PPP模式下政府投资项目运作研究.docx

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PPP模式下政府投资项目运作研究

PPP模式下政府投资项目运作研究

近年来，我国城市基础设施建设发展迅速，由于地方政府财权与事权不匹配，地方政府为弥补建设资金缺口，通过地方融资平台公司等多种方式举借债务，据审计署数据，截止2010年底，地方政府性债务余额高达10.7万亿元。

为防范地方政府债务风险，2012年财政部下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》等政府文件，采取限制地方政府以BT方式举债，禁止地方政府违法出具担保函等措施控制地方政府债务规模，但效果并不理想。

根据审计署公布数据，截止2013年6月底，地方政府性债务余额已增至17.9万亿元。

2014年底，财政部要求所有地方政府在2015年1月5日前统计上报最新债务数据，但截止目前，地方政府债务相关数据仍未公布。

据某社会机构预测数据，截止2014年末，地方政府债务规模约为21万亿元至22万亿元，较2013年6月底增长约20%。

为防范地方政府性债务系统性风险，党的十八届三中全会及2014年政府工作报告均提出要建立规范合理的地方政府债务管理机制。

2014年8月31日全国人大常委会审议通过《预算法》修正案、9月23日国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，根据修正后的预算法和国务院意见，经国务院批准的省级政府预算中的建设投资部分的资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式举借用于公益性资本支出的债务，除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

与地方政府性债务规模不断增长相反，随着国内经济下行压力的持续和房地产行业的不景气，地方政府土地财政政策已难以维持，财政收入增速已放缓。

根据国土资源部公布数据，2014年，全国国有建设用地供应61万公顷，同比下降16.5%，其中，房地产用地15.1万公顷，同比下降25.5%。

在当前国内经济新常态下，推进基础设施建设是稳定经济增长的重要手段，财政部推出了政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资金参与基础设施和公共服务项目，希望在控制地方政府债务规模的同时弥补地方政府建设资金缺口，促进经济稳定增长。

一、PPP概念概述

目前国内大力倡导的PPP更多的是一种概念，而不是单指某种模式。

在PPP这个大的概念下包含了多种具体实施方式。

根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）和国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）的规定，PPP的运作方式主要有以下几种：

（1）委托运营（Operations&Maintenance，O&M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。

政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。

合同期限一般不超过8年。

（2）管理合同（ManagementContract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。

政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。

管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

（3）建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

合同期限一般为20-30年。

（4）建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

（5）转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。

合同期限一般为20-30年。

（6）改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。

合同期限一般为20-30年。

（7）建设-拥有-运营-移交（Build--Own-Operate-Transfer，BOOT）,它可以看成BOT的变异模式,这一模式在内容和形式上与BOT没有不同，仅在项目财产权属关系上强调：

项目设施建成后归私人机构所有。

而在BOT中的特许经营期内，私人机构仅仅拥有经营权，或者说是种使用权，但对设施并不拥有所有权。

二、PPP模式适用项目分析

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式。

从收益角度看，政府投资主要投向公益性和基础性建设，在同等条件下优先支持引入社会资本的项目。

通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设。

从风险角度，根据财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》，风险分配将按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本共担。

三、PPP项目社会资本的参与方式及退出机制

（一）社会资本的界定

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）指出：

大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处臵并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

在《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）中明确指出：

社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

（二）参与PPP项目的机构类型

各类型机构PPP的参与情况,这个我们分两类来看，一类是实业资本，他有设计建设运营的能力，一类是金融资本，提供投融资服务。

当然，也会有像中信联合体这样的机构，既有实业经营能力，也有钱。

实业资本,实业资本主要是做发起投资人，筛选项目，和政府谈合作、招投标、也是PPP风险的主要承担者。

他们可以直接和政府签订框架合作协议，成立项目公司，或者发起PPP产业基金对项目公司进行股权投资，负责项目运作。

从已签约项目看，垃圾处理、污水、新城及园区建设、轨道交通等是实业资本参与比较多的项目，从签约主体类型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了绝大部分。

尤其是新城和园区建设、保障房片区改造领域，央企占了很大比重，像中信地产、中铁股份、中国铁建、中国建筑、光大国际、中冶等，还有地方国企绿地集团。

在专业领域比较出色的北京桑德、中信水务、深圳水务签约项目也比较多。

有两个项目比较特别，安庆棚户区项目里的安徽省投资集团控股有限公司；洛阳市县级辖区涧西区一拖棚户区改造项目里的市城投集团，社会资本方都是非本级的平台企业。

金融机构,金融机构参与PPP项目，可以作为社会资本直接投资，也可以作为资金提供方参与项目。

如果作为社会资本直接参与模式，金融机构可以联合有运营能力的社会资本，和政府签订三方合作协议，在协议约定的范围内参与PPP项目的投资运作。

如果作为资金的提供方，金融机构可以为其他社会资本方或者项目公司提供融资，间接参与PPP项目。

（三）社会资本的参与及退出方式

（一）股权方式

a.国有股权转让

对于城市供水、供气等已相对成熟且长期由国有企业垄断行业，国有企业依法将其股东权益有偿转让给外资企业或民营企业，组建双方共同持股的合营项目公司（SPV）。

该公司在公私双方约定的特许经营期内采用以董事会为中心的公司治理模式，以“使用者付费”作为经营收入，按照股权比例分享利润。

案例：

如在天津市北水业公司股权转让项目中，法国威立雅水务的加入对于天津市城市供水企业技术的革新、管理的规范、公共产品供给效率的提高均有促进作用。

b.公私合资入股

对于高速公路、民用机场、能源站等盈利能力良好的基础设施建设项目，可依法由国有企业与民营企业或外资企业共同出资建设，组建双方同持股的合营项目公司（SPV），依据实际情况由民间资本控股或参股，在公私双方约定的特许经营期内采用以董事会为中心的公司治理模式，以“使用者付费”作为经营收入，按照股权比例分享利润。

案例：

天津在建的于家堡金融区起步区供冷中心项目就是由法国苏伊士环能集团和天津新金融公司共同投资（出资比例3:

7）成立的天津新金融苏伊士环能投资管理有限公司（SPV）负责开发建设的。

（2）分工合作方式

国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中明确提出，“鼓励民间资本参与发展医疗事业”、“鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业”。

对于医疗、教育等人力资本（主要是医生、教师）或某些特殊物质资本（如贵重的医疗设备或科研设备）占据重要地位，社会资本无法完全通过市场实现其优化配置的行业，现阶段我国实践中的做法为，PPP项目产权属于政府，公私双方共同组建合营项目公司（SPV），公共部门承担人力资本、特殊物质资本的配置工作，私人部门承担项目的建设以及该项目运营期间的日常管理、设备维护、专家服务等工作，当私人部门提供服务的质量达不到要求时政府可实施惩罚，双方在约定的特许经营期内各司其职、各尽所能，共同实现公共服务质量与效率的提升。

案例：

卫生部和上海市的部市合作项目上海新虹桥国际医学中心，其运营方SPV是由新虹桥国际医学中心建设发展有限公司和上信新虹桥健康产业基金共同出资成立的。

（3）特许经营方式

BOT、TOT等传统特许经营方式的公私双方通过“接力”方式完成公共产品或公共服务的供给存在一定的弊端，如私人部门因不介入BOT项目前期论证而对项目理解不全面，对风险的识别与评判不准确；公共部门在运营期间因将项目“全部外包”出去导致私人部门过度追求利润，难以保障项目的公益性。

可见，只有打破公共部门和私人部门独自做事的限定，真正实现公私双方全过程合作，才能实现公益性目标与提高供给效率相结合。

国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》为特许经营方式提供了政策支持，而为了规避BOT和TOT模式的弊端，实践中尝试通过公私双方共同组建SPV来保证新建项目中私人部门能参与前期论证，同时保证项目特许经营中政府对公共产品盈利状况的有效监管，一旦项目收益超出预期，政府就依据合同约定下调公共产品价格，避免其获得暴利；反之，政府就通过补贴或涨价等方式使私人部门获得合理回报，这就是应大力推广的改良的BOT和TOT。

案例：

北京地铁4号线即由北京市政府授权京港地铁公司（SPV）来负责机电设备的购置和安装部分