元作为省域的基层城市经济区。
城市职能按城市经济区进行功能引导,在全省形成“二片、三核、四类、五级”的城镇体系。
规划到2010年,全省经济社会主要指标达到目前中等发达国家水平,城市化水平达到50%左右,全省拥有3个人口规模超过100万的大城市(杭州、宁波和温州),5个人口规模50-100万的大城市,20个20-50万的中等城市,20个10-20万人的小城市和100个左右5-10万的中心镇,使城市化发展水平能够适应工业化快速发展的需要。
3.城镇分区发展策略。
根据我省自然地理条件和城镇发展现状,城镇体系空间分为大都市区、城镇连绵区、城镇点轴发展区和城镇点状发展区四种类型。
大都市区是指杭州、宁波和温州三大都市区。
1995年三大都市区总人口占全省总人口的比重为24.6%,规划到2010年提高到27.8%;
城镇人口占全省城镇总人口的比重,从1995年的31%提高到2010年的36.3%。
城镇连绵区是指杭州湾两岸“V”型城镇连绵区和温台沿海“I”型城镇连绵区。
城镇点轴发展区是指浙赣铁路沿线和金温铁路沿线两条城镇点轴发展区。
城镇点状发展区共有四片,包括浙南山地、浙西北山地丘陵、浙东丘陵和沿海岛屿城镇点状发展区,在规划期内这些区域总人口将逐步减少。
2.1.2城镇群规划的基本内容
从1999年6月开始,我们在省域城镇体系规划的基础上,按照地理区位和经济联系程度,进一步开展了全省城镇密集地区城镇群的规划编制工作,作为深入指导全省各城镇总体规划的重要依据。
我们把全省分为5大城镇密集群,委托上海同济城市规划设计研究院等单位,进一步编制分片地域城镇群规划。
这五大片区分别是:
杭(州)嘉(兴)湖(州)绍(兴)地域城镇群规划;
宁(波)舟(山)地域城镇群规划;
温(州)台(州)地域城镇群规划;
金(华)衢(州)地域城镇群规划等。
目前城镇群规划方案已基本完成,其中杭嘉湖片城镇群规划已上报省政府审批。
编制全省分片城镇群规划,旨在深化已经国务院批准的浙江省城镇体系规划,通过全面分析和论证各个片区地域的发展优势与机遇、存在的不足和所面临的挑战,研究制定城镇群的发展战略和对策,并最终落实到城镇群的空间结构形态上,指导该片区城镇群以及周边地区的协调发展,并作为省级政府行政主管部门审批重大基础建设项目的依据,以达到资源共享、大型基础设施共建、生态环境共管和区域整体优势的互利,有效防止和避免重复建设,积极推进区域社会经济的持续、快速、健康发展,加快区域全面建设小康社会的步伐。
分片地域城镇群规划的主要内容包括:
城镇群总体形态和结构规划;
城镇群土地利用规划;
城镇群交通组织协调规划;
城镇群供水排水规划;
城镇群防灾、减灾规划;
城镇群环境规划;
城镇群电力网规划;
城镇群信息网规划等。
∙ 2.1.3县(市)域城镇体系规划的基本内容
县域城镇体系规划立足县级政府的事权,确定城乡居民点有序发展的总体格局,选定中心镇,协调用地和其他空间资源利用,统筹安排县域基础设施和社会服务设施,统筹安排中心城市以及市域基础设施、社会文化设施,逐步建立城乡一体的基础设施和公共服务设施网络,引导各类城镇的合理布局和协调发展。
县域城镇体系规划的主要内容为:
一是城镇体系发展协调规划;
二是城镇群综合交通规划;
三是城镇体系社会服务设施规划;
四是区域风景旅游资源开发和保护规划;
五是城镇体系供水工程规划;
六是城镇体系排污工程规划;
七是城镇体系防洪排涝工程规划;
八是城镇体系供电工程规划;
城镇建设规划;
十是乡集镇及村庄发展建设控制规划;
十一是分期建设规划;
十二是城镇体系总体规划实施措施。
2.2浙江城镇体系规划的主要特点
2.2.1着力体现综合性。
我们在编制浙江三个层面城镇体系规划过程中,特别强调了规划编制的综合性和权威性。
以往的城镇体系规划编制,通常是规划部门就“体系”论“体系”,提出的规划要求尽管较全面,但科学性并不很强,难以取得各有关方面的认可,有“一厢情愿”之嫌。
在这次城镇体系规划中,省政府明确要求,由省建设厅牵头,组织省计经委等十多个部门和各市、地共同编制,从组织形式上保证了城镇体系规划的综合性,对涉及到城镇体系未来发展的宏观性、关键性和政策性的问题,能比较好地形成一个统一的意见。
此后省委、省政府又决定将浙江省城市化办公室放在省建设厅,以更有利于协调好各种规划。
2.2.2加强专题研究突出针对性。
规划针对当前我省城镇发展中存在的突出问题,预先组织有关研究单位,分别进行了七个方面的专题研究。
特别是针对浙江人多地少、耕地资源更少的情况,在土管部门的大力支持下,对浙江省城镇建设用地供求关系问题进行了专题研究。
该课题分析了我省耕地保护的严峻形势和近几年耕地骤减的原因以及城镇建设用地发展的特点,明确了我省城镇发展的方针,分期、分类、分地区提出了城镇建设用地的控制指标和可供量及有关政策建议,从宏观上加强了对城镇建设用地的调控和引导。
通过专题研究提出规划的实施措施和政策建议,不仅突出了整个规划工作的重点,而且有效地提高了规划的针对性和可操作性。
2.2.3将编制和实施城镇体系规划作为政府实施城市化战略的一大措施。
浙江城镇体系规划的编制和实施,是和全省的城市化进程紧密联系和有机结合在一起的。
1998年,根据浙江城市化远远滞后于工业化的实际情况,并借鉴发达国家的经验,省委、省政府做出了不失时机地推进我省城市化进程的战略决策,并制定了《浙江省城市化发展纲要》和《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》,以及其他有关的政策措施。
省里确定我省推进城市化工作的总体思路为,科学规划,分类指导,突出重点,有序推进,强化完善中心城市功能,提高发展中等城市,择优培育小城市,提高城镇集聚能力和建设水平,逐步形成以城带镇、以镇带村、梯度推进、整体协同的发展格局,建立大中小城市并举、规模等级合理、布局和结构有序的城镇体系,促进全省经济和社会的全面发展。
也就是说,要通过强化规划引导,逐步形成大中小城市并举、规模等级合理、布局和结构有序的城镇体系,并通过空间诱导产业,进一步优化生产力布局和资源配置,促进经济增长质量的提高和社会结构的转型,实现全省经济和社会的全面发展。
我们编制、实施省域城镇体系规划、分片城镇群规划和县(市)域城镇体系规划,与我省的城市化进程紧密相联,即以城市化工作来推动规划的编制和实施,用规划来指导城市化工作的开展。
2.2.4推进管理规章的制定,保障规划实施。
依法保障省域城镇体系规划的实施,是我们所进行的一个探索。
城镇体系规划的实施主要体现在三个方面:
规划提出的提高整体竞争力的城镇发展战略能够有效实施;
不符合整体利益的建设能够得到有效的制止;
区域基础设施和公共设施的建设符合规划的要求。
为了强化《浙江省城镇体系规划》和分片城镇群规划的实施与管理,我们依据国家的有关法律、法规,起草了《浙江省城镇体系规划》实施管理办法,力争早日批准实施。
该《办法》共20条,包括宗旨、适用范围、政府和主管部门以及公民和法人的职责、基础设施在区域空间上的协调、规划的监督和检查、违规行为和违规行为的纠正、法律责任等等。
2.3浙江城镇体系规划实施的显著作用
通过编制和实施浙江省城镇体系规划,统筹安排城镇用地和各项基础设施建设,适应了改革开放和社会主义市场经济发展要求,在协调区域基础设施建设、减少重复建设、提高投资效益、促进资源合理配置和集约利用等方面发挥了十分重要的作用,走出了一条推进我省城镇发展的有效途径,推进了全省城市化工作的进程,促进了我省经济社会的跨世纪发展。
2.3.1有利于从区域角度加强对城市总体规划编制的指导,从国土空间整体上完善城镇体系,有序推进城市化进程。
过去由于没有省域城镇体系规划的指导,多数城市的规划建设普遍存在以我为尊、各自为政的就城市论城市倾向,重复建设、浪费资源现象比较突出,严重影响了区域整体协调发展。
现在通过《浙江省城镇体系规划》,加上深化的分片城镇群规划和县(市)城镇体系规划,确立了以杭州、宁波、温州三大省域中心城市为核心的“三核五级”的省域城镇体系,并在此基础上提出了“壮大两头,带动中间”的空间发展策略,为未来整个浙江省的大、中、小城市的发展布局、发展规模、发展方向提供了指导依据。
这就使各个城市能从全省宏观区域的角度和系统的角度,对自身发展进行准确的定位,保证了城市总体规划的编制更具有科学性和系统性,保证了全省城市化工作的有序进行。
2.3.2有利于推进区域协作,发挥调控优势,引导生产力合理布局,共建共享基础设施成果,共保共建生态资源环境。
省域城镇规划、片区城镇群规划和县(市)域城镇体系规划,从全省、片区和全县(市)域整体格局出发,合理确定了区域基础设施的布局,并提出有利于提高中心城市的集聚与辐射能力,增强整个国土空间的整体性,促进城市间、企业间横向经济联合,和交通、通讯等区域基础设施网络化建设,能有效地推进区域之间的协作,不仅能共建共享重大基础设施成果,共保共建共同的生态资源环境,而且可以有效防止各个城镇重复建设的问题。
湖州市在市区城镇群总体规划中,对区域城镇基础设施进行了统一规划,与原来各城镇各自规划城镇基础设施相比,数量减少70%以上。
比如,现有20多个自来水厂,规模最小的只有0.2万吨,水厂运行成本较高,水源难以保护。
统一规划后,集中规划建设7个区域性净水厂,其余水厂改建成配水站。
又如若各城镇单独建设污水处理厂,需建27座,规模最小的仅0.3万吨,统一规划后只需7座。
据测算,仅此污水处理厂一项就可节约投资近2亿元,节约耕地360亩,而且方便运行管理、降低运行成本、提高污水处理水平,有利于生态环境的保护。
这不仅有利于节约投资,而且有利于城镇基础设施的产业化经营。
2.3.3有利于统筹规划,防止相互攀比城镇规模,促进城市建设节约用地。
根据规划,通过对各城市和城镇群中各城镇人口和建设用地规模进行统筹规划,从全省的角度确定了各城市的合理发展规模,有效地防止了以往城镇规划中出现的相互攀比城镇规模的倾向,促进了土地资源的合理利用和集约利用,节约了大量城镇建设用地。
湖州市对市区城镇群进行统一规划,与原来各建制镇分别规划相比,压缩了规划城镇人口19.7万人,减少了城镇建设用地20.97平方公里。
2.3.4有利于充分发挥各城镇的优势,形成合力,增强城镇功能。
城镇功能的发挥与城镇规模是分不开的。
没有一定的城镇规模,就难以形成较为完善的城镇供水、排污、供电等基础设施和商业、科技、教育等社会化服务体系,无法体现城镇的集聚功能和规模效益。
就我省目前城镇人口规模1万人以下的城镇数量占80%以上的现状看,我们在一定时期培育一批有一定规模的区域中心城市可能性很小。
特别是对于平原地区,城镇之间发展条件相似,各方面实力不相上下,我们只能把城镇密集、关联密切的区域作为一个城镇群来统一规划,统筹安排城镇基础设施和社会服务设施,并通过合理引导和市场调节,逐步形成区域城镇的合理分工,从而发挥城镇群体的整体优势和综合效益,增强对区域经济发展的辐射力和带动力。
2.3.5有利于指导行政区划的调整,使城镇布局更趋合理,城市发展空间得到解决。
根据浙江省城市化发展战略的要求,在《浙江省城镇体系规划》与县(市)域城镇体系规划的指导下,依据规划所确定的省域、市域、县域空间布局,我省11个地级市和各个县(市)都已开展并基本完成了行政区划的调整工作。
通过区划调整,全省建制镇总数由1998年底的1006个减少到目前的928个,乡由823个减少到目前的659个,使城镇布局更加趋于合理。
杭州市在区划调整后,面积由683平方公里扩大到3068平方公里,扩大了发展空间。
2.3.6有利于推进政策创新、体制创新,为促进城镇健康有序发展营造良好环境。
浙江在实施城市化战略和城镇体系规划过程中,为了建立起有利于城镇发展的集聚机制与政策环境,进行了积极的政策创新和体制创新。
一是深化户籍管理与投资环境制度改革,加快人口产业要素向城镇集聚。
二是改革城镇建设用地制度,优化集约利用土地。
三是建立多元化投融资机制,开辟城镇建设资金来源。
3.对今后城镇体系规划工作的建议
3.1城镇体系规划要适应区域城市的发展要求加强研究,探讨可能带来的问题和解决的办法。
不论是全国城镇体系规划,还是省域城镇体系规划,特别是在我国东部沿海地区,都要尽早考虑到区域城市的问题,以及由此所带来的对城镇体系规划的一系列要求,和对区域城镇体系的多方面影响。
英国爵士彼得·
豪尔在《长江范例》一文中指出,到2015年,亚洲将有153座百万人口以上的城市,18座人口达一千万的城市。
他说:
“亚洲的区域城市不仅是一种新城市形式,而且是跨国规模经济发展新形式的空间表达。
”他认为中国已经至少拥有两个经典的区域城市(珠江三角洲和长江三角洲),称赞中国的区域城市“代表着真正的21世纪城市范例”,并称其为“应付奋力成长的城市”。
他提出的解决办法是--政府应能有所作为,从提供服务转变为便于别人提供服务,通过良好构思的战略规划,实行基础设施的逐步到位。
吴良庸先生和周干峙副部长在京津塘地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区做的规划,就达到了彼得·
豪尔爵士所说的“良好构思的战略规划”要求。
这种区域城市的突出特点就是以一个特大城市为核心,通过核心城市集聚和辐射功能带动整个城市区域的发展,而周边城市会主动的向它集聚,接受辐射。
我省是经济发展较快的省份,许多城市与城市相连,市县相连,也会出现类似的发展格局。
对于这么一种城市发展形式,一方面要充分利用市场机制,合理配置区域资源,另一方面必须发挥政府的引导和调控作用,促进区域的整合,这就对规划者带来了新要求。
国家和省域城镇体系规划务必以“良好构思的战略规划”,为政府引导和调控区域城市的发展提供依据。
如果不考虑区域城市的发展需要,那么我们的城镇体系规划就会失去意义。
3.2重视相对均质发展的城镇连绵区的研究,探讨城镇规划引导和调控的办法。
随着经济交往和交通条件的改善,特别是高速公路和高速铁路的建设,以及信息化的发展,各个城镇自身空间的扩展,在未来的10年、20年里,甚至不用10年,城镇的区域化和区域的城镇化的趋势将越来越明显,速度将越来越快,有的城镇将完全联成一片难分彼此,有的将呈现两两紧密相连的态势。
特别是在浙江省沿海平原地区,发展条件相似,呈现出一种相对均质的发展态势。
许多城镇连在一起,规模相近、功能相似,由于各地区区域的分割,很难通过市场机制合理配置区域资源,再加上相同的行政级别、相同考核机制,城镇发展功能同构现象严重。
在这种情况下,如何发挥上级政府的宏观调控作用显得甚为重要。
城镇体系规划就必须适应这种需要,深入研究,提出对策,为政府的决策提供依据。
因此,尽快重视城镇体系中均质发展的城镇连绵区问题的研究,对跨省(市)行政区划的城镇连绵区和省域内的城镇连绵区的发展趋势早做规划,是一个需要引起高度重视的问题。
3.3尽快明确区域城镇体系规划的法律地位。
随着市场经济的全面发展,不同城镇之间竞争的加剧,传统区域规划的指令性意义正在日趋消失,区域规划的权威性和约束力越来越小。
虽然建设部和我省有关的文件对城镇体系规划的地位也有规定,但都不是国家法律。
这就迫切需要通过国家立法,正式赋予区域城镇体系规划在资源的市场配置过程中应有的权威性和约束力,改变以往区域城镇体系规划往往依附于城市总体规划的状况。
因此,建议尽快制定出台《城乡规划法》,用国家法律的手段明确规定区域规划的地位、功能和作用,以及各级政府对编制和实施区域城镇体系规划的职责,坚决以区域城镇体系规划指导城市总体规划,城市总体规划坚决服从区域城镇体系规划,保证城镇体系规划能有力地得到贯彻实施。
3.4强化规划行政主管部门职能,从体制上解决对规划实施的监督问题。
要根据履行职责的需要,充实和加强国家、省、市和县级城乡规划行政主管部门以及相应技术支撑机构的力量,赋予所应有的职权。
如果可能的话,建议把现行分级的规划管理体制改为垂直的规划管理体制,真正解决对城镇体系规划以及其他规划实施的监督问题。
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