促进内蒙古草原畜牧业可持续发展的公共财政政策研究Word下载.docx
- 文档编号:22037300
- 上传时间:2023-02-02
- 格式:DOCX
- 页数:6
- 大小:22.54KB
促进内蒙古草原畜牧业可持续发展的公共财政政策研究Word下载.docx
《促进内蒙古草原畜牧业可持续发展的公共财政政策研究Word下载.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《促进内蒙古草原畜牧业可持续发展的公共财政政策研究Word下载.docx(6页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
一、内蒙古草原畜牧业发展的现状
改革开放30年来,内蒙古自治区党委政府高度重视草原畜牧业发展,先后出台了一系列扶持草原畜牧业发展的政策措施,加快了草原畜牧业产业化发展,提高了草原畜牧业质量,完善了草原畜牧业产业发展结构,强化了草原畜牧业综合生产能力,保障了市场有效供给能力,使该区的草原畜牧业步入生态效益、经济效益和社会效益统一的良性发展轨道。
具体表现在以下几个方面:
(一)草原生态恢复的步伐与建设明显加快
全面落实“双权一制”家庭草牧场责任制,实施“退耕还林还草”草地资源恢复与建设工作,启动“退牧还草”生态工程,实施新的《草原法》以来,内蒙古自治区在牧区合理划分禁牧区、休牧区和轮牧区,核定载畜量,实行以草定畜、草畜平衡的新规,有计划、有步骤地推行生态移民政策,有效缓解了生态承载压力,草原生态环境明显好转,荒漠和半荒漠化草原区生态恶化的趋势得到有效遏制。
据内蒙古自治区农牧业厅统计,截止2007年底,该区禁牧休牧草原面积为6.68亿亩,草原围栏面积3.74亿亩,实施草畜平衡面积为7.20亿亩,全区草原平均植被覆盖度为37.73%,比2006年提高了1-6个百分点,比6年来的平均值提高8.4个百分点。
总体看,目前内蒙古自治区草原生态环境实现了“整体遏制、局部好转”的重大转变。
(二)基础设施“瓶颈”制约得到较好缓解
目前牧区的草场围栏、畜棚畜圈、人畜饮水设施、牧业机械化程度、通讯、路、电等方面都明显改善和提高,为春季休牧、禁牧、舍饲圈养、牲畜改良创造了良好条件,同时,为牧区提高抗御自然灾害的能力提供了有力保障。
如:
初步建成西起阿拉善、东至锡林浩特的550万千伏电力大通道,并建成向呼伦贝尔延伸的220万千伏输电网络。
(三)形成产业化经营的利益机制,草原畜牧业的经济效益得到提高
依托资源优势和牧区经济特点,大力建设产业化基地,已形成了一批各具特色的畜产品生产基地,涌现出一批辐射面广、带动力强、市场前景好的鄂尔多斯、伊利、蒙牛、小肥羊等一批国家级龙头企业,降低了畜产品交易成本,提高了经营绩效。
(四)科技兴牧成效显著
围绕牧草良种选育、畜种繁殖改良、疫病鼠虫害防治、人工草地和科学饲养管理等开发,加强了技术培训,开展了科技下乡活动,搭建了牧民服务平台,研究和推广了一批适用的增产技术,选育和培育了一批优良畜种,提高了畜群质量,畜牧业生产的科技含量迅速提高。
2005年“内蒙古乳业研究院”在伊利集团建立,充分说明政府对“科技兴牧”的重视。
(五)牧民收入来源多样化,生活质量逐步提高
近年来,各级财政不断增加投入,对禁牧轮牧区牧民实行饲料粮补助、舍饲补贴等措施,既保障了牧民正常生产,也在一定程度上增加了牧民收入;
在牧区全面推行合作医疗,对困难户实行社会保障和最低生活保障,确保了牧民的基本生活,牧民的生活质量有了很大提高。
据有关统计资料:
2003年牧民人均纯收入3201元,2007年达5510元,四年增加收入2309元,高于全国平均水平1370元(见表1)。
除此之外,牧区牧民逐渐改变了单纯依靠畜牧业经营的收入模式,逐步从事二、三产业,增加非牧业收入的比重,推动了牧民收入增长方式向多样化转变。
(六)草原法制建设进一步加强,草原管理和建设成效显著
《草原法》、《草原防火条例》的颁布实施,使草原管理、保护和建设进入了依法管理的新阶段。
草原建设和保护步伐明显加快,逐步向规范化、标准化、制度化迈进。
飞播牧草、改良草地、围栏封育、建立育草基地、建设防灾基地、草原监理、草原防火、治虫灭鼠等措施,使草地生产能力和防灾能力得到提高。
二、现阶段内蒙古草原畜牧业面临的问题
草原畜牧业是一个古老的产业,是适应特定的自然生态环境发展起来的产业部门,是以草原为基础,以放牧的生产方式,利用牧草资源饲养家畜而获得畜产品的畜牧业。
内蒙古草原畜牧业历史悠久,经历了数千年的变迁。
改革开放以来,草原畜牧业取得了长足的发展,牧区群众生活有了很大改善。
但是,目前仍然面临着以持续发展的困境,其主要表现在以下几个方面:
(一)草原保护和建设形势仍然严峻。
由于长期受人为和自然等方面因素的影响,内蒙古自治区草原持续沙化、退化的局面仍未得到根本扭转。
全区80%草原处于干旱、半干旱地区,加上生态环境脆弱和利用不合理,导致草地面积日益缩小,退化趋势严重。
据自治区农牧业厅统计,目前,全区天然草原现有退化面积64175.4万亩,比80年代增长了70.9%。
其中:
轻度退化面积增长11.5%,中度退化面积增长78%,重度退化面积增长218%。
而国家实施的京津风沙源治理项目虽然已取得良好的经济社会生态效益,但项目受益区小,沙化面积大,治理所需资金严重不足。
国家退牧还草项目工程每年仅安排该区2700万亩左右的任务,且在27个旗县范围内实施,任务少,期限短,补助标准低。
2007年国家对退牧还草的补助期限调整为原8年基础上再增加2年,到期不再补助。
因此,在项目实施到期限时,禁牧、舍饲项目补贴将全部结束,形势就会十分严峻。
因为,项目就此中断,多年来全面实行的草原保护制度就会失去基础,必将给牧民带来直接的经济、生态损失,草原生态保护建设所得成效难以持续。
(二)草原生态补偿机制严重滞后
草原生态建设作为当地社会经济发展中为防御本地生态环境公共风险的地方公共事业,应该通过财政补偿机制的运行来进行资源配置,增加供给,形成政府和私人部门共同防范地区环境风险的格局。
然而,由于内蒙古自治区各地区经济发展不协调,有些地区经济发展长期落后和政府严重的财政型外部效应,导致地方财政对草原生态建设公共物品供给的资源配置严重不足。
而中央财政对草原生态建设的纵向补偿也极为欠缺。
所有这些,导致内蒙古草原生态建设的补偿机制严重缺位和不足。
(三)草原畜牧业投入不足
据自治区农牧业厅相关部门和财政厅资料,目前农业补贴有13种。
2007年国家和自治区农牧业各项补贴和建设资金约50亿元,其中给农民的各项直接补贴资金总计30.8亿元,其他奖励资金和标准粮田基本建设资金7亿多,而畜牧业补贴仅有5项约3.6亿元。
农业补贴除去一些技术性、风险性的间接补贴外,增加了大量惠农的直接补贴和价格波动补贴,而畜牧业补贴中有较大部分属技术性间接补贴,如奶牛冻精补贴和疫病防治疫苗补助,占补贴额的43.1%,并且是补给相关技术部门的;
退牧还草工程国家只补贴饲草粮,占补贴总额的14.9%,仅限于760万亩禁牧区、1350万亩休牧区范围内的牧民享有,其他大部分牧区没有享受到这项补贴。
另有,后备母牛补贴在农区以及城郊结合地区投入比例较大,只有肉牛、肉羊、绒山羊、细毛羊这几项直接补贴与草原畜牧业的发展密切相关。
此外,自治区下拨2020万元补贴资金,在全区54个旗县实行,但数额很小。
总的来说,牧业牧民直接补贴资金不足5000万元,农民与牧民享有的直接补贴资金比例约为66:
l,存在较大的反差。
国家直接补到从事原畜牧业牧民身上的资金少,涵盖面狭小。
同时,草原畜牧业基础建设薄弱,全区33个牧业旗县,自治区每年仅安排500万元防灾救灾基地建设专项资金,牲畜棚圈、饲草料基地、牧用机械等建设和科技投入严重不足。
(四)牧民生活贫困,生态难民增加
1 生产生活资料价格上涨,导致牧民增收困难。
据自治区统计局统计的有关资料,2003年牧民人均纯收入为3201元,2007年为5510元,年均增长14.5%,而同期牧民人均支出由2003年的2837.04元增长到5235元,牧民人均纯收入减去人均支出余额由364元减少到275元。
与农民对比,农民人均纯收入由2003年的2133元增长到2007年的3750元,年均增长15.1%,而同期农民人均支出由1055元增长到2145元,农民人均纯收入减去人均支出余额由1078元增加到1605元,可见牧民实际收入增长速度低于农民。
2 实行草原保护制度对草原畜牧业的可持续发展和草原生态文明建设发挥了重要作用,取得了重要成效,但给牧民增收带来一些新的困难。
一是实行草畜平衡,使得牧民养殖数量严格地受到所承包草场面积的限制,降低了牧民养殖牲畜的头数,给牧民增收带来直接影响。
据自治区农经站提供的数据,牧民家庭经营所得由政策实行前(即2002年前>
到政策实行后,收入总量减幅为26%,人均纯收入由政策实行前的2701元下降到政策实行后的2168元,减幅为25%。
二是实施退牧还草工程和禁牧休牧政策,加大了牧民生产成本。
据自治区统计局提供的数据,2005年牧业生产中间消耗比2004年增加了21.8%,其中饲料、饲草增加的幅度最大,为25.5%;
燃料、用电量、畜牧用药的增长幅度超过20%。
2007年牧民用于生产支出占总支出的8I.48%。
三是生态移民的生活困难加剧。
3 牧区贫困户有扩大的趋势。
由于草原畜牧业经营饲养方式的转变缓慢,科技支撑力度不强,标准化防疫、模式化圈养、短期育肥等适用技术普及率低,牧民自我积累、自我发展能力低下,以及市场、气候、灾害、疾病等多种因素的影响和制约,导致牧区贫困户有所增加。
据对赤峰市克什克腾旗牧民收入调查情况,贫困牧民占比达38.4%,他们的收入仅占牧民总收入的9.8%,有7.5%的牧民人均收入在8000元以上,他们的收入却占牧民总收入的17.4%,大户掩盖下的贫困问题明显。
三、建立健全公共财政体系,促进内蒙古草原畜牧业健康发展
中央十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,这是新形势下促进我国“三农”、“三牧”长期可持续发展的纲领性文件。
该决定全面准确地分析了当前农村牧区改革发展的形势,提出了未来农村牧区改革发展的目标任务和原则,充分说明党中央国务院对农牧业发展的重视。
内蒙古草原生态环境的保护与建设关系到祖国生态安全,关系到草原畜牧业可持续发展,关系到社会主义新牧区建设和边疆的稳定。
因此,发展草原畜牧业,必须贯彻落实中央十七届三中全会精神,建立健全草原畜牧业可持续发展的长效机制。
(一)建立长效、稳定的财政投入机制,提高草原畜牧业的整体水平
草原生态建设具有基础性、公益性、长期性等特点,属于公共需要范围,因此,国家应将草原生态补偿纳入中央财政预算,建立稳定、长期的投资渠道和投入机制。
同时。
坚持因地制宜、突出重点的原则,针对不同省区草原资源及利用现状出台不同的补偿政策,使国家投资发挥出最大效益。
近几年,我国中央和内蒙古财政收入在不断增长(见表2),因此,按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则,重点在增量调整上下功夫,逐步提高财政支持牧业支出增量占财政总支出增量的比例。
(二)建立草原生态环境保护群体投资机制,提高草原畜牧业的产业化水平
20世纪90年代以来,国家加大对草原生态环境保护的投资,为治理草原退化、改善草原生态环境发挥了重要的作用。
但是,从总体来看,草原生态环境投资存在诸多问题,如投资规模过小、资金来源渠道少、投资结构不合理、投资浪费严重、草原生态环境改善效益低等等,制约着投资的有效运作,影响了生态环境质量的改善。
要保证环境保护投资的有效增长,提高环境保护投资的经济效益和社会效益,必须建立多元化的环境保护群体投资机制。
建立草原生态环境保护群体投资机制,就是建立以国家、企业为主,地方政府、牧区合作经济组织、消费者、外资为辅的环境保护群体投资机制。
企业作为基本的生产经营单位,理应成为环境保护投资的主体。
而在市场经济体制下,政府的宏观调控地位决定了政府作为环境保护投资主体在较长时期内不会改变。
此外,由于生态环境的共享性、外部性,消费者、外资将成为新的投资主体。
建立草原生态环境保护基金制度,对投资进行基金制管理,是草原生态环境保护群体投资机制改革的主要方向。
多方面筹措资金并以信用的形式分配和使用到草原生态环境保护中去,是保证资金来源,提高投资效益,由分散治理向集中整治、控制转化的需要。
通过建立环保基金,逐步实现环保资金有偿使用。
(三)开征环境税和开征跨“省”费用,保护和建设草地资源
草地是草原畜牧业发展的基础和载体,保护草原就是保护这一古老的经济类型。
草地资源的保护和建设是一个复杂的系统工程,它不仅与气候条件有关,还受人类活动的直接和间接影响。
因此,必须进行制度创新,逐步实现环保资金有偿使用。
这样一方面可以保证环境保护投资有较稳定的资金来源;
另一方面,能保证重点建设项目的实施,促进草原生态环境保护主要目标的实现。
1 开征环境保护税。
庇古(1920)提出:
对负外部性征税和对正外部性发放补贴均可以校正外部性,从而提高资源配置的效率。
按照庇古提出的庇古税和庇古补贴的作用机制,开征新的“资源税”――环境税。
因为我国现行资源税制度的不完善,再加上其他各方面的因素,目前对自然资源(天然草地资源)的开发在一定程度存在剥夺式、粗放式开发阶段,给环境保护造成了相当的压力。
因此,开征环境税可以缓解资源过度开采使用对生态的破坏。
2 征收“跨省费”。
为了保护资源原产地的利益,仿照美国的“跨州税”制度,允许各省征收“跨省费”,但中央政府要控制该费用征收比例的上限,通过各省之间长期的重复博弈,使征收比例达成双方都可以接受的理性范围。
这样,通过征收“跨省费”的方式,资源原产地就获得了相应的补偿,利益得到了保护。
(四)完善财政转移支付制度,促进草原畜牧业可持续发展
党的十七大报告中提出:
“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系……加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”。
中央文件的精神很明确,即“要建立完善财政转移支付制度,而且要加大生态和环境保护、少数民族地区的转移支付力度”。
这对草原畜牧业可持续发展提供了有力地财力保障。
从2007年7月26日下发的《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》中对“四大区”的划分,以及“意见”中对各个主体功能区政策的指导思想也可以看出,西部(包括内蒙古)的相当一部分区域将是限制开发和禁止开发地区,这些地方应着重以中央政府的纵向转移支付来解决其生态补偿问题。
因此,对内蒙古自治区的生态功能区实施财政转移支付制度时,必须以专项转移支付,尤其是建立专项生态环境保护和建设的转移支付为重点,一般性转移支付配合,特殊性转移支付作为补充的复合型转移支付制度。
同时,要建立和完善省(自治区)以下的纵向转移支付制度。
因为草原生态环境建设作为一项极易产生财政性外部效应的公共产品供给,省(自治区)级政府必须承担辖区内的支出,通过专项拨款向下级政府提供必要的生态环境建设和保护的资金,加快草原生态功能的恢复,促进草原畜牧业的发展,提高草原畜牧业在农业中的产业地位。
(五)完善社会保障制度,提高牧民生活质量,实现牧区减贫目标
社会保障制度是通过增加收入,提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施。
建立和完善牧区社会保障制度,是解决“三牧”问题,实现城乡统筹发展的重要措施,是建设社会主义新牧区的重要内容。
因此,一方面,建立健全“低水平、广覆盖”的合作医疗保障制度,抓好卫生扶贫和贫困人群的医疗救助,解决贫困地区卫生设施条件差和缺医少药的问题,并对一些地方病、遗传病提供免费医疗。
另一方面,完善以开发式扶贫为主的综合扶贫救助制度。
针对牧区贫困成因的复杂性,单向的扶贫方式很难达到预期的目标和效果。
因此,在牧区,扶贫手段必须是综合性的,以解决牧民在生产生活等诸多方面的问题。
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 促进 内蒙古 草原 畜牧业 可持续发展 公共财政 政策研究