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这里的重点是市场如何调节(充分发挥市场作用)、政策如何导向(宏观调控)、财政如何补缺(支撑社会必须而又无经济效益的项目)。
4、什么是城市管理的专业化?
城市管理专业化:
是指主要依靠社会各界专业人士、专门机构而非政府独家包揽对城市运作与发展的具体事物进行有序控制的行为。
这里的重点是社会专门机构、专业人员如何从事原属于政府实施的城市的微观、直接管理。
5、什么是城市管理的信息化?
城市管理信息化:
是指城市的管理者充分利用以现代信息技术为支撑的网络设施及其他有效的信息载体、信息资源与信息运用系统,对城市运作与发展实行即时、准确、低耗、高效、安全和有序控制的行为。
这里的重点是如何实现城市管理与被管理双方信息交换的最便捷化。
(二)城市管理的形态特征
1、组织机构:
所在城市的人大及其常设机构。
城市的各级政府及其所辖的执行机构。
城市的执法机构、中介组织、行业协会、社区自治组织等。
2、运作载体:
行政载体。
公众参与与监督载体。
法治载体。
经济载体。
咨询载体。
宣传载体。
3、现代城市管理的基本特征--依法治市、信息公开、服务到位、方式多样、技术先进、成效持久。
(1)城市管理社会化的基本特征
所谓城市管理社会化,其基本的特征是:
政府从一切社会能够而且应该承担的城市管理领域退出,保留和强化市场失灵、社会需要但又无法承担的城市管理职能。
(2)城市管理市场化的基本特征
所谓城市管理市场化,其基本的特征是:
把有条件通过市场运作、依靠市场投入产出机制消化成本的城市管理职能从政府职能中剥离出去,把有限的财政开支用于强化无法依靠市场消化成本的城市管理职能。
(3)城市管理专业化的基本特征
所谓城市管理专业化,其基本特征是指:
无论对城市管理实行社会化还是市场化,乃至政府的宏观调控及其支撑的城市微观、直接的管理,都应由受过专业训练的专门人员来从事,其中相当一部分管理应由社会专业机构来组织实施,政府直接从事的只能是城市的宏观调空、依法监督,以及为城市的正常运作,创造良好的法治环境。
(三)城市管理的主要内涵(这里指市政管理)
城市的市政管理是城市管理中的硬件控制系统,分为三大子系统,即:
前期管理系统(战略与规划),中期管理系统(建设过程),后期管理系统(建设后的人、设施及其运作协调),详见下表:
二、上海城市管理形态与内涵的历史沿革
(一)1949年前的上海市政管理
1、机构与法则的近代化
1845年11月29日当时清政府的上海道公布了《土地章程》,实际上这是清政府秉承英国领事乔治·
巴富乐(GeogeBalFow)的旨意制定的。
这个章程(后来被侵华外人视作上海租界的根本大法),把西方的都市建设与管理法则订入了有关条款。
在华界,民国16年(1927),上海特别市政府成立,设立工务局,掌管租界以外的建设事务。
2、管理上的近代化
(1)确立市政会议与集体讨论制
(2)健全部门、明确分工
(3)重视市政法规的制订、颁布
(4)市政管理引入市场机制
1)工部局对界内道路、桥梁、下水道、路灯等各项建设,大多采用招标承包的办法,从而杜绝了市政工程经费的虚腐。
2)在房地产方面,无论是租界的工部局还是华界的市政当局,都采取了利用级差地租出让土地的方式,筹集城市基础设施建设资金。
3)在公共事业方面则实行特许经营制。
(二)上海解放后计划经济时期的市政管理
1955年上海市城市规划建筑管理局成立,将有关城市规划和管理工作集中到一个部门。
把编制上海市城市总体规划、近期建设地区详细规划的规划制定工作划归规划局,并颁布了《上海市建筑管理暂行办法》,把建设用地管理和建筑修建管理紧密结合在一起,成为实施规划管理重要的有机组成部分。
(三)上海改革开放至今的市政管理
上海自1984年起,有计划地开始了城市建设与管理机构和管理模式改革。
改革的重点是:
1、分权明责,管理重心下移
1984年5月10日,市政府批准了市建委《关于调整城市建设若干问题的市、区分工意见的通知》,城建管理部分事权由市向区下放,管理重心开始下移。
1985年5月,市政府为了调动各方面积极性,做好市政建设管理工作,改善城市基础设施和投资环境,下发了《上海市人民政府批转市建委关于市政建设管理体制改革的若干意见的通知》,将改革又向前推进了一步。
1986年5月,市政府又就住宅建设和市政工程建设的问题批转《市建委关于住宅和市政建设市、区分工的意见的通知》。
住宅,实行统一规划、综合开发,多渠道、多层次、多形式进行建设,鼓励市、区(县)和局积极承担新区建设与旧区改造任务。
2、以效率为核心,调整市区两级管理机构
1987年,市政府调整了规划体制和机构设置,撤消上海市城乡规划环境保护委员会,成立上海城乡规划建设委员会。
1989年3月,市建委针对建筑规划与土地管理体制的某些不够完善之处,又进一步制定和颁布了《关于城市建设方面对“分权明责”的补充意见》,进一步下放规划编制的审批权和建筑施工、土地管理的监督、检查与违章处罚权。
1992年,邓小平南方重要谈话发表后,市政府加紧推进城建管理体制改革,不断完善“两级政府、两级管理”的新型管理体制。
1992年5月批准了市建委《关于向区、县简政放权的若干意见》,进一步明确了市、区(县)在城市建设和管理方面的职责。
3、建设与管理并重,构筑城市建设管理新体制
1996年,拉开了第四阶段事权下放的序幕。
改革的主要方向仍然集中于管理重心下移,构筑“两级政府、三级管理”和郊县“三级政府、三级管理”的新型体制。
经过四个阶段事权的下放,上海城建管理体制日趋完善,基本形成了宏观与微观管理相结合的体系框架,提高了城建管理效率,一个人人参与城市管理的氛围逐步形成。
4、三大行业走向市场
(1)走向市场的房地产业
80年代初,上海发挥国家、企业、个人三方面的积极性,广开门路加快住宅建设,鼓励个人购建住宅,要求各单位自筹资金解决职工住房困难,并探索由职工出资购房的新路,由此打破了政府统包统建统配住宅的格局,迈出了发展房地产市场的重要一步。
随之进行了土地使用制度改革。
1987年,市政府颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》,翌年8月,位于市西虹桥开发区内首例批租土地签约。
90年代,市委、市政府及时抓住机遇,加大改革开放力度,放开房地产市场。
潜在的巨大市场和政策上的鼓励,使国内外房地产商纷至沓来。
1995年2月,市委、市政府撤消了市房产管理局、市土地管理局建制,成立新的市房屋土地管理局。
(2)走向市场的建筑、建材业
第一步:
实现了从高度集中的计划管理向行业管理、市场管理的跨越。
第二步:
实现了政府部门从对所属企业的管理向行业管理的跨越。
第三步:
实现了政企不分向政企分开的跨越。
5、市政公用事业管理日趋社会化、市场化
(1)形成了以非财政资金为主要来源的多元化的投资渠道。
(2)形成了经营性和准经营性公共物品项目的投资市场。
(3)形成了面向市场需求的独立的专业运作层面。
(4)形成了分兵突进、全面介入的信息技术应用格局。
6、城市建设与管理的法规体系不断完善
经过十几年来的立法实践,城市规划、建设和管理立法逐步实现了从粗放型到集约型的转变,不仅在立法数量上明显增加,基本覆盖了城市规划、建设和管理的大部分领域,做到了城市规划建设管理工作有法可依;
而且在立法质量上进一步提高,既把实践证明是切实可行的做法用法律的形式肯定下来,巩固改革开放的成果,又使改革决策和立法决策紧密结合,用法律来引导和推进改革开放的深入开展。
(四)上海市政管理亟待完善的主要方面
1、“两级政府、三级管理”体制需要进一步完善。
三级管理体制不顺,城建各行业执法机制衔接不够,移送、监督程序尚不健;
区县对市政设施新项目建设责任难以到位,对跨区或系统性项目建设缺乏积极性。
2、市民对城市管理的参与度还不高,管理与被管理双方的信息交流缺乏有效的通道和现代化的手段与技术保障。
3、公益性基础设施建设的偿债机制尚未建立,资金来源过分依赖借债,不够有力。
4、传统项目建设体制亟待改变。
建设体制中项目参与各方权、责、利不清,缺乏投资约束机制,影响了投资效益的提高。
5、市政公用行业运营机制改革有待深化。
运营成本过高;
市政、环卫、园林行业的事企、管养分开还不彻底,养护或作业单位没有成为市场主体,统一、公开、公正的养护市场没有真正建立。
6、政府职能亟待进一步转变。
统包统揽的工作方式和直接管理模式没有改变;
宏观调控、产业政策制订滞后;
行业协会和中介组织作用发挥不够。
三、上海城市未来发展的趋势及其管理模式的创新
(一)上海城市发展的趋势
1、“十五”发展
“十五”期间,各项工作的指导方针是:
一、坚持“建管并举、重在管理”,更好发挥建设与管理的综合效益;
二、实现“可持续发展”,体现以人为本,处理好城市建设、环境保护与经济、社会发展之间的关系;
三实施“科教兴市”战略,实现城市建设和管理与科技力量的紧密结合。
2、2015年展望
2006到2015年,是上海实施2020年城市总体规划的主要时期,城市建设和管理的指导思想是:
坚持把建设现代化国际大都市作为中心任务,继续以交通设施发展、环境保护、旧区改造为重点,保持与社会经济发展水平相适应的建设规模和投资力度,并逐步实现城市建设重心从市中心区向郊区转移;
坚决贯彻可持续发展战略,继续把保护环境和资源放在突出地位,以水环境治理、大气环境治理、绿化建设、固体废弃物处理等为重点,进一步加强环境保护与建设;
加强以土地为重点的资源保护,继续推进资源利用方式由粗放向集约的转变;
坚持深化体制、机制改革,着力解决好制约城市建设和管理发展的深层次矛盾及潜在阻力;
坚持贯彻“科教兴市”方针,建立上海城市建设和管理的科技创新体系及其人才高地;
坚持实施“依法治市”方略,继续完善城市建设和管理的法规体系,并加强执法,推动城市管理的规范化、制度化。
(二)上海城市管理“四化”的创新
1、上海城市管理的社会化创新
上海目前城市管理的社会化创新主要包括以下方面:
(1)城市市政整体管理的社会化
建立公众对城市管理的全过程参与机制,实现管理程序法定化、管理信息公开化、参与管理便捷化;
逐步实行政府管理与社会管理的分开,大力发展和培育参与城市管理的社会中介组织;
通过发挥社会中介和社区公众自治组织的作用,通过提高全民的整体素质,实现社会组织和市民的自我约束。
(2)规划管理的社会化
规划管理机构的社会化;
规划编制管理的社会化;
规划实施管理的社会化
(3)市政公用事业管理的社会化
公布统一的基础设施投资目录和投资政策;
拓宽和规范以资本方式和经营权方式投资基础设施的渠道;
建立基础设施投资服务体系
(4)房产土地资源管理的社会化
建立政府宏观调控、机构或个人有偿使用的社会化土地供应体系;
建立政府政策指导、机构货币化支付、个人劳动补偿结合的住房分配体系;
建立政府政策支撑、机构与个人市场比选、中介组织参与运作的房地产金融体系等。
(5)建筑业管理的社会化
建立企业自控、社会监督、各负其责、政府备案的质量管埋模式和政府指导、企业负责、行业监督、社会参与的安全生产管理制度;
建立高效便捷、公开透明、规范有序的行政审批管理制度;
进一步发挥行业协会的作用
(6)生态环境管理的社会化
建立“有限责任政府”;
建立有利于优化城市生态环境和以方便市民为宗旨的公共服务与双向协商机制;
建立公众参与生态环境管理的激励机制;
建立政府事务性、技术性管理的社会委托制;
政府管理实行渐进式的部分职能的社会化转移;
建立法治与民治的互补机制。
2、上海城市管理的市场化创新
(1)城市市政整体管理的市场化
在规划领域进一步实行政事分离;
在公用、交通、建筑、建材领域进一步实行政企分离;
在环卫、市政、园林领域进一步实行管养分离;
在环保、房地产、住宅、水务领域进一步实行政企、政事分离等六项工作。
(2)规划管理的市场化
修建性详细规划编制的市场化;
发挥施工监理的职能,减少规划管理事务及其费用;
基础研究推向市场
(3)市政公用行业管理的市场化
在确保竞争的前提下,鼓励职能环节相连的企业实行联合;
鼓励同类企业兼并、重组。
如出租企业强强联合或以强并弱,形成几大巨头自然垄断的市场有序竞争格局;
鼓励企业共享资源、混业经营
(4)房产土地资源管理的市场化
逐步扩大土地有偿使用的范围和市场竞价出让的比重,实现国有土地的保值增值;
在公开、公平、公正的原则下构筑货币化住房分配体制,建立与此相适应的市场化住房供应、流通体系;
以优惠的政策鼓励市民参与旧区改造投资和拆迁市民原地有偿回搬安置,减轻政府旧区改造的投资负担等六项工作。
(5)建筑业管理的市场化
建立业主依法招标、市场公平竞争、政府程序监督的招投标管理模式;
建立工程项目“代建制”;
③建立完善的定额量价分离、随行就市竞价机制;
逐步建立和健全工程项目的社会保险机制。
(6)生态环境管理的市场化
建立政府注视下的市场运行机制;
逐步开放环境管理市场;
完善配套措施
3、上海城市管理的专业化创新
(1)城市市政整体管理的专业化
城市市政管理关键岗位实行专业化持证上岗(含政府管理机构的公务员);
城市市政管理的事务性、技术性工作,均实行政府委托制和社会代理制等五项工作。
(2)规划管理的专业化
机关管理人员的专业化;
项目审批中引进规划技术服务中介机构
(3)市政公用事业管理的专业化
通过引进市外或境外先进企业弥补部分行业专业机构配置不足的缺陷;
通过确立地位、赋予职能的方式强化行业协会的自律功能、专业力量
(4)房产土地资源管理的专业化
建立房产土地资源政府和非政府管理人员的专业培训和执业资格确认上岗机制;
②建立房产土地资源专门的社会性专业化事务管理和综合评估体系;
③从事房产土地资源管理的专业中介机构实行严格的资信管理。
(5)建筑业管理的专业化
实行资质、资格的归口统一管理;
培育发展社会化、专业化的工程质量监督事务所和施工图审图事务所;
扶持培育建设工程质量检测中心;
健全动态信誉考核管理体系;
建立合理分类、行业自管、信誉评价、统一管理的资质和资格管理机制。
(6)生态环境管理的专业化
成立环境决策专家咨询委员会;
实行决策机构与执行机构的分离,充分发挥专业管理机构的作用;
建立管理机构管理人员流动机制。
4、上海城市管理的信息化创新
(1)城市市政整体管理的信息化
要实现城市市政整体管理的信息化,必须加快“上海城市地理信息系统”的建设步伐。
此外,为使城市管理部门同市民的沟通渠道进一步畅通,必须着手对上海建设系统现有的70个投诉、求助、监督电话和39条行业热线加以整合,实现“一线通”,并成为公共信息网站和信息综合系统的实时信源之一。
(2)规划管理的信息化
上海城市规划管理要实现数字化城市规划管理。
所谓数字化城市规划管理,具体表现为城市地理数据管理体系(GIS)的应用和城市政府网中城市规划管理网站的运行。
(3)市政公用事业管理的信息化
重构各信息掌控部门的关系,让信息化工作融入单位日常行政管理活动;
大力促进信息共享和系统互联,建设多功能、广覆盖的信息综合系统。
(4)房产土地资源管理的信息化
构筑“电子政务”体系;
解决制约房地产信息化发展的难题;
瞄准先进技术,高起点上推进信息化;
构筑“数字房地产”。
(5)建筑业管理的信息化
建立市建筑业管理办公室、其他相关建筑业管理部门、区(县)专业管理部门及相应下属机构合成的三级电脑管理网络,形成资源、信息共享;
建立有形建筑市场信息网络系统;
建立市区(县)两级建筑业管理统计网络。
(6)生态环境管理的信息化
利用现代网络技术,建立起电子化、数字化以及网络化的政府信息系统;
建立环境管理网络系统整合平台;
建立以多媒体技术为核心的环境管理动态实时监控系统;
建立远程环境管理系统。
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