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5.服务能力11

（二）问卷设计与发放12

1.调查核心对象厘定12

2.问卷开发步骤12

3.问卷结构与内容12

4.问卷发放13

（三）问卷的信度和效度分析13

1.信度与效度的检测标准14

2.问卷的信度分析15

3.问卷的效度分析18

四、社会组织承接公共服务效能调查结果分析22

（一）服务效能主成因子及综合评价22

（二）公共服务效能调查样本的基本特征24

（三）社会组织公共服务效能各维度评价25

1.服务效能的总体评价25

2.服务成本的总体评价25

3.服务效率的总体评价26

4.公众满意的总体评价27

5.服务参与的总体评价31

6.服务能力的总体评价33

五、社会组织承接公共服务效能的影响因素分析34

（一）性别与服务效能34

（二）年龄与服务效能34

（三）教育程度与服务效能37

（四）职业与服务效能39

（五）居住地与服务效能41

（一）加强顶层设计，发挥社会组织承接服务的制度绩效42

1.厘定政府、市场和社会组织三种供给制度的边界43

2.依据制度绩效标准细化社会组织承接服务的范围和内容43

3.加强社会组织与其它制度安排的协调合作43

（二）加大培养扶持，激发社会组织承接服务的活力和创造力44

1.加快社会组织的立法建设步伐44

2.加快社会组织独立的市场行为主体身份确认44

3.加快社会组织“去行政化”，打破垄断45

4.加大政府对社会组织资源投入，推动竞争形成45

（三）强化公众参与，防止社会组织承接公共服务“内卷化”45

1.增强公众公共服务的需求表达，减少公共服务的悬浮46

2.优化承接服务效能的评价监督机制，减少机会主义行为46

3.引入公众参与合作，增强社会组织服务粘性和社会资本价值47

（四）防范承接风险，落实社会组织承接服务契约责任47

1.强化政府和社会组织的公共责任意识47

2.完善和落实社会组织承接公共服务契约或协议48

3.严格管控社会组织谈判、合作方式承接服务风险48

4.培育社会组织形成外部压力型竞争48

（五）强化能力建设，实现社会组织承接公共服务可持续发展49

1.加强社会组织自身治理能力建设49

2.加强社会组织公信力建设49

内容摘要：

社会组织承接公共服务能加快政府职能转变，其与企业、政府共同构成的网络化合作供给是国家现代治理体系的重要组成。

经济效率、质量、满意、参与和能力是效能评价的价值基础，也是社会组织承接公共服务效能评价模型的关键潜变量。

课题选取湖北省“以钱养事”改制后的乡镇计生服务中心这种民办非企业社会组织作为调研对象，通过问卷、访谈等调查发现：

受访者对乡镇计生服务中心的整体效能评价较高，但对服务中心基础设施和环境的感知质量较低，对未能有效参与服务过程管理和评价不满，认为服务中心获取资源能力有待加强。

受访者个人的年龄、教育程度和职业对服务效能评价存在显著性差异。

增强社会组织承接公共服务的效能，一要加强顶层设计，发挥多元竞争性供给的制度绩效和优势；

二是加大对社会组织投入力度和成长扶持，激发其服务创新力；

三是要引入公众评价参与，防止公共服务供给中的“内卷化”；

四是要防范社会组织承接服务风险，加强监督和管控，落实契约责任；

五是要加强社会组织自身公信力建设，实现社会资本增值和组织的可持续发展。

关键词：

社会组织公共服务效能质量

党的十八届三中全会报告提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买；

适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，并以此作为加快实施政社分开，激发社会组织活力的重要举措。

2013年7月国务院常务会议专题研究推进政府向社会力量购买公共服务议题，同年11月国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，因此，研究社会组织承接公共服务的效能水平对评价政府购买公共服务绩效和推进政府职能转变具有重大价值。

一、社会组织承接公共服务理论基础

政府购买社会组织服务与当前世界各国掀起的政府改革实践或新公共管理运动紧密相连。

各国政府纷纷将“管理主义”理念引入改革实践，从而带来公共服务多元化、市场化和社会化变革，契约式购买服务成为主要存在形式。

（一）社会组织承接公共服务理论梳理

1.公共治理理论

全球治理委员会认为，“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。

”20世纪90年代以来，在公共事务管理实践中，非政府部门与政府部门联合起来采取集体行动，形成了相互依存的合作网络关系并分享公共权力。

合作网络结构中的多中心公共行动者通过制度化的合作机制，相互调试目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。

世界银行将善治定义为以开放的、透明的、负责任的、平等的并能满足民众需求的方式来成功管理国家的资源和事务。

合作网络化的治理模式中，政府与其他社会主体是平等关系，通过合作、协商、对话、建立伙伴关系，确立和认同共同目标和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标，这种模式超越了单纯的市场竞争机制和工商企业管理的方法，符合善治概念各基本要素的内涵特征。

合作网络治理是社会三个部门良性互动的管理过程，是一个政府的政治权利、企业的经济权利和公民社会的社会权利良性互动过程，是使公共利益最大化的社会管理过程，其多中心主体对公共生活的合作管理体现了善治的本质特征，是国家与公民社会的一种新颖关系。

其管理机制所依靠的不再是政府的权威，而是合作网络的权威。

其权利向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

合作网络型的善治实际上是政府权利向社会的回归，善治过程就是一个还政于民的过程。

2.公共服务政府与市场供给失灵理论

韦斯布罗德基于传统的需求——供给经济学范式,论证了政府与市场供给公共服务的各自缺陷。

基于公有产权制度安排的政府供给存在着因信息不完全和不对称带来的政府供给失灵。

它一方面表现为政府的无效干预，干预的范围和力度不足或者政策工具选择失当，不能有效弥补和纠正市场失灵，造成公共服务供给不足；

另一方面则表现为政府过度干预，超过了正常弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需要，抑制了市场的正常自发供给，导致公共服务供给过量和超前。

由于政府供给公共服务某种程度上是一个政治过程，其交易成本甚至比市场制度更昂贵，政府政策失灵使其失去成为唯一供给者的合法性支撑。

采用私有产权安排的公共服务市场供给同样存在失灵。

首先，市场供给无法克服公共服务的外部性，也会由于信息不完全和不对称导致劣胜优汰的“柠檬市场”现象和“搭便车”问题。

其次，公共服务的公共属性也决定了市场化供给会存在效用实现不足和供给不足。

最后，公共服务完全私有化会导致资源的重复配置，难以实现社会资源的合理利用。

上述市场、政府失灵的客观存在,恰恰从功能上证明了社会组织存在的必要性,政府、市场和社会组织是公共服务供给中的相互替代性工具。

在新制度经济学家看来，公共服务不存在固定的供给实现模式，它是根据技术、产权及制度的变化，在具体约束下来选择最优的供给实现模式。

随着技术进步、市场容量等因素变化适合市场供给的条件是不断变化的；

构建可塑性产权结构和引入排他装置可以调整和解决“搭便车”问题。

3.第三方治理理论

萨拉蒙指出，政府本身虽是公共服务提供者，但也更多是依靠大量的第三方机构来供给公共服务，“政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非政府组织来承担，政府负责资金支持，非政府组织负责提供服务。

”此时的政府与非营利组织之间不是非此即彼的关系，而是一种合作关系，两者共同分享公共基金和公共权威，协同向社会提供公共服务；

这种新型伙伴关系成为第三方治理理论的内核。

广义的第三方涵盖了独立于政府，有能力且志愿参与公共服务供给与监督政府运行的组织和个人，包括公民、企业、各类社会组织和民间团体。

第三方治理的提出是基于对传统非营利组织自身优劣势的清晰认知，以及政府与民间势力间的信任和合作互惠发展趋势。

一方面由于官僚体制的制约难以实现政府向不同特别是特殊社会群体提供不同的服务，政府通过资助第三部门来完成是一种比较便捷的途径；

另一方面，第三部门选择自愿性的制度安排还与契约失灵有关。

在一般的契约机制无法帮助消费者监督生产者的行为时，消费者必须寻求一种可以降低监督成本的制度安排，公共服务供给引入第三部门可在一定程度上解决消费中的信息不对称问题。

与此同时，萨拉蒙也看到第三部门服务供给中志愿失灵的一面，他认为“非营利部门存在如下缺陷：

对于慈善的供给不足（Philanthropicinsufficiency），即缺少资金与使人们利他性地为他人提供福利的激励机制；

慈善的特殊主义（Philanthropicparticularism），即可能无法覆盖处于需要状态的亚群体，从而降低制度的整体效率；

慈善组织的家长式作风（Philanthropicpatemalism），即控制慈善资源的人根据自身偏好提供服务，忽视社会需要；

慈善的业余主义（Philanthropicamateurism），及由于资金限制而无法吸引更多专业人员加入。

”社会的开放性、信任互惠带来政府与非营利组织之间的合作互补。

（二）社会力量承接公共服务供给的效应

政府行政机制、市场竞争机制和第三部门社会事业机制三种不同制度安排在公共服务供给中具有不同的功能边界和分工，三个主体之间是一种互动互补关系。

由于三种不同的制度安排和实现机制都具有共同的目标，将其全部放在一个竞争性市场环境中时，多元并存竞争性的制度安排使得社会力量承接公共服务具有特殊效应。

1．梯布效应（TieboutEffect）

单纯的政府供给会带来垄断，单纯的市场供给会形成不当逐利；

而单纯依靠非营利组织也不会带来有效的供给，因为建立在公益和志愿精神基础上非营利性组织是由具有公益心的业余人员构成，在一个日益需要专业性服务技能和素质的公共服务供给领域，专业性的缺失会造成服务供给的志愿失灵。

受经济发展水平、收入状况、地域文化特色、自然条件等因素的影响，公共服务需求表现出多样性和异质性，单一的供给模式没法满足这种多元化的服务需求，只会造成公共服务供求之间的紧张状态。

所以，在面对异质性的公共服务需求时，多元并存的所有权制度安排可以让消费者在不同供给者所提供的质量和价格之间自由组合，选择符合自身效用最大化的配置安排，这时的制度安排带来了“梯布效应”，即形成了公众在选择供给主体和供给方式上，具有了类似地方公共物品供给的蒂布特机制，公众可以通过“用脚投票”的方式来间接表达自己的需求，而不同供给主体通过公众的需求表达而自动的调整到服务供给最优的均衡水平。

而此时的竞争性私人物品供给领域，是不需要这样多元并存性的所有权制度安排的，因为市场竞争能自动带来具有均衡效应的价格和质量组合。

2．标尺竞争效应（YardstickCompetitionEffect）

标尺竞争效应是指当消费者的需求具有同质性特征时，多元并存竞争性的所有权制度安排可以互为基准，形成公共服务供给的基本标杆或标尺，没有达到这个标尺的主体会因竞争中处于下风而自动调整自己的供给行为和制度安排，从而将不同所有制安排下供给主体因信息不对称而获得的额外收益挤压出来。

这一点表现在为公众提供大量基础和基本性的公共服务时，政府需要通过授权、分权和委托等方式让渡部分公权力给市场和非营利组织等社会力量。

如果政府能够放开公共服务供给领域，降低公共服务供给的市场准入的标准和门槛，为市场和第三部门等社会力量参与供给提供规范性制度保障，社会力量的不同构成主体和组织就会在服务供给体系中找准自己的位置，主动调整自己的供给生产技术和结构，根据服务对象的需求特征创新服务模式，为赢得公共服务供给权而展开竞争。

二、社会组织承接公共服务效能评价的价值基础

公共服务效能的评价必须从效能的基本内涵出发，立足于当下公共服务供给多元共治的发展趋势，根据社会组织自身的特质、所承担公共服务的范围内容、价值诉求不同来确定其服务效能评价指标。

（一）公共服务效能的内涵

国内学者对服务效能研究主要立足于政府层面，其效能分析往往将政府效能与服务效能等同起来，或者将服务效能放入政府效能分析之中。

学者姜仁良认为，“政府效能是指国家行政机关和行政人员为实现行政目标,在行政管理活动中所发挥的程度及其生产效率、效益、效果的综合体现。

它一方面体现为政府机关实现行政目标,完成各项工作任务的能力;

另一方面体现为政府机关运用其能力、能量,履行其职责,以最终实现行政目标所达成效率、效益和效果。

”李斌认为效能“泛指政府选定正确的目标及其实现的程度，其中的‘效’主要是指政府及其公务人员完成职能的效率、效果、效益，‘能’则指政府及其公务人员完成行政目标的能力、能量。

”

本课题认为，公共服务效能是指提供公共服务的组织及其人员为实现服务对象需求和自身管理目标，在公共服务的提供、组织和实施等诸多环节中，发挥功能的程度及其产生的效果、效益的综合体现。

简言之，服务效能的“效”服务主体及其人员完成职能和服务功能的效率、效益和效果；

“能”是组织体和人员为完成服务功能和相关目标的能力、能量。

服务效能强调的是能力、效率、效果和效益的有机统一。

服务效能不仅包括了对投入产出等数量层面的评价，也包括了对结果、效应和能力等品质层面的评价；

这其中既有经济性的量化测度，也包括了伦理性价值判断。

（二）公共服务评价的价值取向演进

公共服务目标的多元性、服务需求的变动性、评估信息的稀缺性、认知的差异性等多种影响因素决定了公共服务效能的综合评估需要厘定其背后隐含的价值取向。

价值取向决定了公共服务效能评价体系要素的选择、指标类别的判断、评价标准的确立、指标权重的确定、评价方式的选择和评价结果的运用。

西方对公共服务绩效或效能的评价与公共行政的发展一脉相承，在其早期表现出强烈的效率价值取向。

自威尔逊开始，政府公共行政和服务的焦点在于首先弄清楚适当且成功承担的是什么任务，其次要弄清楚如何才能尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。

这种以经济和效率为核心的价值取向，忽视了公共服务中所应负的社会责任。

为此，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论，主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调核心价值取向是社会公平，力图用“社会效率”代替“机械效率”。

新公共管理运动带来了管理的自由化和市场化，强调服务过程与活动应从注重过程、程序和遵照别人的指示办事的内部取向转为关注取得结果和对结果的获得负个人责任，绩效评价主要衡量经济、效率和效果（3E）三个层面；

学者弗莱恩后来又加入了公平（Equity），成为4E。

但整体上，“公共服务价值理念由注重效率、追求投入产出比的最大化向注重结果和顾客满意程度发展。

伴随着西方福利国家管理危机、市场与等级制调节机制危机而产生的公共治理，强调通过一种多中心的合作伙伴关系和互动互惠方式来解决现实复杂的公共服务难题。

合作网络化的治理新模式背后体现了对于善治核心价值的诉求，主要包括：

参与、公信力、积极回应、公平和包容透明、有效用和效率、法治、方向上达成共识等特质。

针对新管理主义可能损害诸如公平、正义、代表性和参与等民主和宪政价值的状况，新公共服务理论代表者登哈特主张公共行政应该建立一个明显具有完整整合力和回应力的公共机构，强化公民权、民主、责任和公共利益。

“政府应该像一个民主政体那样运作，其政府绩效评估价值选择的核心理念是公平、民主、公共利益，强调追求民主价值和公共利益的最大化、最优化”。

（三）社会组织承接公共服务效能评价指标的价值取向

公共服务绩效评估价值通常是由多种价值构成的复合体，并随着评估对象、评估环境和评估要求的不同而变化。

表1反映了国内学者对于政府绩效多元化价值取向的探索研究。

表1政府绩效评价的价值取向

学者

价值取向

马宝成（2001）

增长、公平、民主、秋序

蔡立辉（2002）

效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度

彭国甫（2004）

可持续发展、民众本位、有限政府、效益、系统

倪星、李晓庆（2004）

效率与公平并重、效率与民主兼顾、经济增长和社会发展同步

盛明科（2004）

效能政府、公众本位和系统效能价值取向

陈国权等（2005）

实现经济与社会、公平与效率、发展与稳定等多元价值的平衡

藏乃康（2005）

顾客至上、公共责任、投入产出的价值

周志忍（2006）

投入、过程、产出、公众满意、责任

何植民、李彦娅（2006）

以人为本

薄贵利（2007）

促进政府认真贯彻落实科学发展观;

促进政府全面履行公共管理和公共服务职能;

降低行政成本;

提高行政效能和加强政府

藏乃康（2007）

以人为本、公共利益、公平正义

尤建新、王波（2007）

“公众价值”的最大化

周明海（2008）

以人为本、公平正义、权利保障、改善民生

李民、吴永清（2008）

以人为本、公共利益、可持续发展和系统效能

陈振明（2009）

公众满意、公共服务供给情况、社会效益

廖晓明、孙莉（2010）

以人为本、效能政府、可持续发展

卓越（2010）

经济、质量、效率、公平、责任、回应性、服务等

诸大健（2010）

效率、回应性、公平

刘笑霞（2011）

增长、公平、民主、稳定

姜晓萍，郭金云（2013）

科学发展、公平正义、公共责任、公民参与、公民满意

综观国内研究和社会组织特殊性，本课题认为，社会组织承接公共服务效能评价的内在价值主要表现在以下几个方面：

1.经济效率价值取向

公共服务效能评价中最基础的部分就是经济效率维度的评判。

经济性反映了公共服务的成本消耗程度，一定时期内各种资源投入的多少，数量是否合适，增长比例是否恰当，使用是否科学合理等，综合反映了公共服务获得的资源水准和投入成本。

“花较少的钱办更多的事”是这类指标特性的最好诠释。

效率性反映的是资源投入与产出的比例关系，即在一定的预算投入内产生了多少结果，它包括了公共服务供给的水准、活动的执行、供给的数量、服务的单位成本。

广义的效率性还表现在服务资源投入与配置的制度设计层面，利用转换成本和交易成本两个指标间接刻度制度效率中的供给成本和生产成本。

2.质量价值取向

公共服务能在多大程度上满足需求、多大程度上实现当初的政策预期和个人预期，这些都需要通过质量性价值维度予以评价。

质量性价值维度通常由服务供给的决策质量和行为质量两方面构成。

前者是指公共服务供给政策制定与选择的程序和方法、服务政策或项目目标的成就程度、服务环境的改善程度等；

后者指公共服务内容的及时准确和有效性、供给中的服务承诺实现、服务人员的素质和态度的好坏、服务的响应速度、供给的速度和服务的透明度。

3.公众满意价值取向

公共服务实施的过程本质上是一个公民需要和公共利益实现的过程，公共服务效果和质量始终取决于服务对象，即社会公众的认同、期望实现和满意。

社会公众对社会组织提供公共服务是抱怨还是支持，客观上反映了其对服务消费的满意程度。

这种满意源于服务消费中所获得的感知价值与预期价值的对比。

需要越是能满足，就越是能带来高水平的感知价值，重复消费行为和对服务供给方的支持认可就越多。

4.公众参与价值取向

公众需求的满足和公共服务价值的实现都离不开公众的参与，在一个多元共治的服务体系架构内，公众参与是连接多个主体的重要纽带。

在政府向社会购买服务或社会组织承接服务进程中，服务供给方式的变化带来多重委托代理关系，公众的有效参与能有效减少委托代理成本，提高服务资源利用价值，增强社会多主体间的融合认同。

5.能力价值取向

公共服务水平的高低要以服务能力作为基础和保障。

能力价值维度突显的是社会组织为其自身提供可持续发展的能力，它赋予了组织承担社会变革的压力，拓展和丰富社会组织的各种社会网络联系，以及隐藏于社会结构中的各种有形、无形资源。

能力与社会资源之间的互动是社会组织持续有效承接政府转移公共服务的关键所在。

三、社会组织承接公共服务效能评价设计

（一）变量选择与测量

本课题以上述五个价值取向为基础，以公共服务的安排和生产是否满足了服务需求为导向，面向服务对象筛选出服务成本、服务效率、公众满意、公众参与、组织能力这五个要素为公共服务效能评价主要维度和关键变量。

1.服务成本的测量

服务成本是社会组织提供公共服务过程中所发生的各种费用和开支，一般认为这种费用开支与最终消费者的支出负担或者政府购买社会组织所支付的费用相等。

当社会组织承接公共服务时，实质上在政府与服务承办方——社会组织之间形成一种交易，传统的政府与消费者之间的供给关系演变为政府、社会组织和消费者之间的多重委托代理关系。

此时，消费者面临着因政府购买社会组织服务而带来的交易成本。

卓越将交易成本划分为协调成本、信息成本与监控成本,信息成本是“建立和运转信息渠道所需要的投入，”它包括信息搜寻成本、信息加工与处理成本、信息传递成本、信息储蓄成本与信息服务的提供成本。

由于环境的不确定性、人的有限理性和机会主义倾向,使得信息的获取、处理、传播和利用的过程都会产生成本，信息成本是交易成本的主耍组成部分。

社会组织承接公共服务的信息成本一方面表现为社会组织与服务对象之间因信息不对称带来的信息成本，另一方面则是政府在购买社会服务中，寻找合适的承接服务组织所增加的信息成本。

服务成本不仅包括服务供给所产生的各种有形成本费用支出,还包括社会组织公信力等无形成本。

综合服务成本的内涵与外延，考量其大小的测量题项或潜变量为：

①直接消费成本;

②信息成本;

③监控成本;

④形象成本。

2.服务效率的测量

效率是指能量变换过程中输入能量与输出能量的比率。

狭义的效率也称为“技术效率”或“生产效率”，它衡量投入与产出比例关系，力图以最少投入获得最大产出。

广义的效率还包括配置效率和制度效率。

配置效率是指公共服务承办方根据公众的需求提供公共服务的程度；

制度效率是指是否存在不断激励社会组织减少成本、提高服务质量和效率，提升承接公共服务范围和程度的动力性制度。

社会组织承接公共服务的效率可从四个方面考虑：

一是公共服务的数量，即社会组织承接供给的公共服务数量是否较过去政府的供给量变多，或者从消费者角度来看，社会组织的服务供给带来了更多的服务享受。

二是服务供给频率，即社会组织是否为公众提供了更快和更便捷的服务。

三是公共服务的质量，即公众是否较过去的政府供给获得了质量更好的服务，质量高低源于公众对服务供给体验中的投入、产出和效果三者的综合评判。

四是外部竞争机制，即社会组织承接公共服务的市场竞争程度如何；

市场准入门槛是否放宽、承接公共服务的社会组织是否增加等。

综合促进效率提升的内部管理和外部竞争压力两个维度，考量服务效率的测量题项或潜变量为：

①服