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我国关于社会主义条件下财政收入分配职能的研究,始于改革开放初期。
受当时历史条件所限,尚未正式提出收入分配职能这一名称,而就其实质,已有了公平收入分配的含义。
叶振鹏(1980)在《社会主义财政在社会再生产中的地位和职能作用》一文中提出,财政除了原有的分配职能和监督职能之外,还具有调节职能,即“在国民收入分配过程中通过财政收支改变社会各集团和成员在国民收入中占有的份额,调整社会主义分配关系”。
姜维壮(1980)也赞同这种财政的三职能观点,他在《财政是国家作用与经济基础的经济杠杆》一文中提出:
“财政是国家按政策调节收入的杠杆。
”相对于原有的二职能论,三职能论的提出是一种重大突破。
以往的财政职能论,不管是前苏联的还是我国学者提出的,也不管提出几个职能,其实质都未能超出“分配”和“监督”两个职能的框框。
叶振鹏与姜维壮等学者的“三职能”论基本上得到了国内财政学界的认同。
1984年,由安体富主编的《社会主义财政与信用》教材中明确指出:
“财政具有分配作用、调节作用和监督作用。
”1985年,陈共在《财政学教程》中提出财政在社会再生产中发挥两个方面的作用,一是保证各种社会需要,二是调节经济,又进一步说明经济调节包括调节国民经济比例关系、调节分配关系和调节或提高社会经济效果。
1992年以后,以十四大胜利召开为标志,社会主义市场经济体制改革目标模式的正式确立,为我国经济的持续、高速发展提供了强大动力,同时也为经济和社会科学研究提供了一个崭新和更为广阔、宽松的舞台。
随之,国内又掀起了一轮学习和研究西方经济理论的高潮,我国财政学界关于财政职能的认识也不断深化。
在对社会主义市场经济条件下财政职能的不断探讨和争论中,马斯格雷夫的三职能论逐渐被国内财政理论界接受和认同。
陈共在1994年出版的《财政学》(修订版)中,主张以资源配置方式的转变为立足点研究财政问题,提出财政的“三大职能”,即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和发展职能,将经济稳定职能发展成经济稳定和发展职能。
在三职能说的基础上,国内学术界又创造性地提出了公共财政的“四大职能”论,即资源配置、收入分配、调控经济和监督管理职能。
关于财政收入分配职能,目前在国内,陈共的观点比较有代表性。
他(2004)认为,在个人消费品的分配上,实行按劳分配,个人的劳动投人和劳动报酬相对称,这既是效率原则,又是公平原则。
但在市场经济条件下,由于经济主体或个人所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争因素的干扰,各经济主体或个人获得的收人会出现较大的差距。
在我国国民经济核算体系中,将流转税视为商品价格的追加,直接构成要素收人的一个项目,而所得税则是要素收人分配的再分配。
因此,财政既参与由价格形成的起始阶段的要素分配,又参与在要素分配基础上的再分配。
二、关于国民收入分配格局的认识
考察分配问题通常有两个视角:
一是居民个人之间的分配关系,这是微观的视角,注重于社会个体之间的分配关系;
二是政府、企业和居民个人三者之间的分配关系,这一视角立足于宏观来把握收入分配问题。
目前,从微观角度出发开展的研究比较多,而从宏观视角研究居民收入变化的相对较少。
2005年以后,我国国民收入分配中居民占比下降现象逐渐引起了社会各界的广泛关注,尤其是受国际金融危机冲击之后,中国亟需促进经济转型和扩大国内消费需求的背景下,这一现象更是成为各方热议的话题。
随之,国内学者运用不同方法,从不同角度对我国国民收入分配状况进行了测算和分析。
甚至有学者认为,国民收入分配不合理是导致我国多年来投资比重过高、消费低迷的原因。
(一)对于国民收入分配变化趋势的判断
有学者(如陈志武,2008)通过直接比较居民人均可支配收入、政府税收以及企业利润的增速与GDP增速的关系,以说明居民收入占比下降问题。
另外,国家发展与改革委员会的研究人员曾利用居民人均可支配收入测算居民部门收入占比。
由于这两种方法无法全面反映国民收入分配格局,也无法分析居民部门收入占比下降的原因,近年来,更多学者利用统计年鉴中的GDP收入法构成项目表和资金流量表(实物交易或收入分配)来考察国民收入分配的格局。
蔡昉(2005)利用GDP收入法构成项目表考察了我国的国民收入分配格局。
他指出,20世纪90年代后期以来,劳动者报酬在我国国内生产总值中的比重有所下降,与此对应的则是资本分配的比重提高,导致的结果就是收入分配的不均等。
而且他(2006)认为,如果我们把社会收入划分为资本要素收入和劳动要素收入两个部分的话,前者对于收入不平等的贡献大于后者。
李稻葵(2007)指出,在中国的国内生产总值中,劳动的份额正在下降,这一点是不存在争议的。
郭浩(2001)、许宪春(2002)较早地利用资金流量表考察了我国国民收入在企业、政府和居民间的分配情况。
李扬、殷剑峰(2007)利用1992—2003年的资金流量表,讨论了居民、政府和企业各部门的收入占比和影响因素,指出1992—2003年间,居民收入占比在初次分配和再分配环节分别下降了5.05和6.96个百分点,政府部门均有上升,企业部门则是初次分配有所上升、再分配环节明显下降。
也有学者对收入法GDP和资金流量表中数据的全面性和准确性提出质疑,并做了适当调整。
白重恩、钱震杰(2009a)指出,2003年到2004年统计核算方法的改变使劳动收入份额被低估了6.29个百分点,1995年到2004年间劳动收入份额下降的幅度没有统计局数据直观显示的那么大。
华生(2010a)也认为,国家统计局公布的收入法GDP数据不准确。
不过,其研究得出了不同的结论。
他指出,由于2004年统计口径的国际化改革只走了半步,还保留了农户纯收入作为劳动者报酬,导致了我们今天整个社会对劳动者报酬在GDP中的比重及趋势产生了严重误判。
调整后的研究结果表明,中国与国际同口径可比的劳动者报酬在初次分配及占GDP的比重并未下降,反而一直在稳定攀升。
尽管白重恩、钱震杰(2009b)的研究也基本支持了李扬、殷剑峰(2007)的观点,但他们同时认为,资金流量表反映的劳动者报酬和生产税净额的信息不够准确,需要对资金流量表中初次分配阶段反映的要素分配份额作适当调整,并得出了与李扬、殷剑峰(2007)部分不同的结论。
他们指出,调整后的居民部门收入占比水平较原资金流量表数据较低,而且政府部门占比一般低于企业部门。
另外,他们还指出,2006、2007近两年,国民收入分配格局表现为政府对居民部门的挤出;
而1996-2005年间,企业和政府部门对居民部门收入占比降幅贡献各占50%,还不能轻易断言政府部门正在挤占居民收入,关于政府部门收入占比上升是否合理,还需对其成因和影响作更全面的讨论。
白重恩、钱震杰(2009c)又明确指出,2005年以来的数据显示,政府收入占比过高是国民收入分配变化新的特点。
常兴华、李伟(2009)指出,资金流量表(实物交易)中的可支配收入数据并不能全面反映实际的再分配格局,政府实际可支配的收入要比资金流量表中反映的大。
调整后的测算结果表明,国民收入初次分配格局中,企业所得增长较快,政府所得次之,居民所得增长较慢;
再分配格局中,由于各种制度外收入和土地出让收入的快速增加使政府所得份额上升明显,企业在再分配格局中居于弱势地位,居民所得继续呈下降趋势。
不过,对调整统计数据的做法,有学者提出了不同观点。
王小鲁(2010)认为,“劳动报酬下降在很大程度上由统计口径变化造成”的这一说法,可能依据的是以前年份公布的旧数据。
实际上国家统计局在经济普查以后对以前年份的劳动者报酬做了重新推算,口径不一致的问题也大体上解决了。
劳动者报酬占GDP比重的持续下降,是一个真实的趋势。
贾康、刘微(2010)也认为,有的文献试图以我国统计核算口径的变化为由,怀疑劳动报酬被低估,是缺乏依据的。
近些年来,我国国民经济核算的规范化、科学化在逐步提高,特别是2004年第一次经济普查并进行数据调整后,核算的可靠性、准确性更有上升。
研究者以资金流量表中的统计数据来观察判断我国国民收入分配情况,是现实可取的选择。
另外,在与国际的比较分析方面,目前国内普遍的观点认为,与发达国家地历史同期或者发展中国家和转轨国家相比,中国的劳动者报酬占比和居民收入占比都是偏低的,如安体富、蒋震(2009),陈昌盛、余斌(2011),宋晓梧(2011),中国改革发展研究院课题组(2010)等。
而贾康、韩晓明、刘微(2010)认为,与其他国家相比,中国国民收入分配格局中,并不存在比发展中大国更低的居民收入占比,处于中等偏上水平;
我国收入分配格局基本符合发展中国家的定位,同时又具有自己的一些特点。
不过,宋晓梧(2011)指出,在与其他国家比较时,要看到大多数国家的情况,不能因为可以找出比我国劳动报酬比重更低的国家,就来论证我国劳动报酬比重不低。
我们要建设的是社会主义市场经济,理应比其他国家更好地维护劳动者的利益,学习国外好的经验。
(二)“两个占比”下降的原因分析
对于劳动者报酬占比下降的原因,李稻葵(2007)认为,可能是服务业比重较低、资本密集型技术的使用和国有企业盈利能力的提高。
白重恩、钱震杰(2009a)认为,1995年以来全国劳动收入份额表现出下降趋势的主要原因是,1998年以来国有企业改制以及垄断程度增加,提高了工业部门的劳动收入份额,打破了结构影响和产业影响间的平衡。
他们同时认为,未来随着产业结构继续从农业部门转向非农业部门,劳动收入份额将继续降低,但如果产业结构转型发展到从工业部门向第三产业转变,鉴于第三产业劳动收入份额高于工业部门,全国劳动收入份额将随之提高。
关于导致居民收入占比下降的因素,李扬、殷剑峰(2007)认为,在初次分配中,居民部门劳动报酬和财产收入占比不仅相对下降,而且有绝对的下降,这构成居民在初次分配环节中收入下降的主要原因;
在再次分配环节,社会福利支出的占比没有提高、甚至呈下滑之势,构成近年来我国居民部门可支配收入相对下降、收入分配结构恶化和国内消费需求增长不快的主要原因。
这主要与政府热衷于投资和生产,而政府收支并没有很好发挥改善收入分配格局的积极作用有关。
因此,今后我国宏观调控的主要任务之一,就是调整收入分配格局,实现社会公平的目标。
白重恩、钱震杰(2009b)的研究表明,居民收入占比下降主要发生在初次分配阶段,据其测算,1996—2007年间,居民部门收入占比由66.83%降至50.6%,下降了16.23个百分点,其中初次分配阶段下降了13.27个百分点,约占整个降幅的82%。
劳动收入份额和财产收入构成了居民收入占比下降的主要因素。
而再分配阶段不是居民收入占比下降的主要原因。
由于我国收入税占国民收入比重较低,即使免除居民部门所有收入税,也无法大幅度提高居民部门的收入占比。
安体富、蒋震(2009)认为,造成居民收入分配份额下降的主要原因:
一是在初次分配中企业利润侵蚀了居民的劳动报酬;
二是政府税收收入的快速增长降低了居民收入分配份额;
三是居民财产性收入的增长微弱也使得居民收入分配份额无法提高。
周天勇(2009)认为,居民收入分配比重下降主要有三个深层次原因:
一是在发展战略上,资本密集型、技术密集型的大企业发展太快,而吸纳较多劳动力的中小企业则发展滞后。
二是从产业结构来看,农业中40%的劳动力只创造了11%的国民生产总值,收入分配也相应较低;
工业中28%的劳动力创造出49%的财富,大部分都交给国家了;
服务业占比过低。
三是国民经济的税费负担过重。
税费全部加起来负担率约为31%,在世界上居第三位。
因此,改变再分配中居民收入分配比重下降的趋势,是下一步收入分配改革的重点之一。
吕冰洋、禹奎(2009)专题分析了税收负担对国民收入分配格局变动的影响。
他们指出,由于我国税收收入主要由间接税构成,虽然企业部门交纳较多的税收,但是由于税负转嫁的原因,实际上税负主要由居民部门承担,导致居民部门税收负担不断加重。
税收增长与税负转嫁两大因素结合在一起,已深刻地影响了国民收人分配格局,总的趋势是减少居民部门的分配比重,增加政府部门和企业部门的分配比重。
由此已导致了居民消费不振、以及中国高速经济增长过多依赖投资和出口等不良后果。
(三)调整国民收入分配的有关政策和思路
目前许多学者认为工资率长期被抑制在很低的水平,劳动者与厂商之间讨价还价能力下降或缺失等是导致我国劳动收入份额降低的原因,从而提出“提高最低工资标准”、“建立工资正常增长机制”、“推行区域或行业工资集体协商机制”的政策建议,旨在通过提高劳动力价格达到提高劳动收入份额的目的。
如,汪同三(2007)认为应通过制度保护提高劳动者在收入分配中的讨价还价能力,提高劳动收入所占的份额;
李扬(2007)呼吁财政政策要致力于提高国内消费率和公平收入分配,尤为重要的是完善有关最低工资标准的规定;
安体富、蒋震(2009)提出,提高劳动报酬在初次分配中的比重,建立职工工资稳定增长的机制。
对此,华生(2010)提出了不同看法。
他指出,广泛提高最低工资标准并不是提高劳动者报酬的正常办法,至多只能是政府干预劳动市场的例外手段。
像工资集体协商这样的舶来品,现时是否适用于中国,还是很值得推敲的。
政府的主要职责是打击和查处各种盘剥和压榨劳工的违法违规行为,包括严格劳动执法,而不是去直接干预劳动力市场的竞争性和价格形成。
他建议,首先,要去除劳动市场上的身份歧视和就业歧视,真正实现同工同酬。
其次,要改变对劳动实行的高税费歧视政策,改革财政税收制度。
我国现行的税收制度设计,还沿袭着计划经济时代的旧思维,重点控制劳动所得,却大量放行资源垄断和制度垄断的暴利。
城市楼价久调不下,不过是这种社会再分配机制错位的典型一例。
白重恩、钱震杰(2009a,2009c,2010)也认为,适当的劳动保护是必要的,但对于劳动力市场的过度干预并不能起到增加劳动份额的作用。
劳动者报酬是由平均工资水平和劳动数量共同决定的。
短期来看,提高最低工资标准、在工人和企业之间形成议价机制等措施,可以实现在不减少就业数量的前提下提高工资水平,增加劳动者报酬占比。
但长期来看,由于要素替代弹性为1,劳动力相对价格的变化和由之带来的劳动力需求降低对劳动者报酬的影响正好抵消,单纯提高工资水平并不一定意味着会增加全社会的劳动者报酬。
他们建议,政府如果要扭转现在的经济增长模式,就必须下决心限制政府收入在国民收入中的比重,让利于民、藏富于民。
第一,减少间接税、特别是服务业的间接税对改善国民收入分配格局有积极影响。
而对居民的所得税进行调整需要慎重。
第二,政府要加强在再分配阶段调节国民收入分配的作用,增加对居民部门的转移支付,特别是在社会保险缴费和福利方面的支出。
譬如,用国有企业的分红所得充实社保基金,同时降低法定社保缴费率。
第三,减少垄断程度对增加劳动份额具有积极意义。
第四,设法提高居民财产性收入。
增加居民财产性收入,要更多地依赖市场手段,提高资本市场的效率,提高非货币资产的收益率。
政府应该做的是设法促进和引导资本市场的健康发展,不能以增加居民财产性收入为借口,要求政府出面对股市、楼市进行“救市”或“托市”,或者让政府出面刺激居民持有更多的非货币资产,这只能助长更多的市场扭曲,不利于增加居民财产性收入。
还应该积极拓宽居民投资海外资产的渠道,让居民在投资组合的选择上具有更大的空间,切不可为了维持国内资产的价格而减缓开放居民投资海外资产的速度。
郑功成(2009)认为,有效就业是增加劳动报酬的前提。
要千方百计增加“饭碗”,开辟新的就业领域。
当前,应当重视就业实际状况,全面客观认识当前的就业压力,大力发展劳动密集型的旅游业和服务业以带动就业。
李扬、殷剑锋(2007)建议,财政政策应当在今后以提高国内消费率为核心的宏观调控政策中发挥更为积极的作用。
在上个世纪90年代初期提出的“提高两个比重”的战略任务已经基本实现的背景下,财政政策应加速向公共财政转型,作为这一转型的重要内容,“减税增支”应当成为今后一段时期安排财政政策的基础之一。
就减税而论,降低生产税的税率和降低所得税税率,应属题中应有之义。
就增支而言,应当大力增加“为全社会提供的公共服务的消费支出和免费或以较低的价格向居民住户提供的货物和服务的净支出”,以期同时实现增加居民部门收入和增加政府部门消费的目标,为提高国内消费率做出积极贡献。
华生(2010b)指出,政府、企业与居民三者之间的收入比例应该重新调整,政府财政应该拿出一定比例反馈到居民头上。
高培勇(2010)指出,“十二五”时期要合理调整收入分配关系,努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。
在初次分配阶段,主要着力点要放在规范分配秩序上。
应当通过综合的政策手段,调节初次分配格局。
初次分配是分配的基础,初次分配差距过大,仅靠再分配调节也难于奏效。
三、关于居民收入分配差距的认识
随着改革开放不断深入和经济高速增长,我国的居民收入差距问题日益显现。
事实上,在20世纪90年代,国内已有学者就收入差距问题展开了大量研究,限于当时历史条件,提高效率和促进生产成了改革首要解决的问题,居民收入差距问题并没有引起党中央和社会的足够重视。
随着形势变化,国内收入差距问题日益突出。
十六届四中全会以后,这一问题逐渐引起了党中央的高度重视,并再次成为国内学术界研究的热点和社会关注的焦点。
(一)对于居民收入差距状况的判断
王小鲁、樊纲(2005)的研究表明,自20世纪90年代以来,我国城乡间、区域间、各社会阶层间的居民收入差距迅速扩大,对经济的持续增长、社会公正与稳定都提出了挑战。
经济发展并不必然带来收入差距先升后降的结果。
如果其他条件不变,收入差距在今后长时期内还将持续上升,而下降还遥遥无期且不能确证。
王小鲁(2007a)指出,全国城镇居民收入中没有统计到的隐性收入可能达到4.8万亿元,主要发生在占城镇居民家庭10%的高收入户。
加上这部分收入,2005全国最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距,将从按统计数据推算的21倍扩大到约55倍。
余斌、陈昌盛(2009)指出,城乡间、行业间、人群间收入差距扩大,以及收入分配不公平等问题比较突出。
我国居民收入分配差距很大程度上依然反映的是城乡差距问题。
1985年城镇居民人均可支配收入为农村居民人均纯收入的1.86倍,2007年时达到3.33倍的高位。
行业间收入差距问题日益突出。
改革开放之初,我国各行业间收入水平最高是最低的1.8倍。
目前电力、电信、金融、保险、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2—3倍,如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异,实际收入差距可能在5—10倍之间。
二次分配的收入调节效果不明显。
1990—2005年基尼系数从0.35上升到0.45,2008年进一步上升到0.48。
最高20%的收入组的收入相当于最低20%收入组的8.3倍。
这说明二次分配既没有在总量上改善居民的收入状况,也没有在结构上缩小收入分配差距,只是一定程度上遏制了差距拉大的速度。
另外,白景明(2007),周天勇(2010a),常兴华、徐振斌等(2010),杨宜勇、池振合(2010)学者也都认为,我国居民收入差距呈扩大趋势。
刘尚希、傅志华、刘德雄等(2011)认为,居民间差距,不仅要考察个体、群体和区域间的收入差距,同时还要考察财产差距和消费差距。
他们指出,近年来,我国居民间收入差距持续扩大的同时,财产差距和消费差距也在日益扩大。
从城乡的角度来观察,消费差距最大,2008年达到3.7:
1;
其次是财产差距,达到:
3.6:
再次是收入差距,为3.3:
1。
如果把政府提供的公共消费考虑进来,城乡居民之间的实际消费差距更大。
消费差距大于收入差距,说明政府对贫富差距的调节实际上是逆向的。
而从消费差距的影响来看,我国当前的贫富差距比表面看到的更为严重。
也有部分专家持不同观点。
厉以宁(2007)提出,按照中国现阶段二元经济体制进行分析,先分别计算出两个基尼系数,一个是城市的基尼系数,另一个是农村的基尼系数,然后再加权平均,算出一个总基尼系数,这个总基尼系数在一定程度上代表了中国的贫富分化状况。
厉以宁教授的新基尼系数理论还指出,中国这么大的国家,这么复杂的社会发展状况,较好、较准确的计算方法就是先计算出中国最基本的经济主体——家庭的基尼系数,然后再自上而下,逐级加权平均,计算出总的基尼系数。
只有这样的计算方法才能正确评估中国的贫富分化状况。
根据这种计算方法,中国目前的基尼系数是一个低于0.2的数值,中国不存在贫富分化问题。
厉以宁的观点是想把基尼系数“一分为二”,打一个所谓的“国情折扣”,即把中国的基尼系数拉到“警戒线”以下,从而缓解人们的紧张情绪。
然而,他所说的“基尼系数”已经不是真正意义上的基尼系数了。
华生(2011c)指出,城乡差距到底是多大首先取决于城乡怎么定义,人口怎么划分。
而每年出版的《中国统计年鉴》并不公布准确登记在册的城镇户籍人口,特别是非农业户籍人口,公布的是搞不太清楚、包含了亿万流动人口的常住人口,并以这个常住人口为口径去计算和公布各种城乡居民的数据包括其收入,这样,在谁算城市人、谁算农村人的大样本分类明显不合理又统计不清楚的情况下,计算出来的城乡居民收入差距当然就不可能说明问题,而且自然容易产生误导。
鉴于此,他根据统计局所属司局公布的其它一些数据资料对城乡人口和农民工收入作了调整。
研究结果表明,我国的城乡收入差距的总趋势不再是自改革开放以来一直扩大到3.3倍,而是从1978年的2.57倍起步,小幅波动和缓慢下降至2.4倍。
他进一步指出,改革开放30多年来,城乡差距主要并不表现在基本稳定并逐步有所缩小的收入差距,而是表现为在原先基础上至少又扩大了4、5倍的财产差距。
这是比必然会不断缩小的收入差距更为严峻得多的挑战。
李实、赵人伟(2011)认为,导致收入差距高估和低估的因素同时存在,一些初步的估计结果表明,如果将两种因素加以综合考虑,现有的估计结果产生的估计偏差并不是很大。
这意味着中国已经步入了一个高收入差距的社会发展阶段。
对这样一种收入分配不平等的状态加以夸大或者贬低都不是一种严肃的态度。
(二)导致居民收入差距过大的原因
国内学者从不同角度分析了居民收入差距过大的原因,有从体制上作出解释(林毅夫,1998等),有的从市场角度加以探讨(邢成、韩丽娜,2001等),有的从劳动者自身因素进行分析(李实、赵人伟,1999等),还有的从法制(李一鸣,2002等)、统计方法(韩留富,2007等)、历史和时间(周天勇,2010b)等因素寻求解答。
限于篇幅,在此不一一列举。
本文着重从经济和财税角度,就近年来有关文献作一综述。
苏海南(2009,2010)认为,现在收入分配不合理、贫富差距拉大是公认的、不争的事实。
当前收入分配不合理、贫富差距拉大
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