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检验行政效率高低的标准,就是整个政府职能发挥的好坏。
第二节政府职能体系
一、政府的基本职能
(一)政治职能
政治职能亦称统治职能,是指政府为维护国家统治阶级的利益,对外保护国家安全,对内维持社会秩序的职能。
我国政府主要有四大政治职能:
1.军事保卫职能。
即维护国家独立和主权完整、保卫国防安全、防御外来侵略的职能。
2.外交职能。
即通过政府的外交活动,促进本国与世界其他各国正常的政治、经济往来,建立睦邻友好关系,促进国与国之间互惠互利,反对强权政治,维护世界和平等方面的职能。
3.治安职能。
即维持国家内部社会秩序、镇压叛国和危害社会安全的活动、保障人民的政治权利和生命财产安全、维护宪法和法律尊严的职能。
4.民主政治建设职能。
即通过政府活动,推进国家政权完善和民主政治发展的职能。
(二)经济职能
经济职能,是指政府为国家经济的稳定和发展,对社会经济生活进行管理的职能。
现阶段,我国政府主要有三大经济职能:
1.宏观调控职能。
即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策,对整个国民经济运行进行间接的、宏观的调控。
2.提供公共产品和服务职能。
政府通过政府管理、制定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制;
同时,还要发挥社会中介组织和企业的力量,与政府一道共同承担提供公共产品的任务。
3.市场监管职能。
即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。
(三)文化职能
文化职能,是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要,依法对文化事业所实施的管理。
政府的文化职能是加强社会主义精神文明、促进经济与社会协调发展的重要保证。
我国政府的文化职能主要有以下四类:
1.发展科学技术的职能。
即政府通过制定科学技术发展战略,加强对重大科技工作的宏观调控,做好科技规划和预测等工作,重视基础性、高技术及其产业化研究。
一般的科技工作主要依靠市场机制来推动。
2.发展教育的职能。
即政府通过制定社会教育发展战略,优化教育结构,加快教育体制改革,逐步形成政府办学与社会办学相结合的新体制。
3.发展文化事业的职能。
即政府通过制定各种方针、政策、法规等,引导整个社会文学艺术、广播影视、新闻出版和哲学社会科学研究等各项事业健康繁荣地发展。
4.发展卫生体育的职能。
即政府制定各种方针、政策、法规等,引导全社会卫生体育事业的发展。
(四)社会职能
社会职能,是指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能。
政府的社会职能主要有以下四类:
1.调节社会分配和组织社会保障的职能。
即政府为保证社会公平、缩小地区发展差距和个人收入差距,运用各种手段来调节社会分配、组织社会保障,以提高社会整体福利水平,最终实现共同富裕。
2.保护生态环境和自然资源的职能。
即政府通过各种手段,对因经济发展、人口膨胀等因素所造成的环境恶化、自然资源破坏等进行恢复、治理、监督、控制,从而促进经济的可持续发展。
3.促进社会化服务体系建立的职能。
即政府通过制定法律法规、政策扶持等措施,促进社会自我管理能力的不断提高。
4.提高人口质量、实行计划生育的职能。
计划生育,是我国的一项基本国策,也是关系到国家长远发展的一件大事,因此我国政府必须加强对计划生育工作的管理,包括计划生育的法制建设,方针、政策的制定,规划组织计划生育科学研究,加强计划生育的宣传、咨询和技术服务工作。
二、政府的层级职能
将政府职能按照政府所辖行政区域,在中央政府和各级地方政府之间进行配置。
我们把按照这种方式划分出的政府职能,称为政府的层级职能。
层级职能的划分,是遵循“属地”原则,即政府的职能范围主要限于本行政区域内。
按照社会主义市场经济的客观要求,政府层级职能应当包括:
(一)中央政府专有职能
中央政府专有职能,主要是管理国家事务和全国性公共事务,如国防、外交、国家安全、发行货币、宏观调控、全国性基础设施建设及与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等。
(二)地方政府专有职能
地方政府专有职能,主要是在维护国家利益和中央权威的前提下管理地方性公共事务,如对本地区经济社会发展实施区域调节与管理,举办地方公益事业、征收地方税赋及与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等。
(三)中央政府与地方政府共享的职能
中央政府与地方政府共享的职能,主要是指有些公共事务涉及到国家整体利益,但由地方政府具体实施比较有效,则应当由中央政府和地方政府共同承担。
一般由中央政府制定全国统一的法规政策,由地方政府负责实施。
与之相应的机构设置、人员编制、经费拨付等则由中央和地方分别管理。
如社会治安、公共福利、城市发展、环境保护、国土管理、民族事务、司法监察等。
三、政府的管理运行职能
(一)计划职能
计划职能包括:
(1)制定组织的整体目标。
(2)围绕目标,制定可供选择的方案。
(3)对方案进行分析,最后选择可行的方案。
(4)确定具体实施步骤。
(二)组织职能
组织职能包括:
(1)将计划方案中的整体目标分解为可操作执行的工作项目。
(2)将分解的各工作项目落实到下属部门或个人。
(3)配备必要的人力、财力、物力,提供必要的信息。
(4)授予下属执行任务的权力,明确相应的责任。
(三)领导职能
领导职能包括:
(1)指导下属人员的工作,使其尽快熟悉业务。
(2)激励下属,使其热爱自己的工作,愿意为组织做贡献。
(3)协调下属人员的工作,把每个人的目标与组织目标很好地协调起来。
(4)加强组织内部的信息沟通,为顺利完成组织目标创造良好的内部环境。
(四)控制职能
控制职能包括:
(1)明确的控制标准。
(2)恰当的控制幅度。
(3)畅通的反馈渠道。
(4)有力的调节手段。
(5)持之以恒的检查、督促。
第三节政府职能的转变
一、影响与制约政府职能转变的要素
政府职能转变,是指政府在一定时期内,根据经济和社会发展的需要,对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。
从政府职能的发展历史看,随着社会经济、政治、文化的发展状况和科学技术的不断进步,政府管理手段逐步提高,政府职能也在发生着变化。
影响与制约职能转变的要素有:
(一)社会环境的变迁
社会环境的变迁是决定政府职能转变的外因。
(二)公共行政的科学化
公共行政的科学化是政府职能转变的内因。
(三)技术手段的创新
技术手段的创新是政府职能转变的根本保障。
(四)传统行政文化的影响
传统行政文化是影响政府职能转变的制约因素。
二、政府职能转变的内容
政府职能转变,不仅包括政府职能内容的转变,还包括政府行政职能方式的转变、政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革。
政府职能转变的内容有以下三个方面:
(一)政府职能的外部转移
即政府与其他组织之间发生的职能重新调整和组合。
通过政府职能的外部转移,明确政府“能做什么,不能做什么”,“该管什么,不该管什么”,这是政府职能转变的基本出发点。
(二)政府职能的内部转移
即政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间的职能配置和划分。
职能的设计、配置、分解,要遵循权责一致的原则。
在纵向层级之间要按照必要的集中与适当分散相结合的原则,合理划分各级政府的职能范围,在横向部门之间要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则,合理配置和划分政府部门之间的职责分工。
(三)行政管理方式的转变
行政管理方式,即政府行使职能的方式,包括工作方式、工作作风、运行程序等各个方面。
政府行政管理手段的转变,就是要按照社会主义市场经济的要求,将传统计划经济体制下的单一行政手段,转向综合运用经济手段、法律手段为主,辅之以必要的行政手段。
三、政府职能转变的关键
政企分开,是建立社会主义市场经济体制的内在要求,是政府职能转变的关键,也是当前我国政府机构改革能否成功的必要条件。
(一)政企分开的主要内容
第一,政府与企业的社会职责的分开。
政府的社会职责是对国家和社会公共事务进行有效的管理,政府应逐步退出竞争性生产领域,将重点放在发展公益性行业上。
第二,企业所有权与经营权的分开。
按照公司法人治理结构,企业的资产所有权和生产经营权的行使主体应当是分离的,股东会、董事会、监事会和经理层,要各负其责、协调运转、有效制衡。
第三,政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。
在政府内部,国有资产所有者职能与行政管理职能必须分开,同一政府机构不能既承担国有资产所有者职能又承担行政职能。
(二)政企分开的主要措施
第一,转变政府职能,大量裁减专业经济部门,发展社会中介组织。
第二,加强和改善国有企业的监管方式。
第三,完善企业所有制制度,实现产权多元化,建立和完善新型的政企分开的融资、投资体制。
第四,解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系。
第二章中国政府机构及其改革
第一节政府机构概述
一、政府机构的涵义
广义的政府机构,是指国家的立法机关、司法机关、行政机关等所有国家机构的总称。
狭义的政府机构,仅指国家的行政组织,即依照国家法律设立并享有行政权力、担负行政管理职能的那部分国家机构,在我国,亦称为“国家行政机关”。
这里指后者,具体有以下三层意思:
(1)政府机构是国家机构的重要组成部分。
国家机构由国家权力机关(中央和地方各级人民代表大会及其常务委员会)、国家行政机关(中央和地方各级人民政府)、国家审判机关(各级人民法院)、国家检察机关(各级人民检察院)、国家军事机关等组成。
中央及地方各级人民政府为国家行政机关。
(2)政府机构依法享有行政权力并管理国家行政事务。
(3)各级政府机构是整个国家行政机关系统的组成部分。
二、政府机构与非政府机构的关系
政府机构在国家政治制度和国家事务管理中发挥着重要作用。
在实践中,要注意区分政府机构与以下几类机构之间的联系和区别,避免相互混淆。
国家机构。
亦称“国家机关”,是国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、国家军事机关的统称。
政府机构只是其中一部分。
人民代表大会主要行使立法权、法制监督权、决定权、人事任免权等。
政府主要行使行政权,法院主要行使审判权,检察院主要行使检察权。
政党组织。
我国实行“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度”,中国共产党是惟一的执政党。
中国共产党的各级组织主要发挥政治领导作用,行使重大决策权,同时管理各级政府中的党员领导干部。
各民主党派也都有自己的组织系统,在参政议政方面发挥着重要作用。
人民政协是共产党领导的多党合作的主要组织形式。
群众组织。
亦称人民团体、群众团体等,这些组织起着沟通政府与社会的“桥梁”作用。
事业单位。
在我国,主要从事教育、科研、文化、卫生等事业,开支事业经费,适用事业编制的单位,一般称为事业单位。
第二节政府机构设置的原则
一、职能优先原则
职能优先原则,是指在进行政府机构设置或机构改革时,首先要明确政府机构的职能,以职能为依据设置和改革政府机构。
具体有四层意思:
(1)职能是机构存在的前提。
在机构改革中,要根据职能转变和调整情况进行机构的设立、撤销或合并。
(2)科学界定政府总体职能。
主要担负管理国家和社会公共事务的职责。
要明确区分政府与其他社会组织的不同,科学界定政府总体职能。
(3)科学配置和划分政府职能。
对职能纵向分解,由中央政府与地方各级政府分别来承担;
对职能横向分解,由一级政府不同的工作机构来承担。
(4)以政府职能是否顺利实现来检验政府机构设置的合理性。
判断政府机构设置是否合理,关键要看政府职能是否能够得到有效发挥。
二、完整统一原则
完整统一原则,是指一定行政区域内的政府各个机构要形成一个完整统一的整体。
所谓“完整统一”,主要有三层意思:
(1)政府职能是完整统一的。
(2)行政权力是完整统一的。
(3)政府机构设置是完整统一的。
三、管理幅度与管理层次相适应的原则
管理幅度与管理层次相适应的原则,是指在一定的组织机构中,管理幅度与管理层次要相适应,从而保证机构工作效率的提高。
管理幅度是指横向上直接管辖的下属人员或机构的数额,管理层次是指纵向管辖的层级数额。
在实际应用中,应当遵循以下几条规律:
(1)在管理对象和内容不变的情况下,管理幅度与管理层次成反比。
(2)管理幅度与事务的难易程度成反比。
(3)管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先进程度成正比。
(4)管理幅度与下属人员的能力成正比。
(5)管理层次与组织效率成反比。
四、权责一致的原则
权责一致的原则,是指在政府机构设置中,要使机构的职权与职责相称、平衡。
具体讲,有三层意思:
(1)设计合理的职位体系。
要按职位体系严格分工,使机构内的每个职位都有专人。
一般来讲,一个下级只应服从一个上级的指挥,避免多头指挥、越级指挥。
(2)权责相称的制约机制。
明确部门的职责权限,做到拥有什么样的权力就要相应承担什么样的责任。
一般来讲,上级应当对下级授权,但要保留对下级的监督权,对下级的权力应负连带责任,不能以授权为借口,向下级推卸责任。
(3)奖惩分明的激励机制。
既要建立有功必奖、业绩分明的奖励制度,还要建立有过必究、惩罚适度的责任追究制度。
五、精简与效能原则
精简与效能的关系是相互统一的,政府机构只有精简,才能实现高效、廉洁的目标。
精简与效能原则具体包括三层意思:
(1)机构设置要精简。
(2)人员编制要精干。
(3)办事程序要简化。
六、依法设置原则
为保证行政管理的权威性、统一性和规范性,政府机构设置必须依照法律进行。
依法设置原则,具体包括两层意思:
(1)政府机构设置程序要依照有关法律法规进行,包括机构的设立、变更、合并或撤销,都要严格依照法定程序。
(2)有关政府机构的各项规范要由法律法规来确定。
第三节政府机构的改革
一、政府机构改革的动因
1.经济体制改革的需要。
经济基础决定上层建筑,上层建筑必须适应经济基础。
经济体制改革路径的选择决定了政府机构改革的力度和进程。
2.政治体制改革的需要。
行政体制改革与经济体制改革有着密切的关系,它也是政治体制改革的重要组成部分,是经济体制改革与政治体制改革的“结合部”。
3.精简机构和人员的需要。
官僚机构具有自我繁殖和持续膨胀的规律,机构庞大、人员臃肿,是官僚机构发展过程中惯有的通病。
而治愈这一“顽症”的必备处方之一就是机构改革,精简机构人员。
4.减轻财政负担的需要。
政府维持自身运转的开支(即行政管理费)占财政支出的比例必须要保持在合理的限度之内。
超出这一限度,会大幅度地增加财政负担。
5.提高行政效率的需要。
不断提高行政效率是行政管理追求的终极目标。
提高行政效率的手段与方法有许多,但机构改革是一条重要途径。
通过机构改革,理顺关系,完善行政运行机制,有利于行政效率的不断提高。
二、政府机构改革的渐进式过渡与阶段性突破
我国经济体制改革总体上采取了渐进式的方式,与此相适应,政府机构改革也没有实行一步到位,而是根据经济体制改革的发展阶段进行适应性调整和变革,带有明显过渡性,而且也没有彻底走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
尽管如此,历次机构改革都有自己的特点,取得了阶段性的突破。
1.1982年的机构改革。
一是提出干部的“四化”;
二是实行行政首长负责制,并将这一原则写入宪法。
2.1988年的机构改革。
一是提出转变政府职能的概念;
二是提出政企分开、党政分开的原则。
3.1993年的机构改革。
一是提出在建立社会主义市场经济的背景下,把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的目标;
二是强调了转变职能的根本途径是政企分开;
三是提出了行政管理体制改革的概念,扩大了机构改革的内涵。
4.1998年国务院机构改革。
(1)加大了精简力度。
(2)政府职能转变取得实质成效。
(3)部门之间职能分工更加合理。
(4)解决了部分长期存在的体制不顺的“老大难”问题。
三、我国地方政府机构改革
我国地方政府机构设置的基本框架,是在计划经济体制条件下逐渐形成的,由于历史条件的制约和宏观环境的限制,一些深层次矛盾的问题虽经多次改革仍未得到根本解决。
一是机构设置、职能配置不合理,与社会主义市场经济发展不相适应,导致政府工作陷入无序状态;
二是行政管理体制不顺带来了部门权力利益化倾向;
三是地方各级政府机构庞大、人员臃肿,使财政不堪重负,尤其是贫困、边远地区的财政更是难以为继。
第四节现行各级人民政府的架构
一、中央人民政府的架构
依照宪法,中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。
(一)国务院的组织体制
1.国务院组成人员。
总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。
2.国务院领导体制。
国务院实行总理负责制。
3.会议制度。
目前,国务院实行全体会议、常务会议制度。
全体会议由国务院组成人员组成,常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。
(二)国务院行政机构
1.国务院办公厅。
由国务院秘书长直接领导,是国务院综合性的日常办公机构。
国务院秘书长人选由国务院总理提名,全国人民代表大会决定,国家主席任免。
2.国务院部委,即国务院组成部门。
它们依法分别履行国务院基本的行政管理职能,相对独立地行使国家某一方面的行政权力。
组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。
它们的设立、撤销或合并,经国务院常务会议讨论通过后,由国务院总理提请全国人民代表大会决定(闭会期间由全国人大常委会决定),其行政首长人选由国家主席任免。
3.国务院直属机构。
亦称“国务院直属局”,直接隶属于国务院,具有独立的行政管理职能,负责领导和管理某方面的行政事务;
国务院直属机构的设立、撤销或者合并,不需经全国人大或其常委会决定,由国务院本着工作需要和精简的原则自行设立。
直属机构的行政首长不属于国务院组成人员,但可根据需要列席国务院全体会议,其人选亦由国务院决定。
4.国务院办事机构。
国务院办事机构是国务院根据工作需要和精简的原则设立的协助国务院总理办理专门事项的国务院行政机构,直接隶属于国务院,但不具有独立的行政管理职能。
国务院办事机构的设立、撤销或者合并程序与国务院直属机构相同,其行政首长人选由国务院决定,内设机构为司、处两级。
5.部委管理的国家局。
即国务院组成部门管理的国家行政机构,简称“国家局”,是由国务院组成部门管理的,主管特定业务,行使行政管理职能的国务院行政机构。
它不是组成部门的内设司局,具有相对的独立性。
国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并程序与国务院直属机构和办事机构相同;
其行政首长人选由国务院决定。
6.国务院议事协调机构。
属于国务院非常设机构,主要承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。
二、地方各级人民政府的基本情况
依照宪法和地方组织法,地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方各级国家行政机关。
(一)地方各级人民政府
1.我国地方各级人民政府具有双重性质。
地方各级人民政府既是同级人民代表大会的执行机关,也是地方各级国家行政机关。
2.地方各级人民政府组成。
省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成(上述政府设秘书长);
县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长,市长、副市长,区长、副区长和局长、科长等组成(上述政府一般不设秘书长);
乡、民族乡、镇的人民政府设乡长、副乡长,镇长、副镇长,原则上不设工作部门。
3.地方各级人民政府的任期。
根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条规定,地方各级人民政府每届任期5年。
(二)地方政府工作部门与上级垂直管理部门、派出机构的关系
1.地方政府工作部门。
地方政府工作部门隶属于地方各级政府,接受本级政府的统一领导和上级业务主管部门的业务指导。
地方一级政府工作部门的设立、增加、减少或者合并,要由本级政府报请上级政府批准,并报本级人大常委会备案。
2.垂直管理部门。
是设在地方由上一级业务主管部门领导的政府机构,其工作业务、人事任免、经费拨付,均由上级业务主管部门决定。
垂直管理部门的职能具有专属性、执法性、监控性等特征,其职能范围覆盖全国或跨行政区域,管理全国性或跨地区性的公共事务。
实行中央业务主管部门垂直管理的机构有中国人民银行、海关、国家税务等系统,实行省级政府业务主管部门垂直管理的机构有地方税务、工商管理、质量技术监督管理、药品监督管理等系统。
3.派出机构。
派出机构是指有关政府或政府部门在一定区域或组织内设立的,授权实施某方面行政管理职能的代表机关。
派出机构不属于一级行政机关,但它有权以自己的名义实施管理,并在管理效力上与派出它的政府或政府部门相同。
派出机构分为:
一级政府的派出机构,如城市基层政府派出的街道办事处、某些市县政府在其管辖的经济开发区内设立的经济开发区管理委员会等;
政府部门的派出机构。
公务员制度
第一章公务员制度的建设
第一节我国公务员制度的建立及其特色
一、公务员制度的涵义
公务员是指代表国家从事社会公共事务管理,行使行政职权,履行国家公务的人员。
一般来说,公务员由国家任用,依法从事社会公共事务,由国家财政负担工资、福利。
在我国,公务员是指各级国家行政机关中除了工勤人员以外的工作人员。
公务员制度是指通过制定法律,对各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员,依法进行科学管理的制度。
我国于1993年颁布了《国家公务员暂行条例》,它是《中华人民共和国公务员法》正式实施前公务员管理的总法规。
2005年4月27日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》,该法于2006年1月1日起正式实施。
同时,《国家公务员暂行条例》废止。
公务员制度的主要内容可以分为激励制度和保障制度两大类。
公务员激
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