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据说，明朝人在柯桥建造纪念唐代诗人贺知章祠时，还挖到过防风氏长达7市尺的小腿骨，因此建成后的祠堂又俗称“七尺庙”，其位置就在今柯桥酒厂仓库。

同时，当年为了纪念国家财政年度审计会议的召开，大禹还下令把附近的茅山改名为会稽山，以示国家重视会计工作，因此古代“会稽”与当今的“会计”是同义词。

自夏以降的商、周两朝仍然实行“什一税”的农业税制度，只不过已使用青铜器的商代实行的井田制，每户分配耕地从夏代的50亩（约合今0．2亩）增至70亩，8户合耕当中一块公田，作为国家税收，实际税率为11．1％，称为助法。

到周代，由于铁器的使用，每户分配耕地增至100亩，鉴于人们耕种公田的热情减退，公田产量下降，朝廷不得不改为彻法，以公私田总产量1／9作为实际缴纳农业税的依据。

“溥天之下，莫非王土”的夏商周三代在土地公有制的前提下实行劳役地租制度，它们的财政收入除了供给王室享用以外，主要用于祭祀和养兵，因此古籍中常常有这样的记载“国之大事，在祀与戎”。

由于三代前期实行部落制，后期实行分封制，中央与地方的财政关系也毫无疑问地属于分税制的范畴。

秦汉时期国家实行土地私有制，税收制度也改为田租口赋力役制度。

由于秦始皇横征暴敛，称之为田租的农业税按“泰半”标准，即收获量2／3征收，“口赋”即人头税，每人每年征收1000钱，力役则无明确期限，以至于民间至今还流传着孟姜女哭倒长城的故事。

苛重赋役导致民不聊生，陈胜吴广揭竿而起，统一中国仅15年貌似强大的秦王朝，即在风雷激荡的农民大起义中被江苏沛县的农村基层干部、泗水亭长刘邦取而代之，建立了汉王朝。

汉王朝接受了秦亡于苛政的教训，实行黄（帝）老（子）无为而治的政策，轻徭薄赋，田租先降为1／15，后再降为1／30，并成为定制；

人头税称为口赋和算赋，其中口赋向7岁到14岁未成年人征收，每人每年为20钱，汉武帝时曾一度将最低起征年龄降为3岁，标准增至每人23钱，算赋向15岁到56岁的成年人征收，汉初时按每人120钱征收，后来降为40钱，力役最多不超过30天。

秦汉时期，秦代财政实行高度集中的统收统支制度，而汉代则实行中央集权和地方分权相结合的办法，由于轻徭薄赋和财政适当分权调动了地方的积极性，从而使汉代据有天下长达426年之久。

东汉末年由于战乱和灾荒，到魏蜀吴三国鼎立时，全国人口从汉代最高近6000万人骤减为700万人，人少地多、劳动力缺乏成了国家的主要矛盾。

当时据有中国北方、挟天子汉献帝以令诸侯的曹操，便适时地宣布实行土地公有制，将汉代的田租口赋力役制度改为租调制，即每亩地征收4升粟米称为租，每户征收2匹绢、2斤丝绵称为户调，一定程度上减轻了农民的负担。

到隋开皇三年（583年），隋文帝宣布老百姓可以“输庸作役”，即交纳实物免除劳役，这对于松解百姓对封建朝廷的人身依附作用，取得人身自由有着划时代的意义。

从此以后，租调制便成了租庸调制，这一税收制度一直实行到唐中叶，直到“安史之乱”爆发，以土地公有制为基础的均田制遭到彻底破坏后，才改弦易辙。

南北朝时期由于国家分裂，地方割据势力十分强大，财政体制不得不被迫实行中央和地方分权的分税制。

唐代建中元年（780年），为解决国家财政危机，免除贫苦百姓税外加征之苦，唐德宗采纳了宰相杨炎的建议，认可客观存在的土地私有制，实行两税法。

两税法以唐初以来的户税、地税为主，统一各项税收发展而成，分夏秋两季征收，以资产、田亩为纳税依据，依户纳钱，依田亩纳米粟，从而保证了国家的财政收入稳步增长。

这一制度一直实行到明中叶才产生了新的问题，导致“一条鞭法”的出现。

隋及唐前期，财政体制属于中央集权的统收统支，“安史之乱”以后才出现唐王朝与地方分权体制，当时的财政分割为“留州、送使（指节度使）、上供（指朝廷）”三部分，根据有关资料估算，唐后期上供中央政府的财政收入约占全国财政收入的1／3左右。

纵观历史，凡王朝建立之初，统治者尚能接受前朝亡国教训，锐意兴革，政治较为清明，执行财政税收法度也较为严格，但时间一长，随着岁月推移便会产生腐败，穷奢极欲，支出猛增，瞒田隐产，纷至沓来。

明朝开国皇帝朱元璋建国之初曾给予58位分封的宗族亲藩以免税特权，到嘉靖四十一年（1562年）竟然剧增至28840人，由于如此之多的皇亲国戚肆意兼并，造成国家免税田亩迅猛增加，赋税大量流失，以至于仅到弘治年间（1488～1505年），能给国家缴纳赋税的土地只有423万顷，仅占全国土地总额836万顷的50．6％，日益入不敷出的明王朝不得不依靠税外加派来增加财政收入，以维持国家机器的运转。

因此，到了万历九年（1581年），首辅大学士（相当于明初及以前朝代的宰相）张居正不得不在全国取消两税法，改行“一条鞭法”，将徭役与地税合并，按亩征纳，并规定无论粮税、差役一律改为征银。

因为规定必须征银，农民所生产的农产品不得不到市场上出售以换取银两，从而客观上使改革起到了推动农产品的商品化作用。

由于改革实施的第二年张居正便撒手人寰，且不久受太监冯保案牵连被问罪查抄，因此明代的“一条鞭法”并未全面实施，直到清代雍正年间诏令“地丁合一，摊丁人亩”，彻底的“一条鞭法”才在全国范围内全面推行和确立，并一直执行到1912年2月清帝逊位为止。

五代时期，由于地方割据、国家分裂，财政体制处于被迫分税状态。

宋代的财政体制基本上承袭唐王朝的做法，地方财赋除上供部分外，还有军资库钱（即留州）、公使库钱（即送使）是属于中央和地方规范分税的体制，只不过宋代上供赋税远比晚唐为高。

元代，中央与地方的财政关系，总体上是重中央、轻地方，通过聚财于省，实现财政高度中央集权，据资料估算，中央与省的大致分配比例高达7：

3，由于元代的省并非地方财政单位，而是中央政府的准金库，因此，在三成的留省比例中，路、府、州、县基层地方政府能得到的财政收入份额少得可怜。

明代，财政实施中央集权制，但地方与中央财政分割比例比较明确，或为3：

7，或为2：

8。

清代，中央与地方的财政体制分为两个阶段，太平天国起义以前的200余年为中央高度集权制；

太平天国后的60年则由于地方督抚势力的强大，不得不被迫实行分税制。

民国在北洋政府时期，由于政局不稳、各自为政，财税比较混乱，1927年，南京国民政府建立以后，对全国财税和金融进行了整顿，并建立了具有现代税收特征的新税制，由于连年战争和军阀割据，南京国民政府能直接征收税收，并取得财政收入的只是其直接控制的部分省市而已。

1949年中华人民共和国建立以后，政务院于1950年1月31日颁布了《全国税政实施要则》，重申了货物税、工商业税（包括营业税和所得税两部分）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税等14种正税为新中国的税收，并宣布废除国民党政府税外加征的其他苛捐杂税。

20世纪50年代，开始由于受苏联非税思想的影响，我国的税种不断减少，1958年降为9种，1973年降为7种，对经济和社会的调节作用逐渐减弱。

1978年党的十一届三中全会以后才逐步增加，到1993年上升为32种，1994年实行分税制改革后减为23种。

在1994年以前，我国一直实施统收统支的财政体制，自1994年算起我国实施分税制财政体制已12年了，应该说这一时期是新中国成立以来财政体制最稳定的历史时期。

第三节市场经济与公共财政

西方财政学认为，在完全竞争或充分竞争的条件下，市场经济体制在自发运行的过程中，依靠自身的力量，在市场机制的作用下，能够达到资源的有效配置。

但是，在自由放任基础上的市场竞争，并非在任何领域、任何状态下都能充分实现资源的最优配置。

在某些领域或场合，即使人们不干预市场的自发运行，充分放手让市场机制去发挥作用，它也无法天然达到有效配置资源的状态，也就是说存在“市场失灵”，要求必须寻求非市场方式进行干预，才能给予弥补或纠正。

市场失灵为政府介入或干预经济提供了必要性和合理性，这种存在于市场失灵基础上的公共经济就是财政或公共财政。

一、市场失灵的表现

市场失灵是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作不灵。

主要表现在：

（一）公共产品问题

公共产品，也译为“公共品”、“公共物品”、“公共商品”等，是指具有共同消费性质的产品和服务。

公共品具有非排他性和非竞争性的特征。

非排它性是指一个人消费公共品时无法排斥他人对该公共品的消费；

非竞争性是指增加一个人对公共品的消费并不减少其他人对该产品的消费，即该产品消费的边际成本为零，也就是说新增消费者并不引起该产品成本的增加。

典型的公共品的例子有国防。

按照市场交换原则，一种产品的提供者应当能够通过市场价格机制，从该产品的受益者那里获得相应的成本补偿。

对公共品来说，由于它的受益者不只是一个或少数几个社会成员，而是众多的社会成员，只有当每个人所愿意支付的费用之和与公共品的边际生产成本相等时，才有可能实现资源的最优配置。

但是，由于公共品在消费上具有非排他性，追求利润最大化的生产者不具有供应公共品的动机，因为他一旦提供了公共品，他就无法排斥他人对该公共晶的消费，每个社会成员都可以从中受益。

而该产品的提供者却无法利用市场价格机制从中收回生产成本，这就容易产生不付费就受益的“免费搭车”现象，导致公共品的提供者在成本与收益上发生不对称。

因此，如果单纯依靠市场机制的调节，其结果必然会导致社会所需要的各种公共品在供应量上的不足。

（二）外部性问题

外部性又称外部效应，是指某一个体在从事经济活动时．给其他个体造成了消极或积极的影响，却没有为此承担应有责任或者没有获得应有报酬的情况。

其最主要的特点是它不仅存在于有关当事人决策的“外部”，而且存在于市场定价制度之外。

正是由于外部效应的这一特征，造成外部效应的当事方没有动力将它给其他人带来的收益或损失纳入其理性决策之中，从而导致两方面的低效率或者说市场失灵。

外部效应分正的外部效应和负的外部效应两类。

比如一家工厂在生产产品时，向外排放废水、废气，给周围居民的生活带来了不利的影响，而工厂并没有由此而承担责任，这是外部负效应的情形。

外部负效应意味着，市场价格不反映生产的边际社会成本，从事外部负效应活动的经济主体把部分成本强加给其他个体或社会，其结果将造成市场主体过度地从事具有外部负效应的经济活动。

正的外部效应则正好相反，如种植园主与养蜂人之间的关系是常用的相互提供正的外部效应的例子。

一方面，种植园主果树的花可以为养蜂人提供蜜蜂生产蜂蜜所需的花粉，从而提高了养蜂人蜂蜜的产量；

另一方面，蜜蜂采集花粉的过程使得果树的授粉更充分，从而提高了种植园主果树的产量。

正的外部效应意味着，从事该活动的市场主体将无法从自己的生产经营收入中回收全部成本支出，这将导致市场主体尽可能地减少从事外部正效应的经济活动。

正是这种具有外部效应的有关方面只按照个人边际收益等于边际成本的原则行事，不考虑外部性行为情况下的社会边际收益与社会边际成本，才出现正的外部性活动往往提供不足，负的外部性活动往往过渡提供，造成资源的低效配置。

针对外部性问题，需要政府通过若干途径做出鼓励、抑制或矫正等反应。

（三）市场垄断问题

市场垄断表现为市场上只有为数很少的几家供应商，甚至是独家垄断的局面，垄断厂商通过操纵物价，牟取暴利，使市场均衡作用失灵。

市场本身有一个悖论：

所谓市场的良好状态，不管是完全竞争的理想状态，还是垄断竞争这种市场常态，只有保持竞争，市场机制才能有效地发挥作用。

可是，在对于存在规模报酬递增的部门，市场竞争有一个趋势——生产经营规模越大，效益越高。

这种趋势导致积聚和集中，导致垄断，从而抑制竞争。

例如，城市的供水、供电、通讯邮电等部门，生产规模大的厂商往往比生产规模小的厂商更有成本优势，从而可以“以大欺小”，击败对手，垄断市场，降低市场机制的作用。

可以说，市场竞争本身具有走向垄断的趋势，尤其是在规模经济效益显著的行业，这种趋势更为明显。

由于自然垄断是自由竞争的结果，因而市场本身是无能为力的。

（四）风险和不确定性问题

风险和不确定性是市场活动中几乎无处不在、无时不有的状态。

由于人们的市场活动往往是按照一定的预期价格进行的，风险和不确定的存在，导致市场的实际价格与预期价格的背离，这意味着市场价格信号的失真，使得市场机制难以引导社会资源实现绝对的最佳配置状态，因而也是一种市场失灵。

由于风险是市场的天然伴生物，市场本身无法克服。

虽然有的私人企业可以冒风险而繁荣昌盛，但某些类型的风险如核工业、航天工业、原子能开发等特别技术风险，只有政府才能承担，必须由政府财政参与。

（五）收入分配不公问题

对于经济发展来说，分配公平与经济效率有着同等重要的意义，二者不可分离地联系在一起。

但是，市场交换过程只能在既定的收入分配格局下实现资源的有效配置，却无法改变原有的收入分配格局。

由于人们出生时就在社会地位和自然禀赋方面存在的差异，或者由于人们后天的环境条件、教育程度、劳动技能、劳动能力的不同，决定了社会成员在进入市场时就是不平等的。

而在市场经济竞争机制的优胜劣汰的作用之下，竞争性的市场可能会带来很不公平的收入分配结果，造成社会贫富差距过大的状态。

市场分配不公现象的存在不是市场机制自身所能克服的。

（六）宏观经济总量失衡问题

宏观经济总量失衡是指市场在其自发运行过程中所必然产生的失业、通货膨胀和经济危机等现象。

如果市场是均衡的，那么货币市场、劳动力市场、总供给和总需求等也应该是均衡的，任何失业都应该是自愿的，货币的币值是稳定的，国际收支是平衡的，这意味着非自愿失业、通货膨胀、国际收支不平衡不会在竞争性的一般均衡中出现。

但在现实经济生活中，实现全社会供给与需求在总量与结构上的平衡只是人们追求的一个理想目标。

供求失衡似乎总是以一种常态存在于现实经济生活中。

当存在超额供给时，会引起生产过剩、经济衰退和存在大量失业；

当存在超额需求时，造成国民收入超分配，诱发过度需求，引起通货膨胀。

按照亚当·

斯密的观点，市场可以自发地对此进行调节，但市场机制是一种事后调节。

20世纪30年代大萧条的经验表明，这种调节的代价太高昂，不能为社会所接受；

而且一些政治上和地理上的障碍也会使市场自发调节功能的发挥受到限制。

市场失灵的存在，直接危害着市场经济的正常运行，威胁乃至危及市场经济的存在，因而克服市场失灵状态，是确保市场正常运行乃至存在的必不可少的前提和条件，是市场经济提出的客观要求。

二、公共财政的内涵

市场失灵状态是市场机制本身无力解决的，也无法由私人经济或部门来克服。

纠正市场失灵状态这一任务历史性地落在了政府及其公共财政身上。

市场失灵是公共财政存在的经济根源，或者说，公共财政就是为弥补市场失灵而存在的。

概括来说，公共财政，是指在市场经济条件下政府提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型。

具体可以从以下两方面来理解：

1．满足社会公共需要是公共财政的职责

人类社会的需要尽管五花八门，但从最终需要来看无非分为两种：

一类是私人个别需要，一类是社会公共需要。

社会公共需要相对于私人个别需要，具有以下特征：

一是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，不是普通意义上的个别需要的数学加总，必须由政府集中执行和组织；

二是每一个社会成员都可以无差别地共同享用，一个或一些社会成员享用并不排斥其他社会成员享用；

三是社会成员享用社会公共需要也要付出代价（如缴税或付费），但不遵循等价交换原则，各社会成员的付出与其所得不一定对称，不能说谁多付出就多享用，少付出少享用，不付出就不享用；

四是满足社会公共需要的物质手段只能来自社会产品的剩余部分；

五是为满足社会公共需要提供的公共物品一般带有外部效应特征。

现代市场经济条件下，社会公共需要涵盖的范围较广，既包括行政、国防、文化教育、卫生保健和生态环境保护的需要，也包括基础设施、基础产业、支柱产业和风险产业的投资。

从广义上讲，还包括为调节市场经济运行而采取的各种措施和各项政策。

综观世界上实行市场经济国家的财政运行机制，尽管形式各异，侧重点多样，但其基本的模式是相似的，即以满足社会公共需要为口径来界定财政职责范围，并以此构建政府的财政收支体系。

这种为满足社会公共需要而确立的财政运行模式，在理论上亦被称之为“公共财政”。

2．公共财政是与市场经济相适应的财政模式

经济基础决定上层建筑，财政是国家政权等上层建筑的重要组成部分，因此，经济体制也决定着财政运行模式。

从自然经济向市场经济、从封建社会向资本主义社会的转化过程，也就是财政的家计性质被逐步否定，财政的公共性质得到逐步确定的过程。

市场经济条件下，无论是西方还是在我国，政府及其财政的公共服务都是必不可少的。

市场失灵领域如果没有得到弥补，市场经济就无法正常运转。

因此，市场经济需要公共财政。

反之，如果没有市场经济，政府分配行为也难以真正做到“公共化”。

而市场经济作为经济基础，从根本上决定着政府及其财政的活动行为，决定着政府及其财政活动必须与市场经济相适应，这在财政上的具体体现就是财政的公共化。

可见，市场经济与公共财政，两者相辅相成，缺

一不可。

三、公共财政的基本特征

1.公共性。

市场能做好的，政府就不应去做；

市场不能做好的；

政府就一定要去做。

从这个意义上讲，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；

凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须介入。

2.公平性。

财政活动直接作用于市场主体并影响它们的市场行为，必须一视同仁地对待所有的市场主体。

这样才不违背市场经济的基本原则，避免政府活动对市场公平竞争条件的破坏。

3.非盈利性。

政府作为社会管理者，只能以追求公共利益为己任，其行为和动机不能以取得盈利和报酬为目的。

公共财政的运行也只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保障和物质基础。

4.法治性。

市场经济是法制经济，政府的全部活动和行为应置于法律的约束之下，财政也要受到法律的约束和规范，财政收支的方式和数量，都必须建立在法制的基础上。

第四节财政职能

我国财政理论界最初认为财政的职能为分配职能和监督职能，在市场化改革中，又提出了调节职能，形成分配、调节、监督三大职能。

市场经济条件下，财政职能通常采用公共财政学的观点，将财政职能概括为三个方面：

资源配置、收入分配和经济稳定。

一、资源配置职能

财政的资源配置职能是指财政通过自身的收支活动引导资源的流向，弥补市场失灵，实现全社会资源配置的最优状态，包括对用于满足社会公共需要的资源的直接分配和对全社会资源配置的宏观调节。

具体表现在以下几个方面：

（1）通过财政补贴、税收、转移支付等手段，实现资源在不同地区之间的合理配置。

（2）通过调整国家预算支出结构和制定财税政策调节资源在产业部门之间的配置。

（3）通过调整财政收入在国民收入或国内生产总值中所占的比重，调节社会资源在政府部门与非政府部门之间的配置。

二、收入分配职能

财政的收入分配职能是指财政收支活动对社会收入与财富的分配产生直接或间接的影响。

一是实现要素投入和要素收入相对称，实现经济公平；

二是将收入差距维持在社会各阶层居民所能接受的合理范围内，实现社会公平。

主要工具有：

（1）税收。

这是调节收入分配的主要手段。

例如，通过个人所得税，调节个人的劳动收入和非劳动收入，使社会上个人之间的收入水平维持在一个合理的差距范围内。

（2）转移性支出。

包括对个人的转移支付和政府间的转移支付两部分。

对个人的转移支付包括退休保险支出、失业救济支出、生活困难补助、医疗保险支出等；

政府间的转移支付目标是，实现整个社会基本公共服务的均等化。

（3）购买性支出。

主要是指财政支出中用于支付购买物品的费用支出和雇佣工作人员的工资、津贴支出。

（4）收入分配政策。

主要是指工资政策，具体包括有关的工资制度和税法中有关工薪收入中的扣除项目规定等。

三、经济稳定职能

财政的经济稳定职能是指政府通过财政政策的制定、实施与调整，实现充分就业、物价稳定、经济稳定增长以及国际收支平衡等目标。

主要内容：

一是通过国家预算，调节社会总需求，实现供求总量的大体平衡；

二是通过财政收支，调节社会总供求结构（供求的地区间结构、部门或产品结构以及产业结构），使之大体平衡。

履行经济稳定职能的主要工具有：

（1）预算收支政策。

增加预算支出，可以扩大社会总需求；

减少预算支出，则可以相应减少社会总需求。

（2）内在稳定器。

在财政实践中，可以通过一些制度性安排，发挥“自动稳定器”作用，例如累进税制度、失业救济金制度，都具有这种作用。

（3）相机抉择的财政政策。

根据不同的经济情况有选择地实施紧缩、中性或扩张的财政政策，保持社会总供求大体平衡。

第二章财政收入

财政收入是政府为满足社会公共需要，依靠政治和经济权力，通过一定形式，从企事业单位和居民个人手中取得的由政府集中支配的货币资金。

财政收入主要包括税收收入和非税收入。

第一节税收收入

一、税收概述

（一）税收的内涵

税收是政府凭借其政治权力，强制无偿地征收的货币或实物。

税收收入是财政收入的最主要形式。

税收具有强制性、无偿性和固定性特征。

税收的强制性是指税收应以国家的政治权力或者法律所赋予的权力为征收依据，即国家以法律、法令形式予以确定，纳税人必须依法纳税，违反者要受到法律制裁；

税收的固定性是指国家对税收的课征对象、课征比例或课征额等均预先以法律的形式予以规