公共事业管理概论各章主要内容.docx

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公共事业管理概论各章主要内容

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第一章导论

第一节公共事业的内涵的特征

一、公共性、公共需要、公共问题、公共事务及特征

公共性、公共需要、公共问题与公共事务的基本内涵和特点。

公共性是一定的社会或地区的公有、公用、共供和共享的。

公共需要是社会共同体具有的共同性、共享性的需要。

公共事务具有公共性、劳务性、非营利性和阶级（阶层）性四个特征

二、我国传统的“事业”及其发展

我国传统“事业”的基本含义

事业，是我国特有的与全体人民整体利益有关的以科、教、文、卫、体等为基本内容的行业或部门，及其相应的管理体系。

事业在本质上属于一种社会公共事务的范畴，而且是非政治、非经济的事务，即狭义的社会事务，反映的是一定条件下我国社会公共事务的发展水平。

公共事业，是关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的、不以营利为目的的社会管理活动。

三、公共产品理论

公共产品理论是经济学理论。

公共产品理论与公共事务理论所描述的对象是一致的，但其研究和阐述问题的角度不同，现代公共产品理论主要是通过公共产品、准公共产品和私人产品等概念和范畴对社会中不同属性的产品进行把握，从而明确公共事务范畴的。

（一）公共产品理论的几个基本内容

l．公共产品的基本概念

公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品就是用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。

什么是公共消费需要呢？

人的活动具有两重性，即个体性和社会性。

前者是指作为个体的人，需要一定的产品来满足其私人需要，如衣、食、住、行等，而后者则是指作为社会的人，他的生存依赖于社会环境，如国防、治安、城市道路、卫生等，这是人们生活中不能缺少的。

这种与每个人的利益密切相关，但每个人又不能享受其消费独占权的，且是作为一定社会所共有的保证居民基本生活的需要就是公共需要。

一般来说，我们可以根据满足需要的不同，把整个产品世界分为两类：

一类是私人产品，即满足私人需要或私人消费需要的产品，另一类是公共产品，即用于满足公共需要的产品。

在一个社会中，公共产品的范围十分广泛，如政治、法律。

国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施、城市规划。

公共道路、环境保护和治理、环境卫生、天气预报、科学研究，以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育、电讯等，乃至抗旱、防洪等，都属于公共产品的范畴。

公共产品直接或间接地为企业的生产和个人家庭生活提供服务，是社会总产品中重要的不可缺少的部分，而且，随着社会的发展和经济的发展，社会公共产品总体上呈扩大的趋势。

2．公共产品的特点

那么，如何判断一个产品是否是公共产品？

公认的确认公共产品的两个标准，即非排他性和非竞争性。

第一，非排他性。

非排他性是与排他性相对应的。

排他性是指排斥他人消费的可能性，如你在使用一件产品时别人就不能使用，或当你能完全拥有一件产品时，别人就不能拥有。

非排他性还有一层含义，是指虽然有些产品在技术上也可以排斥其他人消费，但这样做是不经济的，或者是与公众的共同利益相违背的，因而是不允许的。

由于非排他性使一个产品既不能被个人所排斥，也不能被个人所拒绝，具有极大的外部收益，是一种人人都有权使用，人人都获益的产品，因此，非排他性使产品具备了公共性的特征，是衡量一个产品是否是公共产品的重要特征之一。

非排他性决定了公共产品不适合由个人和家庭或者企业经营，而只能由政府或其他非政府的公共组织来进行经营和管理。

第二，非竞争性。

非竞争性是相对于私人产品所具有的竞争性来说的。

这里的竞争性是指消费上的竞争性，公共产品的非竞争性的基本含义如下：

一是边际生产成本为零。

这里所说的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非微观经济学中分析的产量增加导致的边际成本。

公共产品的边际成本为零，通常指增加一个公共消费者，公共产品供给者并不增加成本。

典型的例子是海上灯塔：

海上灯塔是较典型的公共产品，通常增加一艘船经过并得到指引并不需要增加任何生产成本。

一般来说，边际生产成本是否为零是判断某一产品是否具有竞争性的重要标准。

二是边际拥挤成本为零。

即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，也就是说，这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象，不存在消费者为获得公共服务需排除他人而付出代价。

3．公共产品的分类

具有非排他性和非竞争性的产品是公共产品，但在现实中，并非所有具有公共性的产品都同时具备这两个特征，或者这两个特征表现得很鲜明。

因此，可以依此将公共产品进行分类。

而且，如果再结合私人产品的分类进行分析，就可以获得一个对公共产品更为全面也更具操作性的认识。

公共产品一般可以分为纯公共产品和准公共产品。

纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国防。

行政管理、基础科学研究、社会科学研究、立法、司法、环境保护等。

准公共产品是指具备上述两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。

准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的公共产品。

根据所具备的公共产品两个特点的不同的组合，准公共产品可以进一步的划分。

在认识公共产品时必须注意以下几点：

第一，由于私有制国家也有公共产品，公有制国家也有私人产品。

因此，公共产品和私人产品的划分不是由社会制度决定的，与社会制度无必然联系。

第二，在不同社会中，由于受社会制度和社会发展程度的影响和制约，公共产品的范围存在着客观的差别，例如，森林、土地、矿产资源等在私有制国家完全可以成为私人产品，公共性并不确定，而在公有制国家则成为公共产品，具有较强的公共性，往往是通过法律予以明确规定的。

4、现代社会的公共需求

维护社会公共秩序与安全的，国防、外交、公安。

维护经济秩序和市场秩序的，如市场监管、司法等。

为全体社会成员提供公共设施与公共管理的，如医疗保健、教育、交通、图书馆。

社会保障与救济、扶助弱势群体的。

公共资源、财产管理的，环保、国资管理。

对人权、自由等公共需要。

（二）准公共产品理论

1．准公共产品的特点

准公共产品具有如下的特点：

第一，非排他性和非竞争性特点的不充分性。

非排他性和非竞争性是公共产品的基本标准，基本内涵上面已经分析，而这种不充分性主要表现为以下的情况：

一是某些产品只符合两个标准中的一个标准，即或者只符合第一个标准，或者只符合第二个标准；二是虽然两个标准并非完全符合，但又并非完全具有私人产品的特性，即具有完全的排他性和竞争性。

准公共产品的这一特点，使其兼有纯公共产品和私人产品的性质，但从总体上说，在公共性和私人性两者之间，其还是偏重于公共性，因而才被称为准公共产品。

第二，外部性。

虽然外部性并非准公共产品独有，如纯公共产品甚至一些私人产品也具有，但准公共产品普遍具有外部性，因而这是它的一个鲜明特点。

2．准公共产品的分类

按照公共产品的两个基本特点及其在准公共产品中的表现，可以将准公共产品分为以下三类：

一是具有非排他性且非竞争性不充分的准公共产品。

这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性，同时又在消费上具有一定的竞争性。

这里的竞争性弱于私人产品。

教育就是这类准公共产品的典型例子：

随着社会经济的发展和人们教育意识的加强，具有非排他性的教育逐步成为社会福利，但由于教育本身具有一定的消费竞争性，且在一定的社会历史阶段任何一个政府也难以将教育作为纯公共产品，因而一方面要以巨大的公共财政保证义务教育的实施，另一方面也允许在义务教育阶段以上的某些领域中进行竞争。

二是具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。

这类准公共产品的共同特点是具有消费上的非竞争性，同时又具有一定的消费排他性。

这里的消费排他性弱于私人产品。

道路是这类准公共产品的典型例子：

由于其具有非竞争性，因而最适宜的方式是由非营利的组织进行管理，而由于具有一定的消费排他性，也就具有采取收费的方式进行管理的可能。

三是非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品。

这类准公共产品虽然非排他性和非竞争性都不充分，但又不完全同于具有排他性和竞争性特点的私人产品，或者说具有一定的排他性和竞争性，但总体上又偏于公共产品，例如文化、艺术、医疗、体育等。

在一定程度上，这类产品与属于私人产品的俱乐部产品比较接近。

文化事业产品的准公共性体现在

1.一定的非排他性

2.一定的非竞争性

3、外部收益性

四、公共事业的基本内涵及特征

1．公共事业的基本内涵

第一，从理论上看，公共事业所包含的基本内容属于社会公共事务的范畴，或者说属于社会公共产品的范畴，必须以不同于私人事务的方式进行经营和管理，或者说，企业和个人家庭不能管、不愿管也管不了的事务应该是公共事业的基本内容。

第二，从社会公共事务的角度看，公共事业作为社会全体公众所拥有的共同事业，因而在逻辑上，举凡政治的、经济的和社会的公共事务，都可以在公共事业的范围中。

但我国公共事业这一概念或提法，实际上是由我国计划经济体制下特有的“事业”发展而来的，“事业”的基本内涵主要是非政治非经济的事务，即狭义的社会事务。

因此，狭义的社会公共事务应该是公共事业的基本内容，但不应包括政治性事务。

第三，公共事务的基本实现方式是公共服务。

现代社会的公共事务日益丰富，这不仅表现在许多私人事务涉及公共利益，而且狭义的公共事务的实现也与经济密切相关。

从公共产品理论对社会总产品的划分看，任何一种社会产品的提供都是一个生产过程，都是一个经济行为过程。

因此，公共事业不再是传统的“非经济”事务，确定公共事业内涵基本标准之一不是看与经济的关系，而是看是否与公众的日常基本生活相连，且企业和私人家庭能否操作。

第四，在公共产品理论尤其是准公共产品理论的视野中，我国传统事业所涉及的范围主要分为两部分，一是属于纯公共产品的事业产品，在整个事业中占少数，如气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广。

大型水利设施、社会科学研究等。

二是属于准公共产品的事业产品，在整个事业中占大多数，如教育、医疗、卫生、体育。

动植物检疫、出版、广播、影视、文化等。

公益性研究主要是指涉及到公众利益和社会整体的社会经济发展的技术，如农业方面的种子改良技术等，这类技术是社会发展的一种基础性需要。

2．公共事业的基本特征

可以看出，公共事业的最大特点是公共性。

其公共性主要表现为：

第一，公众性，即公共事业的受益对象是全体社会公众，具有公众性；

第二，公用性，即它的服务内容涉及所有社会成员的共同需要，所以带有公用性；

第三，公益性，即它的服务目标是实现公众的共同利益，因而带有公益性；

第四，非营利性。

即事业产品的生产和提供不以营利为目的，且在一般情况下，事业产品的生产和提供以公共财政作为基础，社会公众在享受这一产品时是不需要另外交费的。

虽然在现代社会，有时为了弥补公共事业的经费不足，或者为了平衡在享受公共事业所提供的服务方面实际存在的差异，也会采用收费的办法，但是，特定的管理政策决定了这种收费绝不是以营利为目的，因而总体上具有非营利性。

第二节公共事业管理界定

一、公共组织概述

1．公共组织的基本概念

组织是人类在一定的环境中，为了克服人类个体体能和智能的限制，达到群体的共同目标，而按一定的结构形式和活动规律所形成的具有特定功能的开放性合作形式。

公共组织在构成要素的种类上与一般组织大体一致，但其要素的具体内涵却是不完全一样的。

公共组织的构成要素主要包括人员、物质、目标、职能、机构、权力、规章和意识等方面：

公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。

所谓公共组织，从广义来说，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。

从狭义来说，是指行使行政权力，服务于公共利益，达成公共目的的组织，即行政组织。

在我国，目前行政组织是最重要的公共组织。

虽然行政组织不等于广义的或一般意义上的公共组织，但公共组织是以行政组织（即政府）为