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转变原有的行政手段,转而运用综合性质的、经济的、法律的、行政的手段和各种媒体宣传工具,使西安市市容环卫管理部门成为城市管理中重要的协调结构和综合管理部门,运用现代的依法行政、行为规范、运转协调、廉洁高效的原则工作。
2003年8月1日,新的《西安市城市市容和环境卫生管理条例》颁布,本次修正使得市容管理条例内容更加全面,管理制度更加新颖,立法的起点提高,突出了公众参与的提法,增强了行政处罚的力度,为西安市环境卫生管理部门在工作中依法管理、依法行政提供了有力的武器。
并进一步完善了市容管理条例,颁布了一系列政府规章,与先前的市容环卫规章一起,构成了西安市容环卫管理的政策框架。
3.1.2环卫市场的现状
市容环卫管理市场由以下几个子市场构成:
道路打扫、生活垃圾收集、公厕清洁服务、建筑垃圾和工程渣土运输、环境卫生设施、废弃物资源回收利用、环境卫生相关技术市场等。
其中,道路打扫、生活垃圾收集、公测清洁服务是西安规模最大的环卫管理服务,这些市场工作人员众多、企业数量很大,所创造的产值比例也最高。
这些企业都是从原来的环卫管理事业单位转制而来。
虽然行政秩序上有所改变,但其作业的范围、服务的对象都没有改变,在很大程度上继承了原事业单位时的分配格局。
市容环卫管理的技术手段不断发展,虽然一定程度上存在垄断经营,但私人企业、外资企业也进一步尝试介入,在一定范围内形成了竞争关系。
3.2西安市容环卫管理存在的问题
3.2.1市容管理部门空间欠广泛
市容环卫管理涉及城市生活的各个方面,与市政、环保、绿化、规划等中国部门联系紧密,且工作内容有所交叉。
但西安市市容环卫管理部门自身的只能空间不够广泛,因此在履行相应程序,制定环卫管理标准、推行工作方面,常常不能完全实现事先的规划。
造成这一现象的原因,与我国城市市容管理的大体制密切相关。
我国的城市市容管理体制的建立,是以计划经济体制为背景的,当时的市容管理重点在于城市建设,管理的作用被很大程度上忽视。
这一作风一直延续到现在。
关于城市管理,国家只在建设部城建司设了一个处室,并没有专门的机构来管理。
这一的体制必然产生弊端,一是将统筹协调指导能力降低,而是将城市市容管理的有机体分割。
城市市容管理的问题在各大城市存在许多共性,需要政府部门紧抓务实,进行指导和规范,传递科学信息,减少有限的社会资源的浪费;
被分割的各级城市管理部门,部门林立,各自为政,协调起来难度很大,工作起来效率非常低。
以垃圾收集处理为例。
关于垃圾应该焚烧还是应该卫生填埋的问题,国家应该出台可行性政策指导,统一模式。
在城市管理各部门,职责划分不清晰,在具体管理事务中,造成互相推诿、拖延低效的问题。
城市广告牌的管理就是典型了例子。
原有体制的种种不足造成了城市市容管理问题的凸显,但改善这些问题,仅靠市容环卫管理部门,力量有限。
只有当城市管理的各个部门综合协调起来,互相配合、形成合力,才能处理好环卫管理问题,保证措施落到实处。
所以,归根结底要加强市容环卫部门的综合协调能力,切实做到管理权限与管理要求相平衡,把一部分关系密切的职能和权限,归并到一个统一的城市管理机构管理。
3.2.2公众参与机制不健全
市容环卫管理部门的工作与广大市民生活的关系最为密切,涉及市民生活的方方面面。
所以,在现代城市市容管理中,广大市民不仅仅是管理服务的对象,更是整个市容环卫管理大系统的重要组成部分。
尤其是作为城市的主人,市民管理民主意识的增强,将促进其参与城市公共管理,为城市市容环卫决策的的出台贡献自己的智慧。
西安市容环卫管理部门虽然也在积极听取市民意见,但更多地还是走的专家道路,依靠专家智囊团,如组织专家咨询会,邀请各方面专家学者讨论等。
对“市民参与”、“市民作用”重视不够。
虽然专家也可能是城市市民的一分子,有参加城市市容管理改革意见的需求,但他们所代表的阶层毕竟有限。
咨询专家意见,并不能充分调动全民参与决策、参与监督的积极性。
与市容管理关系最密切的最基层的广大市民、最广大的服务对象并没有真正参与到市容环卫的管理和决策过程中。
3.2.3突发事件应对机制缺失
按照经济学原理,当城市中人均GDP超过10000美元,社会往往会进入矛盾凸现期,社会转型期间,社会利益重新分配,加上不可抗拒的自然灾害等因素,对公共安全造成隐患的突发事件的概率将会大增。
比如突发自然灾害、公共突发卫生事件、重大动物疫情等,都会对城市市容环卫管理部门提出更高的要求。
在面对这些问题时,国际上的先进城市都建立了相应的预警和应对机制,以确保意外发生时广大市民的利益受损降到最低。
目前在西安市,市容环卫管理部门对一般性事件也具有一定的应对能力,但是在面对突发灾害,如不可抗拒的突发自然灾害天气条件下,垃圾清运将无法实现,道路被污染后,也无力进行迅速排解。
在组建一支由市容环卫管理部门直接领导、直接指挥、随时应对突发事件的市容环卫管理队伍方面,尚比较缺乏措施,并缺乏有效地信息传导、组织体系和远程指挥的手段。
3.3西安市容环卫管理市场化进程中的问题
3.3.1政府位置未摆正
市容环卫管理体制改革的重要内容之一,是培育市场竞争的主体。
目前,与世界先进城市相比,西安市容环卫管理市场化程度相对比较低下,管理权集中程度偏高,政府和企业职责不清,管理和执行不分,政府参与管理,成本高、效率低,同时压力大,工作担子重。
市容环卫管理服务工作仍然处于政府包办的老状态,换位企业虽然走入了市场,但与政府仍然关系亲密,在环卫企业的人员管理上,甚至仍有政府直接控制。
政府仍使用行政手段分配市场资源,划定各企业经营领域。
虽然近年来有些环卫管理企业采取了招投标的方式选择执行方,但政府仍给以与专制为企业前相同的拨款,行政指令依然存在。
政府管理部门和作业执行机构界限难以划清,如此一来,有效地制约机制难以发挥作用,难以体现行业管理的权威性,而环卫管理工作作业服务的质量也难以得到保障,提高更是难以实现。
3.3.2市容环卫企业自身素质有待提高
尽管西安市的环卫管理企业已经摆脱了事业管理,但改制后各个环卫企业仍然是政府部门的附属品。
其工作经费由政府划拨,市场份额由政府划分,转企的单位仍缺乏竞争意识和市场开拓意识,进取精神差,观念仍停留在等靠要上。
且环卫管理部门普遍存在人员众多、队伍庞大、机构臃肿、工作效率低下、发展后劲不足等问题。
造成这一现象的原因,最根本的还是环卫管理部门受传统体制影响深,没有真正走向市场,参与市场竞争。
3.3.3环卫管理市场发育不良
市场化要求相当的开放性,而西安的城市市容环卫管理市场仍较封闭,存在一定程度的垄断行为。
尤其在生活垃圾收集、公厕清洁服务、道路清扫等环卫公共服务的主要领域,市场封闭,存在严重的行业垄断问题。
政府部门在其中实行保护政策,导致社会上其他企业无法介入,资源的有效配置难以实现,缺乏有效地竞争机制,市容环卫管理的服务质量也难以提升。
近年来,先环卫努力推进环卫市场化进程,全面实施以垃圾处理市场化、专业化、产业化为战略重点的环卫运行机制与管理模式改革,虽然从资产规模和业务总量上看,目前西安环境卫生管理居于前列,但与发达国家环卫企业相比,企业总体规模偏小,技术偏低。
以美国的固体废物产业为例,2003年全美固体废物产业工业净产值达到433亿美元,涉及固体废物产业的产值高达960亿美元,占美国GDP的1%,年上交税收141亿美元。
约有27000家单位参与固体废物的管理和经营,总共提供了367800个就业岗位。
美国前十大固体废物处理企业2003年的收入总和约为241.067亿美元。
排名第100位的Potomac填埋公司只有50人的规模,但其2004年的营业收入也在1450万美元左右。
美国固体废物处理产业概况见表1。
表1美国固体废物处理产业市场规模
3.3.4公共服务不足
服务种类单一。
随着社会发展,公众对公共管理服务需求将逐渐由传统标准化服务向多样化、个性化发展。
目前,西安市容环卫业务范围虽然正在逐步扩大,但大多局限于标准化服务,尚不能提供公众导向的个性化、精细化服务,难以满足现代社会发展的需求。
在服务链延伸和扩大经营范围方面与发达国家存在较大差距,同时也是导致环卫产业规模偏小的因素之一。
服务手段落后。
西安市容环卫的服务手段落后现代化发展的需求,尤其是在信息化建设方面,还有较大差距。
西安市容环卫系统经过近几年的努力已建立了一些信息化应用系统,但这些应用系统还存在创新性不够、支撑面较窄、数据不完整、现实性不强和更新不及时等问题,尚不足以对领导决策提供有力支持。
市容环卫信息化现状不能很好满足和适应管理对信息化的需要。
尤其缺乏即时服务信息平台,导致尚不能实现交互式管理与个性化服务,环卫部门与广大服务对象之间存在一定距离,由信息不对称所导致的矛盾突出。
服务能力缺口。
与国际大都市的城市功能相比,西安市容环卫的业务服务能力还存在诸多差距。
市区内还存在着不少难点顽症和突出矛盾亟待解决。
特别是摊、亭、路、线、杆、牌、窗、墙、绿、车、箱、盖等12个方面脏乱差现象严重,固废处理能力尚有较大缺口,社会市民要求治理的呼声强烈。
同时,市容环卫表现出明显的城乡两元化结构,各区域水平参差不齐,昼夜起伏波动明显,城乡结合部市容环卫状况差。
另外,与国际化大都市相一致的城市形象设计与管理体系尚未健全。
3.3.5科技研发与人才队伍建设的不足
近年来,西安不断加大在市容环卫领域的科技投入,科技含量得以不断提升。
但总体而言,与发达国家相比,西安环卫科技仍显落后,尤其是垃圾处理技术装备水平仍较低,一些关键技术和设备基本上是国外的。
填埋方面,高性能防渗膜、压实机,渗滤液处理技术和填埋场沼气发电技术等仍以进口和引进国外技术为主。
焚烧方面,炉排炉的炉排和液压控制系统国内还没有成熟、可靠的技术和装备,致使炉排炉焚烧垃圾的推广使用受到一定程度的限制。
堆肥方面,工艺技术和装备的自动化程度与国外亦有较大差距。
提高市容环卫队伍的科技文化素质始终是“老大难”问题。
这其中有历史原因,更多的是促进人才队伍建设的体制机制不健全。
还需进一步加快提升广大干部职工的综合素质,以适应行业现代化发展的需要。
尤其是在人才总量规模、人才层次结构、人才素质、人才梯队构成等方面,需要进一步的提高。
第4章西安市容环卫管理改革对策研究
4.1改革的思路研究
改革的思路研究主要解决“改革走向哪里”的问题。
根据公共管理理论,结合上海实际,市容环卫管理改革的思路应包括以下内容:
4.1.1管治向服务转型
在我国经济体制改革基本完成之后,未来5-10年内,以建设有限政府、服务型政府为主要目标的政府职能改革将成为我国改革战略的中心。
相应的,建设服务型政府将成为未来各级政府、各职能部门的工作重点。
就西安市容环卫而言,产生于传统行政体系的管治型理念落后于社会发展的需要,是造成诸多差距的首要因素。
解决的关键是要明确管理部门的职能定位,由传统管治型市容环卫向服务型市容环卫转变。
牢固竖立服务公众的理念,以公众需求为导向,进一步优化服务质量,由形式性服务向实效性服务转变,由被动服务向主动服务转变,由一刀切服务向分类服务转变,建立符合现代城市发展需要的现代市容环卫公共服务体系。
整合业务体系,将行政部门从繁杂的具体事务中解脱,实现政府服务职能与业务分离。
市容环卫部门职能转向创造良好的行业环境、完善行业经济,为培育和壮大环卫产业、实现环卫产业市场化提供服务,并通过设立行业标准、服务规范、认证资质等措施实现对行业的控制。
通过以上措施,政府部门全面实现由原来的控制者、参与者、操纵者改变为指导者、监督者、服务者。
4.1.2“小环卫”向“大市容”转型
大市容代表了现代环卫的发展方向,其包含两层含义:
其一,将市容工作提升至城市公共管理的高度,以协调管理的观念服务城市发展的需求。
目前上海已经通过设立联席会议制度将城市管理行政处罚权相对集中,但与长效机制的要求尚有距离。
未来要在服务主体上,设置具有高度权威性的常设性专门协调机构;
在服务格局上,打破部门壁垒和地方壁垒,同时积极构建开放式的区域创新子系统;
在服务业务上,改革现有管理体制,为业务链、产业链整体提供统一的服务平台。
其二,进一步扩大业务范围,延长产业链;
进一步开放市场,吸引各种形式的要素资源,做大做强市容环卫行业,使市容环卫行业发展成为现代服务业的重要组成,成为国民经济的支柱产业之一。
4.1.3行业市场化
市容环卫行业市场化是构建适应西安城市需求的现代服务体系的重要战略。
在事业性作业服务单位转制为企业后,市场化依然是上海环卫的重要任务。
主要发展方向有:
进一步放开市场,构建规则。
构筑由社会资本、民间资本、境外资本、个人参股等多元投资的企业,使市容环卫企业成为充满活力、完全按照现代企业制度建设运行的市场主体。
进一步完善市场规则,使市容环卫市场向竞争有序的市场健康发展。
进一步壮大市场主体,并鼓励有竞争力的企业不断拓展业务范围,做大做强,形成具有一定实力的专业型及综合型作业服务公司。
4.1.4服务现代化
要以西安城市发展的主战略——科教兴市主战略为指导,靠科技进步和提高劳动者的素质,不断提高行业的能级和水平,使环卫行业成为现代服务业的重要组成。
同时,以建设“数字上海”为契机,加紧利用各种信息化手段,推进数字化市容管理框架体系建设,以信息化推进服务现代化。
4.1.5理念人本化
塑造以人为本的服务理念。
在将管理重心下移的同时,建立公众需求导向的决策机制、监督机制,让全民参与、知晓决策过程,并直接将决策意图传达给每一个人,形成全民参与共同建设和谐美好城市的良好局面。
现代市容环卫的核心文化是服务文化,塑造市容环卫服务文化就是要使“以人为本”的理念贯穿于市容环卫服务的各个层面,全面审视服务观念、服务态度、服务措施、服务技能,真正围绕公众需求,制定服务标准,规范服务操作,改进服务态度和工作作风,完善服务设施,营造便利、舒适的服务环境。
同时,在行业内推行新公共管理文化十分必要。
西安市容环卫正面临城市飞速发展与政府改革相对落后的矛盾,建立一个灵活、高效的城市环卫服务体系是新一轮机构改革的目标。
新公共管理的取向及模式对于西安市容环卫的市场化发展,形成新的管理模式,具有积极的参考价值。
市容环卫部门在实践中应当做到:
强调市容环卫职业化管理,让管理人员成为主动的管理者,提高积极性,而不是传统的仅仅听命于上级的行政官员,重视人力资源开发,革新人事管理制度,打破传统的职位保障制。
明确绩效标准与进行绩效评估,各级管理部门必须制订出业绩指标,以此作为衡量目标实现情况的标准,对个人业绩也要全面地加以衡量,作为晋升、工资福利待遇等的主要依据。
项目预算与战略管理,各级管理部门要明确组织的使命或长远的目标,预测目标实现的成本支出,考虑本单位如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本,制定明确和正确的战略目标。
提供回应性服务,强调顾客至上或以顾客需求为导向,通过把公民变成消费者,以市场服务取代政府包办,提供人性化、回应性的服务,满足公民的不同需求,给予公民选择公共物品的权利。
引入竞争机制,在市容环卫具体实施部门中引入市场机制,取消公共产品供给的垄断性,让更多的企业参与公共产品供给,以缩小政府管理范围、规模,提高公共服务供给的效率。
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