5第五章行政组织的环境文档格式.docx

5第五章行政组织的环境文档格式.docx

《5第五章行政组织的环境文档格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《5第五章行政组织的环境文档格式.docx（28页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

行政组织的界线具有开放性和可渗透性。

任何投入和产出正是通过这种可渗透的界线而向内输入或向外输出的。

由于行政组织不能接受所有的投入，也不能对各种外部环境提供相应的产出。

因而，行政组织界线的开放性、可渗透性又有一定的限度。

正是这种有限开放和有限渗透的特点使得行政组织界线能对行政组织投入与产出进行过滤与筛选。

总之，行政组织界线既开放又不完全开放，既可渗透又不完全渗透的辩证关系，就决定了它既是行政组织与外部环境的相对独立与清晰的边界，又是联结行政组织与外部环境的纽带。

这一概念是我们区分行政组织与外部环境的基础。

（二）行政组织外部环境的含义

行政组织外部环境是指与行政组织有关的、在行政组织界线以外的、对行政组织的生存与发展产生重要影响的各种因素或条件的总和。

这些因素或条件要成为行政组织的外部环境，首先，必须处于行政组织界线之外，在行政组织界线之内，就成为行政组织的内部环境；

其次，必须与行政组织相关联。

处于行政组织界线以外的因素充满着整个宇宙，一般来说，它们对行政组织都会产生或大或小的影响。

然而，我们不能认为它们都是行政组织的外部环境因素。

作为行政组织外部环境因素的，只能是其中那些直接或间接影响行政组织的性质、结构、功能、运行方式等因素，即对行政组织具有主要影响的因素。

至于那些与行政组织没有太大关联的、影响甚微的因素，一般不应看作是行政组织的外部环境因素。

那么，行政组织的外部环境都有哪些因素构成呢？

二、行政组织外部环境的构成

行政组织的外部环境是一个非常复杂的体系，按照不同的标准，可以进行不同的分类。

根据各种因素性质上的差异，行政组织的外部环境主要可分成自然环境与社会环境两大类。

1.自然环境

自然环境是指在行政组织以外，不经过人工制作而存在的事物。

它包括地球环境和地球之外的宇宙环境两个方面，其中：

宇宙环境包括宇宙天体的运行、太阳黑子的干扰、日月蚀的影响等等地球以外的广漠环境的因素。

而地球环境则包括地形、地势、地貌、气候、土壤等地理环境因素和可供人类利用、开发的水力、风力、土地、矿藏、生物等资源环境因素。

2．社会环境

社会环境是指行政组织外部环境中，除自然环境外，直接影响行政组织整体活动并决定其兴衰存亡的社会各因素的总和。

社会环境又分为国际社会环境和国内社会环境。

（1）国际社会环境

包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法及其它各国共同关心的社会问题等。

（2）国内环境主要是指：

①政治，包括国体、政体、国家机构、政党制度、公民政治参与的程度等。

②法制，包括立法、知法、守法、执法各环节的完善、严密、严肃与程序化程度。

③经济，包括所有制形式、经济运行机制、生产力发展的布局与水平等。

④科技，包括科学与技术自身发展的水平及其装备与应用于生产、生活各项领域的广度与深度等。

⑤教育，包括教育制度，教育方法，教育水平，高、中、初级教育的比例结构，受过高、中、初级教育的人与文盲在国民经济中所占的比重等。

⑥民族，包括民族人口的分布、民族语言、民族经济及民族意识。

⑦宗教，包括宗教组织、宗教教徒、宗教活动与广大群众的宗教信仰、种类与程度等。

⑧文化，包括生活方式、风俗习惯、价值观念、道德标准、行为模式等。

⑨社会阶级与集团，包括阶级结构，阶级间统治、被统治与联盟的关系，社会分层的状况与水平，各阶层的地位与关系等。

⑩人口，包括人口总量、性别比例、老中青人口的比例、出生率、死亡率、人口质量、预期寿命、人口分布等。

三、行政组织与外部环境的互依性

行政组织与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。

行政组织适应于外部环境的需要而产生，反过来又能动地选择与塑造外部外境。

（一）行政组织对外部环境的依赖

这是行政组织与外部环境互依性的首要表现,具体包括:

第一,行政组织是适应外部环境的需要而产生的;

第二,外部环境的需要不仅决定着行政组织的产生而且制约着它的价值观、目标、规模、结构与行为方式;

第三,行政组织的物质要素（人、财、物）,非物质要素（信息）都是从外部环境中输入的.

因而,行政组织只有不断地与外部环境进行物质、能量、信息的交换,只有适应外部环境的需要,才能求得生存,才能发挥它的功能作用,并反作用于外部环境.

（二）行政组织对外部环境的选择与塑造

这是行政组织与外部环境互依性的又一表现.具体包括:

第一,行政组织要选择外部环境。

行政组织作为一个开放的系统,必然要从外界环境中接受物质、能量与信息的投入.但是,行政组织不可能接受所所有的投入,而必须有所选择与取舍,只纳入自己所接受的那一部分.

第二,行政组织要设法改善和控制外部环境。

行政组织不仅选择外部环境,更要设法改善和控制外部环境.行政组织通过对外部环境的改善,使外部环境得到优化；

行政组织还通过对外部环境的控制,使其按照行政组织的希望与要求去发展。

四、行政组织外部环境对行政组织的影响

（一）经济环境对行政组织的影响

经济生活是人类社会生活中最基本的领域。

经济环境是行政组织外部环境中最基本的方面，是行政组织赖以生存和发展的最深层环境。

行政组织的经济环境，就是对行政组织有重要影响的各经济要素的总和，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素。

具体来讲，经济环境对行政组织的影响主要体现在以下两个方面：

1、物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响

（1）生产力的发展状况决定和制约着行政组织的存亡和性质。

行政组织是一种社会历史现象，它不是从来就有的，也不会永恒地存在下去。

行政组织作为国家的一个重要的组成部分，在本质上是一个阶级概念、政治概念。

行政组织的产生同阶级对立紧密联系，是在社会分裂为敌对阶级的情况下，作为阶级统治的工具而产生的。

而阶级的存在，仅仅同生产发展的一定历史阶段相联系。

阶级既是生产力有了一定发展的产物，又是生产力相对不发达的产物。

随着生产力的高度发展，阶级与阶级斗争将因丧失其继续存在的物质前提而逐渐趋于消亡。

所以，行政组织的产生和消亡是以阶级和阶级斗争的存在为必要的社会前提。

而阶级的出现与消亡，又以一定的生产力的发展为必要的经济前提，正是生产力的发展水平决定着行政组织的产生和灭亡。

同样，生产力的发展状况决定着生产资料所有制的形式，而生产资料所有制的形式又决定行政组织的阶级性。

因此，生产力的发展变化是生产资料所有制形式变化、行政组织阶级性的变化的最后根源。

总之，生产力的发展状况是决定行政组织的产生和消亡，决定着行政组织阶级性质发展变化的总的根源。

（2）生产力的发展状况影响着行政组织的职能与部门的设置。

行政组织作为国家的一个管理机构有着它特定的管理对象和内容：

具有特殊的管理职能，并且根据这些职能设置相应的部门，开展相应的行政管理工作。

而行政组织的管理对象与内容不是一成不变的，它随着生产力和科技的发展不断变化。

因而，行政组织的职能和部门设置要受到生产力和科技发展状况的明显影响。

如在生产力发展水平低下的奴隶社会和封建社会里，其行政组织职能，虽然也含有政治、经济、社会与文化等诸方面，但由于当时的社会生产是以分散的家庭为单位的手工劳动为基础，生产的目的主要是自给自足，商品生产处于不重要的附属地位。

因而，使得行政组织的政治职能表现突出，经济职能则极其微弱，与之相应的管理部门也很少。

随着生产力和科技水平的较大发展，产业革命的实现产生了资本主义的大生产，使生产者之间产生了广泛而又密切的联系，这就要求资本主义国家更多地干预经济生活，不断地强化政府的经济职能。

由于生产力的发展还引起了一系列的社会问题，例如都市化问题、人口问题、住房问题、交通问题、通讯问题、环境保护问题、犯罪问题和社会保险问题等，使得资产阶级政府不得不一再强化其社会管理职能，并相应地增设有关的行政管理部门。

（3）生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础

行政组织总是在一定的物质条件基础上开展活动的。

物质条件是否充裕，尤其是技术装备是否精良，直接关系到行政组织行使管理职能效率的高低。

而物质条件与技术装备的发展与特定时期生产力的发展状况密切相关。

例如，正在兴起的办公室自动化浪潮，离开了新的科学技术革命是不能想象的事。

因此，生产力与科技发展的水平直接影响和制约着行政组织的管理方式和手段。

行政组织为了有效的运转需要一定的行政经费作为财力基础。

而行政经费能否得到基本的保证，能否达到必要的充裕程度，直接于取决于该国生产力的发展状况。

凡生产力水平较高、生产力发达的国家，该国国民收入就较高，其财政预算就能保证行政组织的基本要求，就能从财力上给行政组织的活动以较充分的支持。

反之，国家必然要采取紧缩经费开支，经费的总量也极为有限，从而影响行政组织的正常活动，使其许多的活动无法顺利、有效地实现。

（4）人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理的具体功能。

除了物质资料的再生产外，人口的再生产对行政组织也有重大的影响。

人口发展的状况制约着一国经济与社会发展战略的制定与实现，人口过多过少都会直接影响一国经济与社会的发展。

例如，我国人口过多，超过经济发展的需要，就出现了广就业与高效率的矛盾，新增人口的消费与已有人口生活水平提高的矛盾，又严重地影响着我国发展生产，提高生活水平的战略目标的实现。

人口的多少也直接决定行政组织对人口管理的具体政策以及人口管理的职能和部门设置。

在当今世界上，由于各国具体情况不同，有的国家人口发展低于国民经济发展的需要，就要采取鼓励人口增长的政策，这大概有20多个国家。

有的国家人口多于国民经济发展的需要，就要采取控制人口增长的政策，这大概有80多个国家。

各国还根据人口的实际状况，控制人口的难易程度，设置不同规格、权力的部门机构，对人口现状进行程度不同的计划和控制。

如我国人口控制的任务特别重、涉及面特别广，设置了高于一般部级机构的机关——计划生育委员会。

最后，人口的多少还影响着行政组织的多少，机构编制的大小及改革的难易。

如我国人口基数过大，是造成各级政府机关以及国营企事业单位人员超编，机构臃肿的一个重要原因，也是行政组织精简、节约、科学、高效目标难以顺利实现的重要原因。

2、生产关系及其具体的经济体制对行政组织的影响

（1）基本生产关系决定行政组织的性质及其变化

社会的基本经济结构，也就是构成特定社会经济制度的基本生产关系，是一定生产力发展阶段之上的占统治地位的生产关系各方面的总和，是特定社会的一切上层建筑赖以建立的经济基础。

行政组织属于特定社会的上层建筑，是政治上层建筑的一个组成部分，其性质与变化，自然要受相应的经济基础的影响与制约。

（2）经济体制影响行政组织的功能配置与运行模式

经济体制是社会生产关系的具体形式和社会经济运行方式的体系。

不同生产关系的国家，或生产关系相同，但具体国情不同的国家、或同一生产关系的国家的不同历史时期，经济体制都可能不尽相同。

不同的经济体制对行政组织管理的要求也不同。

3、如何创建良好的经济环境

（1）巩固、发展和完善社会的基本经济结构；

（2）建立、健全符合本国国情的经济体制；

（3）充分调动一切人、财、物力，发展生产力，提高人民的生活水平。

（二）政治与法律环境对行政组织的影响

1、国体直接决定着行政组织的基本性质

（提问学生：

政治制度的概念）（政治制度：

指在一定的历史条件下，一个国家所形成的包括国家政权性质、政权组织形式、国家结构形式、国家权力分配与实际运作方面的各种规范的总和。

）

政治制度有广义与狭义之分。

广义的政治制度，包括国家制度、政党制度、法律制度、选举制度和官吏制度等，其中国家制度又包括国体和政体两方面。

狭义的政治制度，仅指国家制度中的国体。

国体是最基本的政治制度。

我们平时所讲：

“我国与西方国家的政治制度不同。

”就是在这个意义上使用“政治制度”这个概念的。

政治制度，特别是基本的政治制度，作为行政组织的重要政治环境，对行政组织有重大的影响。

基本政治制度直接决定一国行政组织的阶级性质，决定其服务的方向。

社会的基本政治制度不仅决定着行政组织的性质，而且决定着行政组织性质的变化。

自奴隶社会以来，不同历史类型的国家中的行政组织的性质之所以不断地发生变化，其根源固然在于社会经济基础的变化，但这种变化的直接原因则在于社会基本政治制度，即国体的变化。

2、政体决定行政组织的具体形式及其在国家政权系统中的地位

政体，即政权组织形式，即政体作为国家基本政治制度的表现形式，决定着整个国家机构的构成方式及各机构之间的相互关系，因而也决定了行政组织的具体形式及其在整个国家机构中所处的地位和作用。

当代西方实行议会制政体的国家，政府为内阁制形式，政府的存废更迭要以议会为基础；

在实行总统制政体的国家里，总统府为政府形式，总统由选民决定，而不由议会决定，总统与议会的关系是相互制约的平衡关系。

我国的政体是人民代表大会制。

人民代表大会是国家的最高权力机关，统一行使国家最高的权力。

行政组织是人民代表大会的执行机关，由它产生并对其负责。

我国的政府与权力机关之间不存在制约与抗衡的关系。

3、政治生活的民主与平等程度制约行政决策与执行的民主化、科学化程度

行政决策的民主化、科学化和国家政治生活中民主与平等程度有着密切的联系。

政治生活中政治权力的民主与平等程度越大，行政决策的民主化和科学化程度就越强。

在专制君主制及其现代变种的法西斯政体中，政治权力高度集中于专制独裁者一身。

重大的决策完全是由皇帝、元首及其少数幕僚个人做出，根本谈不上决策的民主化、科学化。

在资本主义的各种民主共和国的政体中，国家的政治权力由几个相对分立的机关掌握，并受到政党、利益集团、社会舆论及公民不同程度的制约与控制，因而其行政决策都具有一定的民主性，要遵循一定的法定程序。

我国的人民代表大会制度决定了一切政治权力属于人民，这是我国行政决策民主化、科学化的直接政治基础。

政权组织形式内部政治权力的民主与平等程度，还制约着行政执行中的沟通、协调与合作的程度。

一般来讲，政权组织内部权力的民主与平等程度越高，就越能调动行政人员的积极性、创造性，增强其事业心和责任感，激发其参与意识，并最大限度地减少组织内部的矛盾与隔阂。

反之，创造性、主动性和参与意识将受到压抑，沟通将出现困难与误差，协调将下降，而冲突将加剧。

我国的政权组织内部在政治权力上是高度民主、高度平等的，其行政人员既是政治上彼此平等的国家主人，又是在广泛民主基础上产生的人民群众的勤务员。

这一特点从根本上保障了人民群众与行政组织成员的主人翁的地位，保证了行政组织与人民的血肉联系，它既有利于行政组织与人民之间的沟通与协调，也有利于行政组织内部的参与、沟通与一致。

4、政党制度影响行政组织的稳定性和完善程度

政党制度作为现代社会的一种重要政治制度对行政组织具有多方面的影响，它不仅直接影响行政组织与政党之间的关系，而且直接影响行政组织的机构、人员配置、政策和功能的稳定性及纠错机制。

一般地说，一党制使行政组织的机构、人员配备和行政功能，能保持相对稳定，使行政政策有较强的连续性，使执政党与行政组织能保持较长期的密切关系，保持党政双方在政见上的高度一致。

但一党制容易导致党政不分，损害行政组织充分而又必要的独立性，纠错机制也较迟钝与脆弱。

两党制与多党制的政府，其主要政府官员和政策都随着执政党的更迭而不断变化，行政组织的机构、人员、政策及运行的手段都不够稳定，这一点在多党制下表现得更为明显。

但文官制度在一定程度上补偿了这种变化带来的危害，而其纠错机制较一党制有力、灵活，有利于防止行政决策与执行中的失误。

我国现行的政党制度是在共产党的领导下的多党合作制，健全与完善这种具有中国特色的新型政党制度，既可以吸收一党制与两党制、多党制的优点，又可避免其不足，将对我国行政组织的相对稳定及自我完善都起到积极的推动作用。

5、政治形势的稳定程度直接影响行政组织运行状态

政治形势是指在阶级社会中，由各种历史条件的总和所促成的两个对抗阶级或政治集团之间的阶级斗争的态势，包括稳定的与动乱的两种基本态势。

稳定与动乱相互对立，在一定条件下，又相互渗透甚至相互转化。

政治动乱的本质是敌对政治势力在根本利益上的冲突，它体现了不同的政治势力、不同阶级之间力量对比上的差异。

政治形势对行政组织的运行状态和工作秩序有明显的影响。

稳定的政治形势是行政组织正常运转的必要条件，是行政组织各层级、各部门有秩序工作的保证。

只有在稳定的政治形势下，行政组织才能做到结构完好、功能正常、渠道畅通、信息流畅、程序严密。

而动乱的政治形势则会引起行政组织运转的异常，破坏行政组织工作的程序。

主要表现为：

其一，政治动乱会影响行政组织既定的组织目标，会造成组织目标的局部甚至全局性的转换；

其二，政治动乱导致行政组织的内部各部门或各层次的忙闲不均，破坏现有的行政组织结构；

其三，政治动乱会导致信息沟通的困难，并使沟通的失真度加大；

其四，政治动乱打乱已有的工作程序、破坏行政人员的心理平衡，最终甚至可以引发行政组织的彻底崩溃。

十一届三中全会以后，我们争得了一个安定团结的政治局面，这对于行政组织的健全与完善是一个十分宝贵的基础，我们应向爱护眼睛那样去保护这个来之不易的稳定和团结。

6、法律制度规定和保障着行政组织在整个国家系统中的地位

法律制度，简称法制，其实质是统治阶级的阶级意志，其形式是国家的意志。

它的目的是维护统治阶级的统治方式。

法律制度具有特殊的职能并设置有宏大的实体性的机构。

在现代社会里，行政组织的地位、权限、职能、机构设置等都是由法律来规定和保障的。

不同的法律制度对行政组织的职权、职能、机构等的规定都不尽相同，对其与立法机关、司法机关的关系也有不同的规定。

在我国，国务院是最高权力机关的执行机关，是最高的国家行政机关。

它是由全国人民代表大会产生，并对其负责，实行总理负责制。

它根据宪法和法律规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令等。

这就是我国宪法和国务院组织法对国务院性质、职权、领导体制等的基本规定。

7、法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织协调化、规范化水平

法律的完善化，是指各类法律形式的完备程度；

法律的科学化是指法律的内容对社会发展规律的反映、体现的程度；

法律的完善化与科学化是有机的统一。

科学化是完善化的内在本质，而完善化却是科学化的外在形式。

法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织的协调化、法制化和科学化的水平。

我们知道，法律制度对行政组织的影响，主要表现为规定并保障行政组织在国家系统中的现实地位及权力关系。

行政组织是结构复杂、规模庞大的国家机器的组成部分，并处于国家权力关系的复杂网络之中。

它在整个国家机构系统中，居于重要的地位，享有不同于其它国家机关的特殊权力，行政组织的目标是否能够实现，则取决于行政机关和行政工作人员的行政行为是否正确、合理，取决于行政机关之间、行政工作人员之间是否协调一致，取决于各种行政行为是否规范化和制度化。

而要做到这些，就必须用法律的形式将其固定下来。

法律的有关规定如果详尽、完备、科学，就会促进与保障行政组织的协调程度与规范化的水平。

反之，则容易导致行政组织的混乱。

8、创建良好的政治环境

（1）积极稳妥地推进行政体制改革；

（2）自觉地接受人民代表大会的领导和监督；

（3）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用；

（4）大力推动法制建设。

（三）文化环境对行政组织的影响

“文化”这个概念极为抽象和复杂，国外的学者已先后对它下过近200种定义，但至今尚未取得一致的意见。

我国的学者一般认为，文化有广义、狭义之分。

广义的文化是指人类在实践中所创造的一切物质财富和精神财富的总和。

其大致可归纳为物质文化、社会文化和精神文化三个部分。

狭义的文化是指以价值观和行为模式为核心的社会意识形态，它包括上述社会文化的一部分和精神文化的全部。

我们要研究的文化对行政组织的影响，是指狭义的文化，即以价值观和行为模式为核心的社会形态对行政组织的影响。

而狭义的文化对行政组织的影响，又主要是通过行政文化来实现。

行政文化是整个社会文化的一部分。

它是人们关于行政组织系统的价值观念，以及这个观念所要求的行政组织及其成员所应具有的行为模式。

由于文化具有社会性、阶级性、历史性和继承性等特征，因而在当今各个国家发展极不平衡的世界之中，几乎各种行政文化同时并存；

但在某一个国家里，又有一个主体性的行政文化观念。

下面就来分别考察行政文化对行政组织的各个方面的影响。

1、关于行政组织一般行为的期望对行政组织的影响

（1）不同的国家对行政组织的管理范围有着不同的期望.

不同的国家对行政组织的管理范围有着不同的期望。

在奴隶社会、封建社会和资本主义社会早期，社会只要求政府做两件大事，即：

维持社会安定，为经济发展创造良好的条件。

总的来看，希望政府管得越少越好。

在当代发达的资本主义国家中，尤其是社会主义国家中，人民要求政府管辖的事务越来越多，几乎覆盖了以摇篮到坟墓所有的社会事务。

在前一行政文化的环境里，政府所受的精神压力小；

在后一行政文化的环境里，政府面临的精神压力则要大得多。

任何一个社会问题未处理好，都可以与政府联系起来，甚至连某一项国际体育比赛失利都可能归罪于政府。

当然，在后一行政文化环境里，政府如果处理问题得当，符合人民的期望，其权威往往比前一文化环境下政府的权威为高。

（2）不同的国家对行政组织的输入、输出的期望不同.

不同的国家对行政组织的输入、输出的期望是不一致的。

在以依附型行政文化为主的国家，社会只对政府的输出有较大的取向，对政府的战略目标、政策、法规、措施等都具有拥护或反对、热情或冷漠的感情的取向，而对政府的输入功能则漠不关心，公民参与管理的要求较低。

在以参与型行政文化为主的国家，社会对政府的输入有较大的取向，要求政府照顾和采纳各方面的利益和意见，公民民主参与意识较强；

社会对政府的输出也同样表现出强烈的取向，更自觉地以民意来分析、判断政府的政策与法规。

如果政府的输出不能与公民的输入保持必要的一致，就会导致公民对政府政策的冷漠与抵制，甚至导致对行政组织的不信任，危及其稳定。

（3）人民对行政组织系统的认同程度不同决定着群众参与行政输入的方式差异。

人民群众对政府，特别是中央人民政府有着强烈的认同感，政府在人民心目中的威信很高，那么，人民对其信息的输入均是通过法