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(2)规划思路和内容基本停留在“三5期谢涤湘等:
1990年以来我国城镇体系规划研究述评463结构”(人口与城市化空间结构、规模等级结构、职能结构)层面上;
(3)区域城镇体系规划的作用没有充分发挥;
(4)规划的实施管理机制不完善。
3、1内部短板随着市场经济体制改革的日益深入,城镇体系规划面临的问题和挑战日益增加。
城镇体系规划自身主要存在以下几个问题。
(1)
重视行政力量,忽视市场力量。
我国城镇体系规划是计划经济时代的产物,政治使命是规划的第一要务。
最初的城镇体系规划基本上以落实行政命令为宗旨,对市场的考虑很少,有时甚至试图阻止市场力量。
直到20世纪90年代以后,市场经济制度得到确立,城镇体系规划才开始逐步接纳市场,城镇体系规划也出现了对城市发展条件的评价,以及对市场塑造城市体系的机制、规律的研究内容。
(2)
以静态规划为主,动态弹性不足。
规划技术和能力的不足导致规划编制的成果多以展现规划末期发展图景的静态规划为主,规划对市场考虑不够,缺乏规划期内多种发展路径的探索和对规划期末多种发展情景的模拟。
(3)
重视形式,忽视可行性。
回顾历年的城镇体系规划,其内容不断广域化,由最初的简单安排项目到“三结构一网络”规划框架的确定,以及后来对可持续发展的响应,开始增加生态和环境保护、社会服务规划等方面的内容。
然而,规划还远远没有成为切实可行的政策,规划内容中的“三结构”过于理想化和追求形式,社会服务规划仅为组成部分,生态和环境保护规划的内容深度不够,很少出现严格的生态控制区界线划定,因此实施起来比较困难。
此外,城镇体系规划较少考虑制度层面的改进,政府人员的变动导致规划修编频繁,造成规划缺乏连续性和可行性。
3、2外部挑战进入21世纪,全球和国内出现了新的环境,给我国城镇体系规划带来新的冲击,主要体现为以下几点。
市场化。
改革开放历程不断推进我国市场化的纵深发展,但我国还没有成为国际社会认可的市场经济国家,未来仍将有很长的市场化道路要走,也将持续不断地给城镇体系规划带来冲击。
主要表现在:
首先,投资主体多元化,国资、民资和外资在我国的经济建设中共同发挥作用。
投资主体的多元化使经济社会发展动力更加丰富,资本的流动性不断增强,作为行政工具的城镇体系规划对资本的调控越发艰难。
其次,生产主体多元化,既有投资主体多元化的作用,又包括制度变革的推动。
例如,土地利用制度的改革带来了乡镇企业的发展,对外开放的不断深化直接推动了外资大规模流入中国。
此外,我国金融制度、企业制度的改革给民营经济的发展带来了很大助益。
再次,需求日益多元化。
在市场经济条件下,人们的物质需求和精神需求不断得到满足,人均收入的提高进一步刺激了这两种需求的兑现。
需求规模不断扩大,行政性消费、国民消费日益增长;
需求结构不断变化,买方市场下的产业发展必将迎合这些需求,给区域产业政策的制定带来挑战。
最后,市场化带来更多的不确定性,未来的经济社会发展趋势、国民经济社会制度、国内外经济社会发展环境如何演化等,成为城镇体系规划必须考虑的问题。
全球化。
全球化在本质上是市场化,是市场化出现之后由于国际间的壁垒日益消除,产业内部和产业间的分工协作在全球地域上不断扩展而形成的现象。
全球化在经济领域的表现形式是生产活动的国际化,其实质是全球范围内各国、各地区经济的日益融合和生产要素在全球范围内的全面、自由流动,各国、各地区经济的发展与世界经济的变动日益相互影响、相互制约。
经济全球化使产业由部门间的分工发展为部门内的分工,传统的初级产品与制成品之间的垂直型国际分工逐渐让位于制成品内部零部件、工艺流程的水平型国际分工。
这种分工使世界各国经济相互依赖,大大加强了发展中国家和发达国家之间的经济联系。
城市作为经济联系的主要空间载体,通过积极对接全球化,展示出跨越国家的影响力。
世界城市体系形成,传统的国家、区域和地方城市体系都直接或间接地从属于、受制于世界城市体系。
随着经济全球化的深化,世界城市体系日渐完善,各国传统的城市体系最终都将被纳入世界城市体系之中。
信息化。
信息化成为国家社会新的竞争领域,是国际社会新的竞争手段。
信息化对城镇体系规划构成的挑战是多方面的。
首先,信息化推动了一大批新兴产业的发展,成为各发达城市产业发展的重点和支柱。
在信息化时代,信息基础设施的重要性日益突出,那些处于信息基础设施枢纽地区的城市和地区将处于信息时代城市体系上层,其中心性日益明显,因此传统的城市职能、城市性质和城市等级遭遇挑战。
其次,信息化冲击传统城市结构。
在信息化时代,城市间的经济社会联系因少受交通距离、时间、费用的影响而逐渐增强,跨区域的联系更加便捷。
例如,如果说小汽车推动了美国的郊区化进程,那么信息化则可能是推动美国城市突破传统的极核集聚向城市区域蔓延的一大动力,导致传统的城镇空间结构的分析方法显得力不从心。
最后,在信息化时代,人类的聚居形态发生改变。
借助信息技术可以完成很多以往需要通过交通来实现的活动,如购物、娱乐、观影和工作等。
人们的居住和工作空间选择更加自由,城镇体系规划需要对此做出响应。
4展望
4、1城镇体系规划将长期发挥作用综上所述,21世纪我国城镇体系规划的自身环境和外部环境都出现了各种不利因素,但是考虑到以下几个原因,城镇体系规划仍将长期发挥重要作用。
我国经济社会发展不平衡。
我国国土面积辽阔,地区间的经济、社会发展基础和现状极不平衡,东北、东部、中部和西部4个区域之间以及区域内部的发展水平差异巨大。
落后地区在经济社会发展的竞争中处于劣势,陷入贫困恶性循环,先进地区则可以在每一轮的发展热潮中抢占先机。
这种区域发展的不平衡必须依靠行政力量来扭转,通过行政力量调控资源的配置,人为地提高落后地区的竞争力和发展潜力。
市场固有的缺点需要行政力量来克服。
许多国内外的经济学家一致认为市场是一种很好的配置资源的手段,但也存在很多局限,如市场会对关系国计民生的粮食安全、国土安全、生态安全和文化安全带来冲击。
因此,这些容易被市场侵蚀的敏感领域必须依靠行政力量予以保护在市场经济条件下,经济发展环境容易发生改变,规划必须充分考虑未来环境变化的多种情景,分别提出规划对策。
以行政手段为主的计划型规划应转变成以价值手段为主的市场型规划,过于具体的、静态的刚性规划应转变为应变能力较强的、动态的弹性规划[13]。
在空间上,不同区域类型的城镇体系规划的侧重点不同,因此要避免将规划的内容定性化。
在法定要求的内容外要加强对规划区域的背景和现状分析,科学判断区域经济社会发展阶段及城市化发展阶段,重点加强对区域城镇发展步骤与发展途径的探讨,提供建议性和方向性的发展思路,为城镇发展决策者提供决策服务[14]。
在时间上,要重视规划在近期、中期、远期的有序推进,针对不同阶段提出柔性的规划目标;
同时,针对不同阶段可能出现的环境变化,提出下一阶段的调整对策。
编制方法:
契约制的编制方法。
过去的城镇体系规划以自上而下的编制模式为主,导致对整体考虑较多,对局部考虑不足,使得规划实施困难。
城市的等级规模结构易被突破、空间组合结构难于形成、职能组合结构被放空,因此城镇体系规划除了要在内容框架上进行调整外,还必须从编制方法上进行改变,要广泛征求企业、各级政府和市民的意见,建立上下之间的沟通渠道,使规划体制由自上而下的集权制转为自上而下与自下而上相结合的“契约制”[15]。
(4)
内容框架:
动态更新。
过去城镇体系规划的主要内容一般包括综合评价城镇发展条件,制订区域城镇发展战略,拟定区域城镇体系的规模组合、空间组合、职能组合结构,统筹安排区域基础设施和社会设施,以及规划实施政策与制度保障等。
在新时期,城镇体系规划的内容要与城镇体系规划的转型相呼应,重视市场、强调保护,引导发展领域增加新的内容。
例如,要充分评估全球化、市场化及信息化对区域城镇体系发展的影响和作用规律,研究规划区在更高空间层面的职能、地位和发展战略;
要充分分析区域人口流动、生产要素流动的规律、趋势和布局,科学制定城镇化战略和经济社会发展政策;
要明确地区资源基础、环境基础,提出资源保护和利用的方针;
要将空间开发管制切实定位,划定限制建设区、禁止建设区的区位和范围,提出管制要求和实现空间管制的措施;
要充分尊重地方历史文化传统,加强对历史文化遗产、地域传统文化特色的保护;
划定重点开发、优化开发的区域,引导生产要素向该区域流动,引导市场化健康发展。
最重要的是,城镇体系规划应该随着市场经济的变化而不断调整规划编制内容,形成动态更新框架体系。
新时期的城镇体系规划应贯彻科学性、指导性和可操作性相结合的基本原则,重点突出以下几方面:
(1)树立开放竞争的观点;
(2)重视新技术革命对城镇发展和体系结构的影响;
(3)从区域整体空间角度,研究城镇空间的发展;
(4)中心城市的定位应当从现代城市功能由生产型向经营服务型的态势出发,从城市本质在于服务或组织区域生产生活的要求出发,不应过于强调某些产业或行业;
(5)改环境保护规划为生产环境规划,不是简单的“三废”治理,而是要确定生态空间的保护、控制、治理,把建立区域性的生态网络和环境建设结合起来。
5结语我国城镇体系规划的发展历程是一个处理行政与市场两者之间关系的历程。
市场经济的不断深化,直接推动了我国规划编制的改变。
在新的外部环境中,城镇体系规划要克服自身短板,应进一步与市场融合,在规划定位、性质、方法和内容上实现转型,促进我国城镇体系规划的健康发展。
近年来城镇体系规划适应形势的变化高度重视对土地、水、森林等资源的保护,环境污染的治理,空间分区管制,城市增长管理和跨区域的协调发展以及城乡统筹发展。
这表明作为一项公共政策,城镇体系规划正逐步将重点放在市场所无法解决的区域治理问题上。
但目前我国的城镇体系规划主要局限于省、市、县等单一行政区范围内,与当前跨区域的大都市区、城市密集区、城市群的发展态势不相适应,因此城镇体系规划应从行政区域走向功能区域,从城市走向城乡,打破行政区界线,促进区域一体化治理、跨区域治理。
不过,目前我国城镇体系规划的改革,最迫切的还是要研究如何将其与国土规划、主体功能区划、战略规划等各种类型的区域规划结合起来,建立一个全国统一有序、层次清晰、功能明确的区域规划体系,以解决不同类型区域规划之间的交叉重叠问题。
同时,城镇体系规划还应加强政策(区域政策)的研究,以保证城镇体系规划的有效实施。
此外,以城镇体系规划为代表的区域规划还应更多地考虑乡村发展,促进社会主义新农村建设第三题:
主体功能区的内涵及划分主体功能区的意义。
主题功能区的内涵:
主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。
主体功能区即各地区所具有的、代表该地区的核心功能。
各个地区因为核心(主体)功能的不同,相互分工协作,共同富裕、共同发展。
核心(主体)功能是自身资源环境条件、社会经济基础所决定的,也是更高层级的区域所赋予的。
主体功能不同,区域类型就会有差异。
大致可分为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区,以提供农产品为主体功能的农业地区,以提供生态产品为主体功能的生态地区等。
主体功能区划是指在对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上,以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据,划分出具有某种特定主体功能的地域空间单元。
区划意义一是有利于调整产业布局。
按照推进形成主体功能区的要求,即:
优化开发区是对过密区域进行调控,通过结构优化的方式,促进产业升级和要素扩散;
重点开发区是对资源环境承载能力较强、现有开发密度还不高、发展潜力巨大的区域,加大开发力度;
禁止开发区是指对自然保护区、水源涵养地这样的区域禁止开发,防止对资源与环境的破坏;
而限制开发区是指对生态脆弱、资源环境承载能力较弱的区域,在开发规模和步骤上加以限制,以防范大规模地开发引致生态系统进一步失衡等的要求,提出不同主体功能区的产业指导目录及措施,引导优化开发区域增强自主创新能力,提升产业结构层次和竞争力;
引导重点开发区域加强产业配套能力建设,增强吸纳产业转移和自主创新能力;
引导限制开发区域发展特色产业,限制不符合主体功能定位的产业扩张。
二是有利于建立完善的财政和投资政策。
围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。
深化预算制度改革,强化预算管理,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入;
完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力;
实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制,重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付;
支持重点开发区域基础设施建设。
三是有利于建立完善的土地和人口管理政策。
加强国土规划,按照形成主体功能区的要求,完善区域政策,调整经济布局。
按照主体功能定位调控人口总量,引导人口有序流动,逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。
鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户;
引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移,缓解人与自然关系紧张的状况。
按照基本形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式;
循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升;
主要污染物排放得到有效控制,生态环境质量明显改善;
生态文明观念在全社会牢固树立等建设生态文明的要求,根据不同主体功能区的环境承载能力,提出分类管理的环境保护政策。
四是有利于建立绩效评价和政绩考核新机制。
针对主体功能区不同定位,实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。
优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价,弱化经济增长的评价;
重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价;
限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价,弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价;
禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。
这样,从体制的层面上引导人们在发展道路、发展目标上进行新的调整。
第四题:
城市化进程中土地资源合理利用的重要性和我国当前存在的问题。
城市化以工业化为前提,工业化的发展又推动着城市化的进程。
而城市化是社会发展的必然趋势,它不仅是农业人口转化为非农业人口,并向城市(镇)集中的聚集过程,而且是城市(镇)在空间数量上的增多、区域规模上的扩大、职能和设施上的完善和城市(镇)的经济关系、居民的生活方式以及人类的社会文明广泛向农村渗透的过程。
城市化进程中土地资源的合理利用有重要的意义:
城市土地的合理利用可使城市土地在总量上合理扩展,有利于城市化进程;
。
城市化进程中伴随着城市人口的增加和城市产业的扩张,使城市范围扩大、土地面积增加,这是城市化的必然要求。
但为了推进城市化在城市建设中无计划地增加城市面积,扩大城市空间,会导致城市土地供过于求,超出城市经济发展的实际水平,必然带来土地的闲置浪费,所以,城市土地的合理利用可以保证城市化进程中土地规模的适度扩大。
城市土地的合理利用可使城市土地利用结构合理化;
城市化不仅仅是城市规模的扩大或者是土地的城市化这样一个简单的量的问题,更重要的是一个质的问题,反映在城市土地利用上就是城市土地利用结构的合理化。
而城市土地合理利用可以使城市内部各用地部门根据相互联系、相互协作的关系在用地上形成合理的用地比例,可以使城市之间形成合理的等级规模。
城市各类用地比例不平衡,必然造成城市各种机能的失调,降低城市土地的整体功能,阻碍城市经济的发展城市土地合理利用能使城市土地得到有效利用;
随着城市经济的不断发展,城市土地的经济承载力也相应提高,但是这种承载力不是无限的,如果不能合理利用土地,城市土地的承载力就不能最大限度地发挥出来。
当城市区域内的土地不能合理利用或者利用不充分时,城市经济发展对土地的要求就不能满足,这时城市发展就会寻求扩大城市范围、增加城市土地数量来满足的方式,城市土地利用效益就很难提高,而且农地的减少,尤其是耕地的减少随之带来一系列的社会和经济问题。
城市化使土地从粗放型向集约型转化,实现土地高度集聚的经济效益,而城市土地的合理利用有助于这一转化的顺利实现,使城市化进程得以顺利进行。
城市土地合理利用是实现城市社会、经济、生态效益的重要途径,其符合城市化的最终目标;
城市土地利用是城市经济生态环境的基础,是城市居民消费活动的条件。
通过城市土地合理利用,就能满足各类用地部门对土地的需求,实现城市生产要素的合理配置,使城市生产得以顺利进行。
对城市土地的合理利用,还可以实现城市
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