浅析地方政府应急管理Word文件下载.docx

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关键词：

地方政府；

突发事件；

应急管理

Abstract

Publiccrisismanagementreferstothegovernmentandotherpublicorganizationssuchascrisismanagementmainbody,inthepubliccrisisasthegoal,throughthemonitoring,earlywarningandcontrolcountertopreventpubliccrisis,orbycontrol,emergencydisposal,evaluation,compensationandothermeasurestoreducecrisisloss,expandandupgradetoavoidcrisis,torestoresocialorderacompletesetofmanagementsystemandoperationprocess.Modernsocialpubliccrisisfrequent,complexity,highdestructivetoourcountrygovernmentemergencydisposalabilityandthelevelofpubliccrisismanagementchallengesareputforward.Inthetransitionstate,publiccrisismanagementhasbecometheimportantcontentofgovernmentinnovationofsocialmanagementmechanism.Butlookedfromthepractice,thelocalgovernment"

emergency"

andlackofmanagement,completesthenormofsocialmanagementatthesametime,improvethegovernmentemergencymanagementrelatedtheoryresearchistoimprovethegovernmentandthewholesocietytodealwithemergenciesemergencymanagementcapabilityofrealityneeds.ThetheoryofcrisismanagementresearchinChinashouldnotonlyusedforreferencetheexperienceofwesternmoderncrisismanagement,andshouldbebasedonnationalconditions,fromtheperspectiveofthelocalgovernmentemergencymanagementpractice,toexplorethecrisismanagementtheorysystemwhichaccordswiththesituationofourcountry.ThecurrentourcountrygovernmentindealingwithallkindsofemergencieshasformedwithChinesecharacteristicsintheprocessof"

onecaseSanZhi"

managementsystem.Correspondingemergencymanagementalsohasthecertaintheory,however,thereisstillacrisismanagementlegalsystemisnotsound,operationmechanismoftheproblem.Thelocalgovernmentemergencymanagementexistencecrisisconsciousnessisnotstrong,thecrisismechanismisnotsoundandlackofcrisismanagementmechanism,crisisinformationmanagementisnotscientificandstandardized,andotherissues.Thisarticleobtainsfromthestrengtheningtheconstructionoflegalsystemofcrisismanagement,tostrengthenthegovernmentcrisismanagementcan,enhancethegovernment-lednon-governmentalorganizations,enterprisesandcitizenstoparticipateinthesocietyasawholetotacklethecrisistogether,thispaperexpoundsthecountermeasuresandSuggestionstoperfectthelocalgovernmentcrisismanagementwork.

Keywords:

Publiccrisismanagement;

Thelocalgovernment;

Themanagementsystem;

Theemergency;

Nongovernmentalorganizations;

CountermeasuresandSuggestions

第一章绪论

1.1研究背景

中共党的十八届三中全会提出全面深化改革，十八届四中全会决定全面推进依法治国，这必将推动我国经济、政治、文化、社会和生态文明体制发生重大变革。

全面深化改革推动社会经济发展的同时，社会的体制性、结构性的矛盾也愈加凸显，国家转型发展的进程对政府职能的转变提出了新的更高要求。

随着社会结构的改变和利益的调整，人们价值观日益多元化，社会矛盾对抗性增强，发生和诱发突发事件的因素日益增多，关联性越来越强，突发事件扩散速度越来越快，处置难度越来越大，如屡见媒体的环境污染、医患纠纷、征地拆迁以及恐怖袭击等事件等对社会秩序带来严重的冲击，对我国政府应急处置能力和危机管理水平提出了挑战。

落实十八大提出的“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”要求，不断改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理

，这既是地方政府进一步做好应急管理工作的方向，也是新形势下学界对政府公共管理研究内容的重要方面。

1.2研究意义

关于政府危机管理的问题，在我国古代就有相关的实践和总结，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱，思所以危则安矣，思所以乱则治矣，思所以亡则存”“防微杜渐”、“未雨绸缪”等等都是我国危机管理的思想渊源

。

目前，我国现代危机理论尚处于探索构建期，随着改革的深入，政府的转型，危机管理已成为政府创新社会管理机制的重要内容。

导致各级政府在履职中突发事件多发，有效应对不足，甚至造成严重的社会动荡，损害政府的形象和公信力。

做好常态下社会管理的同时不断完善政府应急管理相关理论的研究，是提高政府及全社会面对突发性事件应急管理能力的现实需要。

西方危机理论的形成都是在总结各国危机实践基础上发展起来的，其理论的形成与发展是伴随着国家现代化的进程而逐渐发展完善的。

目前，我国随着现代化的进程，社会进入矛盾凸显期，不确定、不安全、不稳定因素增加，因此，政府危机管理问题已成为新时期执政者提高社会治理水平和治理能力绕不开的课题，是检验公共服务水平和行政管理能力的核心内容。

因此，我国危机管理理论的研究既要秉承古人的居安思危的危机意识，又要借鉴西方现代危机管理的经验，立足国情更加注重总结地方政府应急管理工作的实践，从中探寻规律，形成符合我国国情的危机管理理论体系，以指导政府调整社会关系，促进政府全面履行职责。

1.3研究现状

与西方发达国家相比，现代公共危机管理研究在我国起步较晚，起始研究主要是针对国际政治危机，许文惠与张成福的《危机状态下的政府管理》一书的出版，标志着我国危机管理从主要对国际危机的研究转向对国内危机的研究1。

全球注目的美国“9.11”事件和2003年国内的“SARS”危机，促使了我国政府危机管理建设进程加快，推动了现代危机管理理论的形成与发展。

目前，国内研究政府公共危机管理领域方面的理论主要观点有四个方面：

第一，制度论。

制度论认为，机制不健全、制度缺陷是影响政府应急管理能力的主要原因；

第二，公共关系论。

公共关系论认为，政府应急管理应该注重科学运用公共关系学原理与方法，以此应对发生的危机；

第三，经验论。

经验论从感性主义出发，强调重视经验运用，结合国内外经典应急管理案例分析研究，帮助政府组织正确快速处理突发事件；

第四，全面整合论。

该理论认为，现代突发事件是复杂性与多样性相结合，政府对于突发事件的解决已经不能依靠单纯某一些资源、某种模式与策略。

总而言之，现今政府应急能力管理的大小取决于自身的资源汲取、组织机构的设置、职能的转变与创新和信用的高低等各种因素的相互作用

笔者赞同这一观点。

从现实层面来看，目前我国政府应急管理体系的建设主要集中于“一案三制”的实践，即应急预案以及应急管理的法制、体制和机制的建设。

1.4研究内容

全方位推进应急体系建设，建立科学、规范和高效的危机管理机制是当前地方政府危机管理建设的关键所在，而地方政府危机管理机制则是在法制体系的框架内，在中央政府的指导下，以危机管理的基本原则为准则，由政府主导、社会民众参与、非政府公共组织、企业以及新闻媒介多领域多层面共同组合协调高效运转的机制。

本文针对地方政府应急管理工作实践，反思地方政府公共危机管理的现状，尝试对存在问题和原因进行分析，旨在探索推进应急体系建设，完善应急机制建设。

试想从地方政府处置突发性公共危机事件入手，探寻公共危机管理的规律，以丰富公共危机管理理论研究。

1.5研究方法

本课题的研究以中国特色社会主义理论作为指导思想，运用理论联系实际的方法，尝试分析地方政府危机管理的实践，以解决问题为切入口，阐述加强具有中国特色危机管理机制建设的途径与方法。

文献研究法主要用于了解我国政府目前应急管理及“一案三制”的状况，通过阅读国内外有关学者的理论著述，掌握公共危机理论的概念、基本内涵与基本原理，由此理论联系实际确定研究方向。

实地调查法，主要是通过与地方政府有关职能部门及机关人员交流讨论，从有关工作方案、计划、总结、报告等文件材料中获取相应信息，并对其进行分析、综合、归纳，从而掌握当前地方政府应急管理概况，得出一般性的结论。

理论联系实际的方法贯穿于整个研究过程，既了解西方现代危机理论，又注重中国特色社会主义理论的运用，按照全面深化改革，依法治国的要求，理论联系实际探讨解决当前地方政府应急管理工作中存在的问题。

第二章政府危机管理现状

2.1政府危机管理的概念

公共危机管理是指政府和其他社会公共组织等危机管理主体，以公共危机为目标，通过监测、预警、控制来防止公共危机发生，或者通过控制、应急处置、评估、恢复补偿等措施减少损失，避免危机扩大和升级，使社会恢复正常秩序的综合性管理体系与运作过程1。

从公共管理学的角度来讲，它是政府对社会一种有组织、有计划、持续动态的管理形式。

其重点在于政府发挥其主体资源优势，通过：

危机信息获取和预警；

危机的准备和预防；

危机的控制与响应；

危机后的恢复与重建；

持续不断的学习与创新，保证社会秩序的正常有序状态。

突发事件使社会秩序处于一种混乱、脱轨的非常态状况，社会公众的人生财产利益等均受到严重威胁，公共危机涉及社会诸多方面，所以公共危机管理的主体是政府、非政府公共组织、企业和公民。

《中华人民共和国突发事件应对法》中对突发事件的表述是“造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

”据此，我国各级政府应对的突发事件其本质就是公共危机管理的范畴，在目前实践中，我国政府及其危机管理职能着重体现在突发事件的处置过程中，因此，“应急管理”这一名词在行政管理语境中运用较为普遍。

如：

各级政府中的“应急委”、“应急办”、“应急指挥中心”等。

随着政府职能的转型，危机管理将在当前应急管理的基础上丰富和拓展，随着现代公共危机理论在社会管理创新中的运用，现代社会政府管理职能将在公共危机管理领域发挥更大作用。

2.2政府危机管理发展历程

截止目前，我国政府危机管理从体制上看大体经历了三个阶段。

第一阶段：

2003年，SARS爆发以前，我国应急管理体系是以相关专业性或兼业性防灾减灾机构为主体的单一灾种防灾减灾体系。

改革开放以前社会实行集中控制，社会比较稳定，突发事件诱发危机的可能性与频率较低，政府尚无“危机”意识，没有建立专门性机构和危机管理体系。

第二阶段：

从2004到2007年，政府依托于各行政部门设立跨部门、跨行业专项应急管理议事协调机构和联席会议制度。

针对SARS危机中暴露出的应急资源的‘条块分明’，民间力量参与不足，官民合作渠道不通畅的体制问题，中共十六届三中全会通过《关于完善市场经济体制若干问题的决定》强调：

要建立各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力1，至此，以“一案三制”为核心内容的应急管理的工作全面展开。

目前，全国“纵向到底、横向倒边”的应急预案基本形成

第三阶段：

2008年至今，汶川地震、南方冰雪灾害等等各类典型突发事件层出不穷，是我国应急体系的大考之年，触发政府现代危机管理意识，从应急实践中反思单一主体治理传统应急管理模式的缺陷。

“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的“纵向集权式”公共危机管理体制被运用于实践并逐渐完善。

2.3政府危机管理的立法现状

随着我国依法治国进程的发展，法制体系的完善，应急管理法制建设已具备了一定的基础。

2007年，我国针对突发事件应急处理颁布了《突发事件应对法》，避免了应急立法冲突与矛盾的产生。

同时，在不同领域出台相应的法规制度。

一是针对易发性突发性事件制定相应的单行法规予以调整。

如《安全生产法》、《消防法》、《防震减灾法》、《防洪法》等；

二是针对一些高危突发事件出台法律加以规制，并配以相应的行政法规，使危机管理更具有可操作性。

如；

《防洪法》与《防洪条例》、《传染病防治法》与《传染病防治法实施办法》、《水污染防治法》与《水污染防治法实施细则》等；

三是针对不确定的突发事件，不仅规定了一般紧急状态下的应急措施，还制定了特别紧急状态下的应急措施与应急预案。

如《国家突发公共卫生事件应急预案》、《突发公共卫生事件应急条例》与《传染病防治法》，与《国家地震应急预案》，《破坏性地震应急条例》、《防震减灾法》、《国家安全生产事故灾难应急预案》与《特别重大事故调查程序暂行规定》等。

从应急管理的实践来看，存在如下不足：

一些领域的突发事件应急管理法律法规不健全；

应急管理立法的操作性不强，缺乏配套的实施细则和办法；

现有的应急管理法律法规的执行缺乏配套制度保障，以致法规执行不到位。

如地方政府在紧急状态下通过哪些途径取得决策权力，权力行使的程序以及“重大决策终生责任追究制度，及责任倒查机制”等。

与发达国家相比，我国以立法来明确政府在紧急状态下的权利和义务显得滞后，特别是急需一部《紧急状态法》，以此来明确紧急状态的实体和程序要件，以保障《紧急状态法》和《突发事件应对法》并行不悖地发挥调整作用。

第三章地方政府应急管理工作存在的问题与原因

当前，我国经济的发展，体制的改革，社会的转型使各类矛盾交织，改革进入攻坚期和深水期，传统危机与现代危机的风险前所未有。

加强应急管理工作，提高政府及全社会抗御风险能力，是地方政府在改革发展进程中，绕不过去的课题。

因此，继2003年SARS之后，2004年，国务院印发《公共事件应急预案框架指南》，2005出台年国家突发公共事件总体应急预案，我国基本形成全国性急预案编制工作。

此后，根据国家统一规划要求，地方性急预案编制工作也陆续展开，目前所有街道社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位，均不同程度地开展了应急预案编制工作。

但是，从媒体披露的每一次突发事件处置过程中政府预案的短板与执行力不足的问题较为突出，往往是民众对政府诟病的焦点。

政府危机管理主要存在以下不足：

3.1危机意识与忧患意识不强

地方政府缺乏强烈的危机意识和忧患意识。

从调查情况看，部分人员甚至是领导干部对伴随社会转型期所产生的矛盾把握不准，对经济社会、自然生态的变化趋势关注度不高，对潜在的危机隐患重视不够，对全球化、信息化下所潜在的的各种风险和危机认识不足，尚未确立足够的、非传统的危机意识和危机管理意识。

表现在：

一是在当地经济发展规划中，综合应急平台建设的规划性不强，预算占比不高，通畅的应急指挥通信和信息通道网络建设投入不足，基础设施建设主要是各部门设置单一的应急平台，虽然有的应急指挥通信模式已具备，如公安110接处警等，但是，一个地区整体上的平台建设重视不够，缺乏因地制宜的网络系统性数据分析。

二是没有完全将应急管理理论运用在公共管理的各个方面，在政策制定、规划编制、资源开发等方面来有效地实施风险的防范与管理，没有把危机风险的分析确认和评估作为决策的重要方面和环节来做。

在推进经济发展进程中，一些重大项目的立项、建设，民主决策不够，风险评估机制不健全、不完善，评估程序流于形式，从而引起群体性事件。

三是应急管理理论没有纳入公务员特别是领导干部学分制教育培训内容，有重点、有组织、有计划培训工作做的不够。

四是没有把应急管理知识的教育像普法宣传那样，在学校、社区、家庭广泛普及，有组织地训练、演习做的不够，忽视了社会整体危机意识的培养。

究其原因是，改革开放三十年多年来，经济社会得到了长足发展，经济建设既是各级政府工作的重心，也是行政管理绩效的立足点，政府部门对随着经济社会发展而带来的风险缺乏足够的思想与心理准备，对应急状态下的政府管理机制建设知之甚少，更是缺乏经验，只注重经济指标增长，忽视了以人为本的和谐社会发展，民众缺乏应有的危机意识和知识教育，一旦突发性事件发生，组织化应对不高往往造成危机发展的“多米诺”现象或“蝴蝶效应”。

3.2危机管理运行机制尚不健全

目前，地方政府应对危机依托各个行政部门设立了跨部门、跨单位的应急管理议事协调机构，建立了联席会议制度，但这种松散型的联系缺乏系统化、组织化和制度保障。

由于没有专门性的领导机构监督与管理，没有专门人才的指导与把关，预案体系管理功能较弱，影响预案效率的发挥。

一是：

预案编制评估上把关不严、实施监督不力。

针对当地风险源的特征从整体上来统筹、研究、制定符合当地实际的综合危机管理规划不够，存在上级应急预案编制原则化，部门预案内容形式化，应急考核部门化等现象。

二是：

物质保障机制不健全，财政预算随意性、弹性较大。

淮安市地处淮河下游，自然灾害以洪涝为主，因此，市财政2013年森林防火预算仅10万元左右。

2014年，市财政也没有把森林防火经费纳入财政预算之中，而是按照属地分级管理原则，由县级财政承担1。

如该市市辖区内的盱眙县，森林防火和防涝均是它的防范重点，由于县级财政在预算上力不从心而市财政没有调控余地，导致，在森林防火方面因资金短缺，灭火器材、通信设施、防火隔离带、资金储备无法按照标准配备，防火演练开展较少。

再以淮安市公共卫生安全资金保障机制为例，只有事件来临才申请投入保障，应对突发公共卫生事件配备的药械陈旧、老化，上级拨付应急物资未形成补新汰旧的良性循环，应对工作往往陷入被动2。

三是：

部门彼此间有机联系的预防和防范基础工作薄弱，整体联动运转机制不顺畅。

当遇到需要多个部门共同应对的“综合性”危机时，应急办由于法律地位先天缺陷，其在突发事件中处置功能受到一定的限制，协调工作不能在短时间内达成默契。

2014年“12.31”上海外滩拥挤踩踏事件，造成36人死亡49人受伤的重大安全事故，据调查，黄浦区政府和有关部门缺乏准备、现场管理不到位、应对处理由群众活动引发的突发性安全问题不当，负有一定的安全责任。

而这起事件中暴露出的部门之间的整体联动机制不健全，危机管理资源无法有效整合利用，整体上没有形成相互协调、分工合作的格局3。

整体合力较差，条块分割比较明显是当前地方政府应急体制的弊端。

3.3缺乏专门危机管理队伍和专门人才

危机管理决策机构人员专业素能不强。

政府危机管理体系在我国，目前主要依靠政府管现行机构，人员配置在编制上没有专职。

地方政府主要领导组成“应急管理委员会”，应急委员会下设应急管理工作办公室，应急办公室与政府办公室是“一套班子，两块牌子”。

显然，这些非专业性的危机机构决策机构，其非专业性机构、非专业性人员，非专业化危机管理理论教育背景的因素，影响着危机的认识能力、信息收集能力、政策研究能力以及果敢决断能力。

一方面地方政府应急管理绩效评估制度不健全，缺少权利监督机制和责任追究制度；

应急管理绩效评估程序不科学，年终考核流于形式，评估结果不够准确，结果运用不够。

另一方面在法制不完善的情况下，政府的职能、权力以及职责尚不清晰，行政效能不高，特别是在应对复合型危机事件时，往往出现指挥不力、协作不强、资源调配不足，处置工作效率低下的局面。

地方政府危机预防、处理等专家数据库、专业化人才库的建设受各种因素制约不能适应城市化进程发展的需要。

相关专家、专业人才尚未形成合理的结构，虽然有消防、防汛、公共卫生和公安等行业专门性应急的相关人员，但在中小型城市特别是经济不发达地区，公共卫生领域基层疾病预防疾控中心的人员素质不高，传染病防治知识匮乏，应对突发应急