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Abstract
Publicmanagementreferstothesocialpublicorganizationtopromotesocialwholecoordinationdevelopandenhancethesocialandpublicinterests,theuseofsocialpublicpowerforsocialpublicofficeimplementationmanagement.Publicmanagementarethebasictheoriesandmethodsofthemacromanagementandpolicyresearchfoundation,theresearchprogressisdisciplinematuredegreeandresearchparadigmlevel,asanimportantsymbolofmodernscientificmanagement,publicmanagementisoneofthefourbranchisthefutureworldandcontemporaryChinesethemostpotentialandbroadprospectsofsubject,thetheoreticalandpracticalwillmoreandmoreattention.Thispaperfirstofpublicmanagementrelatedtheory,developmentandresearchsignificanceisdiscussed,andthenputsforwardthepublicmanagementpresentsituationandtheexistingproblems,finallytopublicadministrationsubjectslackcleardefinitionofthisproblemisdiscussedandmakethecountermeasureresearch.
KeywordsPublicmanagement,Publicmanagementsubject,Diversification,Chinesecharacteristics,Define
目录
摘要I
AbstractII
目录III
绪论1
一、公共管理概论2
(一)公共管理的产生背景2
(二)公共管理的研究意义2
(三)公共管理的概念与特点4
1.公共管理的概念4
2.公共管理的基本要素4
3.公共管理的公共属性和一般管理属性5
4.公共管理的特点7
(四)公共管理的研究内容和研究方法8
1.公共管理的研究内容8
2.公共管理的研究方法8
二、公共管理的现状和存在问题10
(一)公共管理的现状10
(二)公共管理存在的问题10
(三)公共管理存在问题的原因分析11
三、对公共管理存在问题的对策研究13
(一)深入了解公共管理主体的界定划分13
(二)加强研究我国几个重要的公共管理主体13
(三)建设具有中国特色的公共管理主体研究体系14
结论15
致谢16
参考文献17
附录118
附录219
绪论
公共管理(PublicManagement)是伴随着20世纪70年代西方兴起的“政府再造”运动,并在传统行政学、管理学、经济学等基础上形成的一门新兴的综合性学科,旨在帮助公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、机能与策略。
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源,广泛运用政治、法律、管理、经济等方法,强化政府的治理能力,从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。
在政府治理研究领域,公共管理的出现是伴随着对传统行政学典范的挑战而来的。
在实践方面,自20世纪80年代以来,政府再造推动的新公共管理(NewPublicManagement)运动风行全球,这股改革浪潮以及伴随而生的许多思想和观点极大地扩充和丰富了公共管理的理论。
近年来,党和政府提出科学发展观,做出构建社会主义和谐社会、建设创新型国家等战略决策,并采取切实可行的措施,深化行政体制改革,推进党的执政能力建设、政府管理创新和服务型政府建设,这既为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间,对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求,也为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。
一、公共管理概论
(一)公共管理的产生背景
20世纪30年代,行政学者古利克(LutherGulick)为推动当时的行政改革,主张将管理主义与公共性目标相结合,公共管理这一名词首次出现。
伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,20世纪70年代西方兴起“政府再造”运动,公共管理作为一个研究领域正式产生,成为在传统行政学、管理学、经济学等基础上形成的一门新兴的综合性学科。
公共管理的产生背景还具有重要的现实原因,主要包括以下几个方面:
第一,政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。
第二次世界大战以后,受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响,政府职能急剧扩张,政府规模不断扩大,政府角色不断膨胀,政府虽然管的事情很多,但是社会问题却同样层出不穷,因而引发了人民对政府治理能力的怀疑,政府遭受到越来越多的批评。
第二,经济因素与财政压力。
工业化国家向福利国家的发展,政府支出不断增加,这对政府的财政构成了巨大的压力,同时,国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧,对各国政府均造成巨大的的改革压力,因此,通过改革政府以缓解财政经济压力便成为一个可行的手段。
第三,社会问题与政府不可治理性的增加。
社会的进步也引发了诸多的社会问题是,旧的问题尚未解决,新的问题又不断出现。
另一方面,面对日益复杂的社会问题,传统的政府功能确实力不从心,加上官僚体系本身的诸多弊病,这些都引发了民众对政府的信任危机。
在此情况下,让公共服务回归社会、市场的呼声日成盛,因此,缩小政府职能成为一股潮流和趋势。
第四,新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。
针对这一干预和福利国家政府的弊病,以公共选择为打赌,新右派对此进行不断的抨击,他们认为政府失灵不亚于市场失灵,强调市场机制,主张将政府的角色、功能和规模缩小,主张通过市场机制提供公共服务,正是在这种意识形态下,公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道几乎成为一种必要的选择。
(二)公共管理的研究意义
公共管理事关一个国家经济、社会发展的进退、综合国力的强弱以及民族的兴衰,事关公共利益和公共福祉的实现程度。
具体地讲,学习和研究公共管理学的重要意义主要表现在如下方面。
第一,有助于把握市场的与政府在资源配置过程中的适当平衡。
20世纪80年代以来,原来实行计划经济体制的国家纷纷向市场经济体制转轨。
尽管各国转轨的方式各有不同,但是它们都是从一种旧的计划经济体制转向另一种全新的市场经济体制,政府对公共事务的管理则是由一种直接、微观干预的旧模式转向一种间接、宏观调控的新模式。
中国自20世纪70年代末80年代初以来,在认真总结国内外经验和教训的基础上,也逐步选择并初步建立了社会主义市场经济体制。
建立成熟完善的现代市场经济需要我们重视市场和政府的双重作用发,换句话说,就是要在市场调节和政府调控之间取得一种适当的平衡,要把握市场与政府之间的适当平衡不仅需要了解市场的功能及其缺陷,还需要正确界定公共部门尤其是政府在公共管理当中所扮演的角色,即政府应该做什么、不该做什么以及怎样才能做“好”(包括效率、效益和公平三个方面)。
在一般情况下,私人物品由市场提供,公共物品由政府提供,但在现代市场经济条件下,公共物品单纯由政府来提供并非都是简单且富有成效,而且对于有些公共物品而言,政府和市场是不能、不愿或者不可能充分提供的。
为此,对于政府来说就必须不断地进行改革和创新,切实转变自己的职能,并为非政府公共部门的发展提供空间和制度支持。
要进行政府体制改革和创新,就需要有科学的公共管理知识和理论提供指导和支持。
第二,有助于推动政治体制民主化、科学化和法制化进程。
在政治体制改革过程中,法制化是一个必须坚持的方向,但是民主化和科学化的要求也不能忽视。
众所周知,在政治体制的民主化离不开广泛的公众参与,这是现代国家公共权威赢得公众支持的重要前提。
要有广泛的政治参与,就离不开公共管理者以及广大社会公众对包括公共政策、公共部门战略管理、公共资源管理、绩效评估、公共管理偷等公共管理过程及其基本理论知识的学习和理解。
在政治体制科学化方面,不仅离不开政治学、行政管理学和公共政策学的研究,还离不开公共管理学的研究,因为实施公共管理是公共部门尤其是政府的主要职能,公共管理行为构成了公共部门尤其是政府的主要行为,因此,如果不认真研究公共管理方面的问题,公共部门的管理行为就不可能走上科学化的轨道。
这里应当指出的是,民主化、科学化和法制化三者之间的关系不是截然分开的,而是紧密相连相互促进的。
第三,有助于促进经济社会和人的全面发展。
尽管经济发展在国家发展战略中仍处于核心地位,但是一个国家的发展也不能仅仅归结为经济发展。
一个国家的发展应当“坚持以人为本、树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。
而且,离开了政治、文化等非经济因素发展的支持,经济发展也就难有成就。
公共管理学是研究以政府为核心的公共部门依法对社会公共事务进行有效管理的规律的科学,与政治学、行政管理学、公共政策学、公共经济学等学科一道,在促进公共管理的科学化方面发挥着重要作用发。
公共管理学对公共管理环境、公共利益和公共福祉、政府职能界定、非政府公共部门的发展、公共政策、公共资源管理、公共管理伦理、公共管理发展等问题的关注,有助于促进经济社会和人的全面发展。
第四,有助于提高公共管理人员的理论素质和专业化水平。
公共部门尤其是政府治理能力的高低,与公共管理者的素质有着直接的关系,而公共管理者的素质高低则又同时代的发展密切相关。
在人类已经步入21世纪的今天,公共管理者似乎面临着前所未有的挑战:
经济全球化的影响、知识经济时代的到来、信息技术的迅猛发展、突发性事件的骤然而至等,不仅迅速改变着整个世界和人类的生存方式,而且改变着不同国家政府之间的交往方式,改变着一个国家内部政府、社会以及公众之间的沟通方式,从而使得社会公共事务复杂程度不断提高,公共管理的难度不断加强,公共管理创新的需求不断增大。
所有的这些新挑战,都迫切要求公共管理者去学习和研究公共管理知识,了解公共管理规律,以提高自身的理论素质和专业化水平,并最终提高公共部门尤其是政府部门的管理能力。
(三)公共管理的概念与特点
1.公共管理的概念
由于公共部门的管理处在不断的改进和探索中,其内涵随实践的发展有进一步充实的可能,很多人从不同的角度对公共管理的某些特性作出了进一步描述,试图更全面地来理解公共管理,如公共管理是“传统公共行政的规范取向以及一般管理工具取向的结合体”;
“公共管理将公共行政视为一门职业,将公共管理者视为职业的实践者,公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行政规则的管理工具、技术、知识和技巧”。
综合学术界对公共管理基本内涵的理解,公共管理是指社会公共组织为推进社会整体协调发展和增进社会公共利益,运用社会公共权力对社会公共事务所实施的管理。
公共管理包括“公共”和“管理”两个方面。
“公共”是指公共管理的本质属性,它表明公共管理的本质是提供公共产品,管理社会公共事务以满足社会公众需求;
“管理”是指公共管理作为管理活动的一般属性,它表明公共管理是公共管理主体实施公共事务管理的一系列计划、组织、协调、控制等管理活动的总和。
2.公共管理的基本要素
公共管理具有公共管理的文体、公共管理的客体、公共管理的过程与方式、公共管理的职责任务等要素。
公共管理的主体。
公共管理的主体主要是公共组织和准公共组织。
以政府机构为主的公共组织是公共管理的主要组织,具有合法性和强制性,负有提供公共服务的主要责任。
随着社会生活的复杂化和多样化,为了有效地弥补政府与市场的失灵,弥补市场功能与政府功能的不足,准公共组织即非营利组织也逐渐成为公共管理的重要主体。
非营利组织是不以营利为目的、具有公益性的非政府公共组织。
公共管理的客体。
公共管理的客体即公共管理的对象,它指各类社会公共事务。
“公共事务”这一概念于18世纪就在西方国家产生,当时称为社会事务。
现代社会公共事务具有复杂性和广泛性,它涉及社会公众整体的生活质量和共同利益中的社会事务,包括国防、行政管理、社会治安、法律事务、劳动管理、社会保障、教育、科学、卫生、文化等广泛的国家事务与社会事务。
按照社会公共事务的性质,可将社会公共事务分为政治事务、经济事务、社会事务三类。
公共管理的过程与方式。
公共管理的过程是公共管理机构调动和组织相应的资源、运用必要的手段来实现公共管理目标的过程。
公共部门最重要的资源是合法性,公共部门的合法性使公共组织的合法管理获得被管理者的认同;
公共部门的合法性使公共组织具有强制力和税收能力,强制力使公共部门具有维护公共利益的政治权威,税收能力则使公共部门具有实施公共项目的物质基础。
公共管理的职责任务。
管理社会公共事务,处理社会公共问题,提供或组织提供社会公共产品和服务,满足社会公众需要,增进社会公共利益,推进社会整体协调发展是公共管理的主要职责。
社会公共问题是指涉及社会公众利益、影响社会发展进步的社会问题,如社会治安问题、市场秩序问题、贫富差距问题、通货膨胀问题、人口问题、资源环境问题等。
社会公共问题超出了个人和集团的范围必须由政府和其他非政府公共组织来解决。
3.公共管理的公共属性和一般管理属性
(1)公共管理的公共属性
“公共的”意指数人的或关系多数人利益的,“公共的”问题的存在是公共管理存在的基础。
公共问题广泛地存在于人类生活的各个方面,只要有人群居住的地方,就会发生各种各样与人类生活息息相关的公共问题,如公共危机问题、贫富差距问题、人口老龄化问题、环境污染问题、资源危机问题等等。
公共问题是与广泛的社会生活发生关系,造成了广泛的社会影响,并关系到公共利益的问题。
为维持正常的社会秩序,促进社会发展与经济持续增长,人类必须认真地处理社会公共问题。
处理公共问题,关键是通过公共部门与准公共部门的合作,共同满足社会公共需求、提供公共产品与公共服务、处理社会公共事务,从而实现良好治理的目标。
公共需求(PublicDemands)、公共产品(PublicGoods)、公共服务(PublicService)、公共事务(PublicAffairs)、良好治理(GoodGovernance)是公共管理的五个基础概念。
公共需求是人类社会共同体解决所面临的社会公共问题的共同需要。
它是社会成员在社会生产、生活中产生的共同需要,具有社会成员的平等享用性。
公共需求包括以下内容:
维护社会公共秩序与安全秩序的公共需求,如国防、公安、外交、行政管理等;
维护经济秩序和市场交易秩序的公共需求,如市场监管、知识产权保护、公正司法与公正执法等;
为全体社会成员提供公共设施与公共事业的公共需求。
如医院、公众医疗保健、义务教育、公共图书馆、公园、体育馆等;
建立社会保障与救济体系、扶助社会弱势群体的公共需求,如政府扶贫、救灾、社会救济、社会保险、社会福利等;
公共资源与公共财产管理的公共需求,如国有资产管理、公共企业管理、社会共有资源的管理、自然资源管理等;
人民对人权、自由等公共权利的公共需求等。
公共产品是和私人产品相对应的概念,公共产品是指具有非竞争性和非排他性的产品。
非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应,即当某人在消费一定物品的同时,其他人也可以消费等量的同类物品;
非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外,即同一物品不仅供其占有者来消费,而且不排斥占有者以外的人来消费。
公共产品的这些特征,以及规模效益大、初始投资量大的特点,使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或即使提供也难以做到有效益,因而,一般由公共部门与准公共部门来提供。
公共服务是公共部门与准公共部门为满足社会公众需要,共同提供公共产品的服务行为的总称。
它分为提供纯公共产品的公共服务和提供准公共产品的公共服务两种。
基本公共服务是提供纯公共产品的公共服务,它指政府向全体社会成员提供的平等的、无差别的公共服务,如国防、外交、公安、司法、基本医疗保健、义务教育、生态环境保护等。
混合公共服务是提供准公共产品的公共服务,它带有满足公共需要与满足个人需要相交叉的性质,这种公共服务既能满足公共需要,又能满足个人需要,既人人平等消费,又具有一定程序的竞争性与排他性;
既要付费,又不完全付费,如高等教育特别是研究生教育、公共工程、宇宙航天业、原子能工业等。
公共事务是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动以及这些活动的实际结果。
公共产品是对客观状态的界定,公共事务则是对公共产品形成和效能的实际描述,公共事务具有公益性、非营利性和规模性等特点。
公共事务的受益对象是全体社会公众,它所反映的是社会整体的公共利益,公共事务所提供的物品和服务也是整个社会发展所必不可少的条件。
一般而言,公共事务的公益性决定了社会公众在享受公共服务的过程中一般不需要交费,有时为了弥补公共事务经费的不足也会采用收费的办法,但这种收费绝不以营利为目的。
公共事务的范围十分广泛,建立公共事务体系需要大量的投入,而且公共事务的某些内容必须达到一定的规模后才能体现出应有的效益,因而,公共事务具有规模效益。
治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程,治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益发。
治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。
治理是一个上下互动、全方位互动的管理过程,主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。
与私人产品、私人事务相比,公共产品、公共事务具有不同的性质、不同的运行规则。
由专门的、拥有足够管理资源和合法性的公共组织与非政府公共组织合作,依照某些特定的规则来提供公共产品与公共服务、处理公共事务以满足公共需要,这个过程就是公共管理。
因而,公共管理就是公共部门与准公共部门共同处理公共事务、提供公共产品与公共服务,以满足社会公众需求和实现良好治理的管理活动。
(2)公共管理的一般管理属性
管理活动广泛存在于人类社会的各种组织活动之中,管理是在一定环境中,管理主体为了达到特定的目标对管理客体加以调节控制的过程,它是一种以绩效责任为基础的专业职能。
组织中的管理活动有三个基本构成要素,即目标、协调和绩效。
目标是对所期望达到的最终状态的设想。
协调包括两个方面的内容:
一是协调人与资源之间的关系,实现资源的有效利用与科学配置;
二是协调人与人之间的关系,将个人的力量整合成组织的力量,实现组织目标。
绩效是组织的效率与效果。
效率指投入与产出的关系,在投入相同的情况下获得更多的产出,意味着有效率;
用较少的投入获得同样的产出,也意味着有效率。
效果是指管理者所实现的组织的目标。
效率涉及的是活动的方式,效果涉及的是活动的结果。
公共管理具有管理的一般属性,具有战略性、结果导向性和回应性的特点。
首先,公共管理着眼于公共组织的战略目标与长远规划,因而具有战略性。
公共组织及其公职人员不单纯是执行决策机构的政策,而且亲自参与战略目标的确立与政策的制定。
其次,公共管理着眼于取得效果与效率,因而具有结果导向性。
公共组织管理的过程中所采取的各种措施目的就是要实现依据战略所确定的目标。
因而,公共管理过程中采用的人员调配、人力资源管理、组织结构与制度的建立等措施,其目标就是要提高公共组织及其公职人员的绩效。
最后,公共管理重视公众关系管理与外部关系管理,因而具有回应性,公共组织的活动是公正、公开、透明的活动,公共部门受新闻媒介和公众监督的程度很高,因而公共组织要承担起公共责任,积极回应公民的愿望与需求,重视对组织外部关系的管理。
4.公共管理的特点
公共管理具有公共性和一般管理属性,这两种属性决定了公共管理是民主取向的管理和结果导向的管理的有机统一,是以更有效的方式实现公共事务管理的一种新治理模式。
公共管理具有公共性,这决定了公共管理是一种民主管理,公共部门必须接受立法部门的民主控制,公共部门必须履行公共服务和社会管理的职能,公职人员必须忠实履行职责并依法行政,因而,公共管理是一种公共部门管理、法治管理和民主管理。
公共管理具有一般管理属性,这决定了公共管理是一种结果导向性的管理,公共部门必须提高公共服务的质量与效率,必须接受市场检测。
因而,公共管理可以借鉴企业管理和市场运行的成功经验,运用市场机制和企业管理经验改革政府管理机制。
总之,公共管理就是结果导向的公共部门管理,其目标是以更有效的方式提供公共服务和处理公共事务。
公共管理具有以下几个基本特点:
第一,公共管理的根本特点是与时俱进,不断地适应社会公共需求增长与变化的趋势,为公众提供充足优质的公共服务和公共产品。
公共管理的方式也要随着时代的变化而不断变化,一方面,政府要与公民社会形成合作伙伴关系,共同治理公共事务,实现良好的治理;
另一方面,公共部门管理要借鉴企业管理的成功经验,提高政府管理的效率与质量。
第二.公共管理是一种多中心的新型治理模式,公共管理主体多元化是公共管理的基本特征,公共管理主体包括行政组织、非政府公共组织和社会其他组织等类别,不同的公共管理主体根据自身的不同特点,在公共管理过程中发挥着各自不同的作用。
公共管理强调政府与非政府组织、企业组织建立合作伙伴关系,建立合作治理的网络,实现良好的治理。
第三,公共管理高度重视政府自身的改革与再造,高度重视公共事务管理的方式创新与制度创新。
政府部门的改革、再造、创新是公共管理研究的重点,这充分反映了公共管理理论与实务紧密结合的特点。
在全球化的背景下,公共事务管理的具体内容逐渐扩大,出现了全球范围的公共事务。
在新形势下,传统公共事务管理方式已经落后于经济社会发展的需要,不能适应当代公共事务复杂性日益增加、整体性不断增强的时代需要,因而公共管理必须不断地进行方式创新与制度创新。
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- 公共 管理 理论 及其 主体 研究