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美监管机构联合发布资金与流动性管理政策声明63
美联储保护信用卡用户新规及其启示67
美证交会指控高盛公司涉嫌欺诈案分析68
欧美部分国家宣布开征银行税72
危机回顾:
美国政府救助美国国际集团始末74
美国银行监管机构联合发布公告允许银行业逐步采用新会计准则77
《2010年美国恢复金融市场稳定法案》摘要
四川局摘译
编者按:
当地时间4月29日开始,美国参议院就重新修订的《美国2010年恢复金融市场稳定法案》(RestoringAmericanFinancialStabilityActof2010)展开辩论。
对这份被称为1930年代大萧条以来美国最大范围的金融改革一揽子计划提案的辩论持续了数周,并终获参议院投票通过,美国金融监管改革在历经数月的激烈争论后走出关键一步。
《2010年美国恢复金融市场稳定法案》的提出,主要目的在于通过提高金融体系的问责制和透明度,促进美国金融稳定,结束银行“大而不倒”的状况,保护救援行动结果并维护美国纳税人利益,避免金融消费者对金融服务的滥用等等。
这项长达1566页的提案内容复杂而宽泛,主要涵盖了以下多个法案:
2010年金融稳定法案、2010年加强金融机构安全和稳健法案、2010年私募基金投资顾问注册法案、2010年国民保险办公室法案、2010年非认可保险与再保险改革法案、2010年银行和储蓄协会控股公司以及托管机构监管改进法案、2010年场外衍生品交易市场法案、2010年支付、清算和结算监督法案、2010年消费者金融保护法案、2010年改进获得主流金融机构服务法案。
一、2010年金融稳定法案
主要包括以下四方面内容:
一是设立金融稳定监督委员会,以便识别关系到美国金融稳定的风险,提升市场纪律对金融市场的监督作用,对正在显现的威胁到美国金融市场稳定的情况作出回应。
二是在财政部设立两个新的部门,即设立金融研究处(办公室),对金融市场稳定监督局提供研究等方面的支持;
同时设立金融研究基金,为该办公室提供资助。
三是赋予美联储更多的权力,加强对大型金融机构的监管。
比如美联储可以向某些非银行金融机构和银行控股公司索要报告或进行检查。
同时修订美联储对非银行金融机构的审慎监管标准,以及对某些银行控股公司的审慎监管标准。
四是在美国破产法庭内设立特拉华州有序清算部门,授权财政部长在特定情况下,可以指定美国联邦存款保险公司(FDIC)对那些经营失败或陷入困境,进而将对美国金融稳定造成严重不利影响的金融公司进行接管。
二、2010年加强金融机构安全和稳健法案
该法案把互助储蓄银行监管办事处(OTS)及其理事的职责转移给美联储、美国货币监理署以及美国联邦存款保险公司。
同时撤销互助储蓄银行监管办事处,终止联邦储蓄协会章程。
三、2010年私募基金投资顾问注册法案
主要是对《1940年投资顾问法》作了以下几方面修订:
一是修订了对对冲基金顾问的监管;
二是要求收集系统性风险方面的数据;
三是修订了投资顾问在联邦注册的最低资产要求。
四、2010年国民保险办公室法案
其主要内容是在财政部内部设立国民保险办公室,由其负责监测保险行业的各个方面,包括发现保险业监管方面存在的问题或差距,以有助于防范美国保险业或金融体系的系统性风险。
五、2010年非认可保险与再保险改革法案
该法案主要规定了以下两方面内容:
一是规定了报告、付款,及分配非被承认保险税费等方面的程序;
二是应对再保险和再保险协议的信用进行监管。
六、2010年银行和储蓄协会控股公司以及托管机构监管改进法案
一是强制联邦存款保险公司向信用卡银行、工业贷款公司,以及其他一些《1956年银行控股公司法》规定的公司提供一段时期的联邦存款保险。
二是修订《1956年银行控股公司法》,修订内容主要涉及提供报告的要求、进行检查的要求、对按功能监管的子公司的监管要求,以及对大型金融机构集中度的限制等多个方面。
七、2010年场外衍生品交易市场法案
一是修订了衍生品交易法。
主要包括将商品期货交易委员会(CFTC)和证券交易委员会(SEC)的联合立法和监管权延伸至场外衍生品交易市场,同时要求其提交大额交易商报告。
二是修订Gramm-Leach-Bliley法案,以废除对以安全为基础的掉期交易进行监管方面的限制。
三是修订《1934年证券交易法》。
主要包括明确要求掉期交易应以安全为基础进行;
对以安全为基础的掉期交易商以及主要的以安全为基础进行掉期交易的参与者按注册和监管程序管理;
同时规定了以安全为基础进行掉期交易的持仓限额和问责方式。
四是要求美国证券交易委员会、商品期货交易委员会、金融稳定监督委员会和财政部,就制定某些掉期交易国际监管统一标准方面的事宜,单独或集体的与外国监管当局进行商议或协调。
八、2010年支付、清算和结算监督法案
一是要求金融稳定监督委员会应确定具有系统重要性,或有可能具有系统重要性的金融市场工具或支付、清算、结算活动。
二是规定了对金融机构的检查程序和执法行动,所涉及的金融机构行为和资料包括,那些可能给其他金融机构、重要的市场、或者更广泛意义上的金融体系带来财务和操作风险的行为,以及用以评估金融机构从事的支付、清算或结算活动的具有系统性、重要性的资料。
九、消费者保护和改进证券市场监管
《2010年消费者金融保护法案》的主要设立了以下四个新的机构:
一是设立消费者金融保护署,该署主要是根据联邦金融消费者法律,监管消费金融产品或服务的提供。
二是设立公平贷款和均等机会办公室。
三是设立金融扫盲(教育)处。
四是设立消费者咨询委员会。
该法案还授予消费者金融保护署对某些大型存款保险机构和信用保险合作组织行使监督权和执法权;
授予其在禁止不公平行为、欺诈行为、或滥用的行为等方面的一些具体权利,以及在保护金融消费者方面的一些具体职能;
对存款账户数据采集、小企业贷款数据采集等方面作出了规定;
授权总审计长在特定情况下可对联邦储备委员会、联邦储备银行进行某些方面的检查。
改进证券市场监管方面:
一是对《1934年证券交易法》作了以下修订:
设立投资者咨询委员会和投资者保护办公室,授权美国证券交易委员会对强制性预纠纷仲裁进行限制;
规定对证券举报人的奖励和保护;
修订对国家认可的统计评级机构的规章、问责制和透明度要求;
指定联邦银行机构和证券交易委员会制定联合规定,要求所有的证券发行者在通过发行资产支持证券将资产的信用风险转让、出售或传递给第三方后,应保留其中一部分经济利害关系;
要求披露关于董事和雇员所进行的对冲交易。
二是修订《1970年证券投资者保护法》,增加对财政贷款的借款限额。
三是要求美国证券交易委员会对某些国会委员会提交以下几方面报告:
对已注册的法人实体进行的执法调查、检查,对金融证券公司有关申请的审查,对全国证券协会的监督。
制定了公司治理以及对地方性证券的监管等方面的标准。
在美国证券交易委员会内设立地方性证券办公室。
四是修订了2002年的Sarbanes-Oxley法案,授权上市公司会计监督委员会与外国当局分享某些信息。
十、完善了2010年主流金融机构法的实施
其主要内容是授权秘书处建立一项多年计划,内容涉及拨款、合作协议、融资代理协议以及类似的合同或承诺,其目的在于通过对相关措施的推进,使低收入和中等收入者能够在由联邦保险的存款机构开立一个或多个能满足其资金需求的账户,同时能通过更优途径、更合理方式获得对账户的保护。
资料来源:
http:
//thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery
IMF发布对美国金融危机管理的评估报告
广东局摘译
国际货币基金组织(IMF)于2010年5月14日发布其金融部门评估项目(FSAP)对美国金融状况的评估报告,通过分析指出美国危机管理存在的主要缺陷,并提出八项完善及革新危机管理措施的建议。
一、美国危机管理缺陷
国际货币基金组织金融部门评估项目自2007年8月起就已开始对美国危机管理进行评估测试,发现这些危机管理多是非正式的。
虽然在危机爆发时,政府机构能够通过有效协调提出临时性解决方案,控制危机进一步加剧,但这些管理也存在不足,主要是系统性风险识别框架的缺陷和美国政府机构处置问题银行手段的局限性。
在这场空前危机中,这些不足使美国付出了金融混乱和公共干预的巨大代价。
美国危机管理存在四大缺陷:
一是缺乏对监测和解决潜在系统性风险单独、集体或系统的旨在维护金融稳定的正式责任。
二是机构间信息收集和共享的法律障碍不利于系统性风险的评估。
三是缺乏能够要求监管者为解决新兴系统性风险而改变监管规则的权威力量。
四是危机管理的工具与手段滞后,远落后于美国金融体系复杂多变的发展形势。
二、完善危机管理措施的建议
FSAP在美国国会在金融监管改革方案基础上提出以下八点建议:
(一)建立正式的监管机构委员会,授权美联储和财政部担任系统性风险监管者(SRR)。
委员会应定期(至少每季度)举行会议讨论威胁金融稳定的潜在风险。
风险评估应全面而广泛,通过定期实施压力测试检查金融机构抵御严峻冲击的能力。
当发现重大潜在风险时,委员会应考虑通过适当监管手段或规则变化(如市场基础设施发展)减轻危机影响。
在日常工作中,委员会应确保危机应对工作持续进行,保证监管合作与信息共享机制持续有效,确保危机管理工具得到持续更新以应付任何潜在风险。
(二)厘清因监管疏忽而应承担的责任,并在必要时改变监管规则。
授权委员会获取信息和要求监管部门实施监管措施的权力,指定一家机构作为牵头部门,防止出现互相推诿责任的情况。
(三)订立准则,确保银行和非银行业机构在危机时期都能得到紧急流动性援助。
规定央行有能力提供流动性支持的情况下,不能限制任何机构获取流动性支持。
(四)撤销存款保险基金规模上限或扩大基金规模,改善资金安排。
设法解决现有计划顺周期性问题,以在合理基础上计算出的溢价为目标,使资金计划考虑到系统风险的同时具有更大的灵活性。
(五)有序处理大型金融机构的失误,通过分担损失适当激励股东和债权人。
该方案安排需要可信的管理、股东和市场,提供足够资金使双方有秩序地解决系统风险。
事前解决方案(如生前遗嘱)是协助推动公信力的举措。
如果一家集团的计划不可信,股东和债权人应通过按组修改计划来解决问题,并可强制推行更严格的监管措施,或者迫使集团大幅度改变规模或结构。
(六)确保所有潜在系统性金融集团受到有效综合监管。
通过实施审慎监管(如加大资本和流动性缓冲)反映其带给系统的风险。
(七)与各国政府对跨国集团的危机管理方案进行联合审查。
如果对审查结果有异议,美国政府应考虑重新修订方案,提高审慎监管要求或改变组织结构。
(八)落实危机管理跨境合作原则。
加强委员会必须在美国政府现有做法与责任的基础上明确与各国当局协调合作的责任,确保美国政府机构执行金融稳定论坛(FSF)提出的危机管理跨境合作原则。
三、美国危机管理政策的关键设计
本报告审查了美国危机管理政策的三个关键设计:
为金融机构提供的紧急流动性援助、存款保险和危机管理决议。
(一)紧急流动性援助。
即使拥有良好和持续的金融监管,但危机仍然有可能发生。
从公共政策角度看,设计精良的危机管理工具可以使用最低的公共成本控制危机对整体经济的冲击。
在本次危机中,美联储为确保仅存款机构可使用中央银行贴现借款,而对使用中央银行流动性支持和公共担保的个别银行进行打击;
但因中央银行流动性援助动用的是国家财政成本,美联储必须防止道德风险的发生,让更多的非银行机构(投资银行和货币市场基金)进入中央银行流动性支援的安全网中,因此有必要设计出让所有市场参与者都可以获得美联储流动性保证的政策。
(二)存款保险。
美国存款保险政策在这次危机中发挥了巨大作用,2004年6月-2007年2月期间没有参加存款保险计划的机构均以失败告终。
如果没有参加存款保险计划,一旦偿付能力出现问题,该机构就可能会倒闭。
尽管存款保险基金(DIF)使部分资金流出银行,但存款保险政策架构仍然是值得信赖的。
当DIF数额下降时,为充实基金,联邦保险存款公司会执行重补计划,并增加对该行业的评估金额。
与此同时,因为有美国政府的信心和信用做支撑,尽管资金下降,但公众一直维持着对存款保险的信心,这些都体现了存款保险系统性和基金安排的顺周期性。
存款保险资金计划应汲取本次危机的经验教训,重新计算保险费用和基金规模,建立系统性风险因素的综合保险,实现保费的公平价值,尽量减轻纳税人负担。
(三)危机管理决议。
美国各金融监管部门均设置了处理问题机构的特别方案,其他金融机构受破产法制约能较有效地减少其在破产或清算之前被售卖给第三方的行为,但美国政府仍需不断实施政府干预行为来减轻危机对问题机构的影响,这不仅加大了财政成本,还会引发道德风险。
本次美国的监管改革方案试图解决这个问题,但问题在于如何在实践中实施这些建议。
改革方案建议制定诸如生前遗嘱之类的解决计划,在危机期间,许多需要扶持的大集团因自身对大额资金和市场准入的依赖而迅速失去活力,企业在系统中体现的风险应该反映在监管要求和事前监督中。
通过制定审慎监管措施来确保大型金融企业把其造成的系统风险内部化,这种方式原则上是值得称赞的,但在实践上却颇受质疑。
奥巴马正式签署金融改革法案有关情况综述
国际部、浙江局、江西局、云南局、湖南常德分局编译
美国总统奥巴马正式签署了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》,该法案的通过被认为是20世纪30年代以来美国改革力度最大、影响最深远的金融监管改革。
该法旨在通过改善金融体系问责制和透明度以促进美国金融稳定、解决“大而不倒”问题、保护纳税人利益、保护消费者利益。
一、法案主要内容
围绕监管系统性风险和消费者金融保护两大核心,该法案着重推进了七个方面的改革措施。
(一)成立消费者金融保护局,加强对消费者权益的保护
新法案将在美联储体系下建立消费者金融保护局(ConsumerFinancialProtectionBureau,CFPB),对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品或服务的银行或非银行金融机构进行监管。
CFPB将拥有检查所有抵押贷款相关业务并对其实施监管的权力,大型非银行金融机构及资产规模超过100亿美元的银行或者信贷机构均将在其管辖范围之内。
此外,CFPB将下设金融知识办公室(OfficeofFinancialLiteracy)加强对公众的金融知识教育,并设立社区热线。
(二)成立金融稳定监管委员会,应对系统性风险
新法案将建立由9家金融监管机构首脑组成的金融稳定监管委员会(FinancialStabilityOversightCouncil),主要职责在于识别和防范系统性风险。
该委员会拥有广泛的职权,主要包括:
有权从各个联邦及州监管机构收集信息;
有权就加强美国金融市场稳定性、竞争性、有效性对国会和美联储提出建议;
有权将其认为对美国金融市场构成威胁的非银行金融机构或跨国银行附属机构纳入美联储监管范围;
定期向国会报告美金融体系形势;
特定情况下,有权就具体的金融活动对主要监管机构提出意见,监管机构必须遵照执行,并就执行情况向国会报告。
对有系统性风险的金融机构,该法案提出更高的资本充足率、杠杆限制、流动性和风险管理要求,但具体标准将由即将成立的金融稳定监管委员会确定。
引人注目的是,该委员会将获得“先发制人”的监管授权,即为防范可能的系统性风险,在三分之二多数投票通过后,可批准美联储对大型金融机构强制分拆重组或资产剥离。
此外,美国财政部将建立金融研究所,配备经济学家、会计师、律师、前任监管人员等专家,协助金融稳定监管委员会进行金融信息的收集和分析,并将相关结果定期上报国会并公开披露。
(三)完善机制,解决“大而不能倒”问题
一是建立新的系统风险监管框架,将所有具有系统重要性的银行和非银行金融机构纳入美联储的监管之下,降低金融机构“大而不能倒”问题出现的可能性和对金融系统稳定性的威胁。
二是引入所谓的“沃尔克规则(Volckerrule)”,其内容包括:
限制银行和控股公司从事自营性交易;
限制银行拥有或投资私募股权基金和对冲基金,其投资总额不得超过银行一级资本的3%;
为了避免利益冲突,禁止银行做空或做多其销售给客户的金融产品。
三是由联邦存款保险公司建立有序清算机制,对系统性重要金融机构进行清盘,股东及无担保债权人将承担相应损失。
四是对金融危机期间美联储实施的所有应急借款计划进行一次性审计。
限制美联储的应急借款权,即不允许美联储向私人公司发放紧急贷款,所有贷款计划均需要获得美国财政部长批准方可实施,并禁止破产公司参与紧急贷款计划。
五是通过向大型金融机构征费建立“清算基金”,用于对濒临破产的金融机构的破产清算。
(四)监督高管薪酬,抑制风险过度行为
在高管薪酬问题上为股东提供更多的话语权,包括使用代理人参与董事选举、拥有不具约束力的投票权,即对管理层薪酬有建议权,但不构成强制约束等;
要求董事会下的薪酬委员会完全由独立人士组成;
允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案,并要求金融机构披露薪酬结构中所有的激励要素;
对上市公司基于错误财务信息发放的高管薪酬,美国证监会拥有追索权。
(五)强化证券业监管,保护投资者利益
制订新的严格规定,以保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性;
强调华尔街经纪人的受托职责,即客户利益高于经纪人的自身利益;
加强美国证监会的监管职能,增加其监管经费。
针对信用评级机构,新法案规定在SEC中成立专门的监管办公室,每年提供监管报告;
对评级机构要求更完全的信息披露,包括其内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等等;
降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关联度,在评级公司人员跳槽至客户方时实施离职审查;
允许投资者对恶意和轻率的评级行为提起诉讼;
鼓励投资者建立内部信用评级标准,降低监管机构和投资者对评级公司的依赖;
对长期评级质量低劣的机构,SEC拥有摘牌的权利。
(六)加强金融衍生产品监管
该法案特别加强了对场外交易(OTC)衍生产品和资产支持证券等的监管,重要内容包括:
将大部分场外金融衍生产品移入交易所和清算中心;
要求银行将信用违约掉期(CDS)等高风险衍生产品剥离到特定的子公司(银行可保留常规的利率、外汇、大宗商品等衍生产品);
对从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求。
为防止银行机构通过证券化产品转移风险,要求发行人必须将至少5%的风险资产保留在其资产负债表上。
(七)加强对对冲基金等机构的监管
要求大型的对冲基金、私募股权基金及其他投资顾问机构,在SEC登记,披露交易信息,并接受定期检查。
如果此类机构具有特大规模或特别风险,将同时接受美联储的系统风险监管。
针对此前保险业没有联邦监管机构的制度空白,财政部将下设新的监管办公室,与各州监管部门联合监管保险公司。
二、影响和评价
据悉,《华尔街日报》对43名经济学家进行了调查,仅有6%的受访经济学家认为新法案将产生重大影响,高达58%的受访经济学家认为,新法案只会略微降低另一场危机发生的风险。
(一)法案实施有不确定性
有评论认为,法案似存缺陷,即它更多的是告诉监管部门“为什么要这样做”,而不是“应该怎样做”,实施有不确定性。
法案各项方针在具体执行前,仍需大量立法工作,制定细则。
有法律专家估计,11个联邦机构将需因应新法案,制定最少243项新法规,以落实新的监管措施,单是SEC就需制定95项法规。
未来6至18个月金融监管机构将进入加紧立法的阶段,市场将因为监管环境的不明朗而不得不进行调整。
因此,究竟能否给民众带来好处还是未知数。
(二)法案实施对美国经济的短期负面影响
因为更严厉的监管会要求银行提高资本金,同时提高放贷门槛,这可能增加企业和消费者获得信贷的难度,不利于经济增长。
作为监管改革的对象,华尔街面临更高的监管标准、更严格的薪酬规定、甚至是被强行分拆清算的风险。
在“沃尔克法则”之下,高盛、摩根士丹利等投行的自营业务将受到很大限制,而危机前带来丰厚回报的场外衍生品交易也将明显萎缩;
对冲基金和私募股权基金更是从无监管的“影子银行系统”中被纳入严格监管的大框架之下。
严格监管会提高交易成本,这本身会导致交易的萎缩,从长期来讲将对自营、场外交易等华尔街高利润部门造成影响。
本月以来,高盛等公司公布的财务报表显示,其今年第二季度利润明显下滑,新法会不会导致这些企业的利润进一步下滑,市场已经开始担忧。
对于改革的最大受益者美国消费者和投资者来说,新的监管改革对消费者而言未必尽是福音,因为信贷审查将更严,贷款可得性将更低,消费者将负担更高的成本,面临更少的选择。
不过新法案并没有完全禁止银行进行衍生品交易,而是允许银行保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。
这部分业务占到商业银行各类衍生品交易总量的九成以上,而且即便是那一小部分被要求剥离到附属公司的风险更大的业务,大银行依然可以从中得利。
(三)两党的反应
大部分共和党参议员都表示反对这项法案。
他们认为,该法案会限制信贷和打击银行业,对无辜公司造成不公平的负担,进而可能会威胁经济复苏,他们还谴责法案扩大了政府权力。
有共和党人表示,该法案事实上对美国现有的金融监管框架大体未动,却扩大了无效官僚机构的范围和权力,其中一个主要的漏洞就是,决策更多依赖的是官员的个人判断而非明文规定。
而对于民主党而言,和之前的医保改革一样,金融改革立法是奥巴马政府的又一张政治牌,特别是考虑到国会中期选举在即,而且共和党人很可能会夺回多数席位。
然而,在美国失业率接近10%、复苏前景不明朗的情况下,法案的政治意义已经大打折扣,如果短期内经济复苏真的由于新法案受到不利影响,结果更可能是得不偿失。
这次监管改革法案的完成标志着共和党奉行的金融自由化的时期已经过去,民主党推崇的大政府、严格监管的时代已到来。
从历史角度看,随着两党执政的更迭,美国金融体系还将在自由市场和严格监管的两种政策间左右摇摆。
对美国近三十年金融动荡的思考
银行监管三部
近日,银行监管三部从金融监管、政治、经济和金融创新等几个方面对美国近三十年来金融动荡起伏的原因进行了分析和探讨,上报《对美国近三十年金融动荡的思考》。
2010年2月23日,刘主席批示:
“这是一篇对西方教训进行反思的好文章。
目前我们正在对我国金融改革发展做又一次全面总结和规划,这个思考对我防范系统性风险、加强监管、推进改革、规范发展有参考价值。
一、美国金融动荡原因探究
(一)金融监管改革落后于金融业发展的步伐。
美国的金融业自上世纪八十年代以来发生了翻天覆地的变化,但其金融监管理念和手段基本还停留在大萧条时期。
一是美国SEC对投资银行和证券业的监管原则以信息披露和保护投资人利益为主,不直接监管投资银行的资本和流动性。
这种监管理念和手段还
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