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四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。
生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则,对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本;
对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。
狭义的生态补偿的概念与目前国际上使用的生态服务付费(PaymentforEcosystemServices,PES)或生态效益付费(PaymentforEcologicalBenefit,PEB)有相似之处,在本文中我们把它们作为同意语对待。
生态补偿的理论基础
生态经济学、环境经济学与资源经济学理论,特别是生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等为生态补偿机制研究提供了理论基础。
1.生态环境价值论
长期以来,资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中,也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。
随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究,使人们更为深入地认识到生态环境的价值,并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。
Costanza等人和联合国千年生态系统评估(MA)的研究在这方面起到了划时代的作用。
生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益,生态系统除了为人类提供直接的产品以外,所提供的其他各种效益,包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。
因此,人类在进行与生态系统管理有关的决策时,既要考虑人类福祉,同时也要考虑生态系统的内在价值。
生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段,而对于生态环境特征与价值的科学界定,则是实施生态补偿的理论依据。
2.外部性理论
外部性(externality)理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一,也是生态环境经济政策的重要理论依据。
环境资源的生产和消费过程中产生的外部性,主要反映在两个方面,一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本,二是生态环境保护所产生的外部效益。
由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现,从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚,保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用,使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。
庇古认为,当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时,不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。
这时市场机制无法发挥作用,即出现市场失灵,而必须依靠外部力量,即政府干预加以解决。
当它们不相等时,政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率(边际补贴)等于外部边际成本(边际外部收益),使外部性“内部化”。
构建这种外部性内部化的制度,就是生态补偿政策制定的核心目标。
3.公共物品理论
人们普遍认为,自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。
纯粹的公共物品具有非排他性(non-excludability)和消费上的非竞争性(non-rivalrousness)两个本质特征。
这两个特性意味着公共物品如果由市场提供,每个消费者都不会自愿掏钱去购买,而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益,这就是“搭便车”问题。
如果所有社会成员都意图免费搭车,那么最终结果是没人能够享受到公共物品,因为“搭便车”问题会导致公共物品的供给不足。
但是,公共物品并不等同于公共所有的资源。
共有资源(commonresources)是有竞争性但无排他性的物品。
在消费上具有竞争性,但是却无法有效地排他,如公共渔场、牧场等,则容易产生“公地悲剧”问题(tragedyofthecommons)。
即如果一种资源无法有效地排他,那么就会导致这种资源的过度使用,最终导致全体成员的利益受损。
生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征,很难改变公共物品的基本属性,需要从公共服务的角度,进行有效的管理,重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。
从生态环境保护方面,基于公平性的原则,区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务,享有平等的生态环境福利,这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。
生态补偿的其他解释
国内外学者们从不同的角度和不同的侧重点对生态补偿的涵义进行了探讨。
Cuperus等对生态补偿有一个比较典型的定义为:
“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助,这些补偿的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域”。
李文华认为,生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。
广义的生态补偿应该包括环境污染和生态服务功能两个方面的内容,也就是说不仅包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的补偿,还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿
推进我国森林资源生态补偿制度最有利的时实践就是“退耕还林”工程。
它标志着中国政府充分认识到森林植被对于全国的生态功能具有的巨大价值,也标志着中国在跨区域生态补偿方面迈出的第一个巨大步伐。
我国退耕还林的实践从20世纪70年代已经开始。
第一阶段(70年代至80年代)是以建设用商品材林为主的退耕还林时期,从关注生态环境脆弱性角度看,由于没有选择水土流失严重的中低山区进行退耕,因此生态效益不明显。
第二阶段(80年代至90年代)是以营造经济林为主的退耕还林时期。
第三阶段,也就是目前正在进行的退耕还林工程,进入以营造生态经济林为主的新阶段。
在1998年实施天然林保护工程后,于2000年在西部13个省、市、区174个县开始了大规模退耕还林工程,它以生态恢复为主要目标。
在我国一些地区,多年来已涌现出一些行政区域内的森林生态补偿机制案例,特别是在一些成功的小流域治理或是生态农业县的实践中,实现了在一个较小范围内将生态保护与农业经济协调起来。
例如,黄土高原一些地区为了使山上农民安心保护森林,在山下为他们拨出“基本粮田”,用内部生态补偿机制实现了生态保护与经济发展的双赢。
在生态补偿的具体实践中,尚存在一些亟待解决的问题。
例如,在我国西南的部分贫困山区,“退耕还林”的农民担心8年补偿期满之后,失去林地生活来源没有着落,有的农民不愿意变更土地使用权证。
在政策执行过程中也存在“生态补偿不到位”的问题。
浙江省临安市天目山自然保护区的243名村民,状告当地政府不作为,要求给予“生态补偿”一案,产生很大的社会反响,引起社会各界的广泛关注,成为我国第一起“生态补偿”纠纷案件。
1999年财政部和国家林业局向国务院递交了《关于报请审批〈森林生态效益补偿基金筹集和使用管理办法〉的请示》,该项办法(送审稿)的说明中指出,应当建立“有偿使用、全民受益、政府统筹、社会投入”的生态补偿机制,这有利于从根本上改变森林生态效益“多数人受益、少数人负担”的状况,逐步确立“谁受益、谁负担”的生态补偿机制。
公有地问题实际上是关于共享资源或再生资源问题,如渔场,森林和蓄水层的使用,对共享资源利用不当的可能是典型的公共问题。
假设一个村庄划出一块公共区域让村民放牧牲畜。
所有村民都有购买牲畜的动机,因为能在公共区域免费放牧。
但是,如果给定一个小的公共区域,个人的最终选择将导致过度放牧,在极端情况下,导致谁都不能放牧,这就是典型的“公有地悲剧”现象。
资源分配悲剧性选择中的环境权
——从环境资源分配角度看环境权的利益属性
吕忠梅刘超
摘要:
利益要素反映了环境权某些方面的本质,环境资源的稀缺和分配稀缺环境资源的需要是环境权产生的物质方面的原因。
要从利益本质方面理解环境权,可以具体从环境资源分配的角度予以考察。
具有稀缺性的资源的分配是社会带有悲剧性的选择——即社会从不同的价值观出发采用不同的标准在不同领域、不同主体之间分配稀缺资源,它根源于文化悲剧,包括了资源分配的一级决定和二级决定两个层面,环境资源的分配也是如此,同时又带有特殊性。
社会在对资源分配进行悲剧性选择中有市场手段、政治手段、抽签法和惯例等四种手段,这四种手段在分配稀缺的环境资源中发挥着各自不同的重要作用但也存在着很多缺陷,从本质上说,环境权的制度设计也是一种分配环境资源的手段,这一手段对于上述传统的四种手段的弊端可以起到某种程度矫正或者弥补作用。
关键词:
环境权;
利益本质;
悲剧性选择;
资源分配;
手段
环境权是一种新的权利类型,指称的是公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。
环境权是法律上的确定的权利、是一项新的基本的独立人权、是具有复合性、体系化的权利。
迄今为止,环境权作为基石范畴已经在整个环境法学界乃至法学界得到广泛承认,但对于环境权的性质、范围和种类等一些具体问题尚未达成普遍共识。
对于一些具体问题见解的见仁见智,其背后蕴涵的是学者所秉持不同的学术基本观点和遵循不同的学术进路,因此要系统地全面地把握环境权就不能纠缠于具体的观点之争,而应该在根本上从多个方面各个角度对环境权予以检视,以期能更深入地、立体化地把握环境权,也为环境法学研究提供新的学术增长点。
在这里,笔者从环境权的利益属性出发、从其作为一种资源分配手段的角度进行考察,在资源分配的比较视野中认识环境权怎样产生、何以重要,进而梳理环境权发挥作用的内在机理。
一、环境权的利益本质与资源分配
环境权是权利的一种。
怎样界定和解释“权利”一词,是法理上的难题。
康德在谈及权利的定义时说,问一位法学家什么是权利就像问一位逻辑学家什么是真理那样会让他感到为难。
“他们的回答很可能是这样,且在回答中极力避免同义词的反复,而仅仅承认这样的事实,即指出某个国家在某个时候的法律认为唯一正确的东西是什么,而不正面解答问者提出来的那个普遍性的问题。
”费因伯格认为,给权利下一个“正规的定义”是不可能的,应该把权利看作一个“简单的、不可定义、不可以分析的原初概念”。
虽然对于权利的本质很难达成共识,但权利是现代政治法律的一个核心概念,无论什么样的学派或学者都不可能绕过权利问题,相反,不同的学派或学者都可以通过界定和解释“权利”一词来阐发自己的主张,甚至确定其理论体系的原点。
正因此,在思想史上,对于究竟什么是权利,有许多不同的解释。
不同的学派学者从自身的立场出发对于权利有不同认识,有资格说、主张说、自由说、利益说、法力说、可能说、规范说和选择说。
某种意义上说,对权利性质的定义与定位并没有绝对的对与错,只存在看从哪个角度上更能解释与解决现实问题的区别。
因为,“概念既非真理亦非谬误;
它只有贴切与不贴切、明确与含糊、有用与没有用处的区别。
概念只是用以描述现实的某些相关的方面,并进而‘构成所研究的事物的定义(规定性)的工具’。
”前述对权利的多种阐释都反映了不同学派学者对权利考察的不同偏重点,都反映了蕴涵在权利中的重要因素,从这些不同角度来检视权利有助于我们能更好地更深刻更全面地了解权利。
也有学者归纳出了权利包含的五个要素,即利益、主张、资格、力量和自由,并认为这些要素中的任何一个都可以用来阐释权利概念,表示权利的某种本质。
在这里,我们重在从权利的利益要素角度去考察环境权,进而反映环境权的资源分配手段的本质。
在这里特别强调,我们认为任何事物的本质都不是唯一的永恒的,从不同的角度去看可能得出不同语境下的事物的本质,就人类的理性而言,对任何事物本质的认识迄今为止都只能说是无限接近真理的过程,这个过程是一个不断探讨的动态的过程,这首先来源于因为物的质变,进一步从哲学上而言,“人对本质的直接认识是极有限度的;
由抽象而获得本质概念的理论,并不如许多人所设想的,以为人能够很容易地直接把握住所有事物的特殊本质,并且从这些本质中可以演绎出一切其他性质。
”列宁也明确指出:
“不但现象是短暂的、运动的、流逝的,只是被假定的界限所作的划分,而且事物的本质也是如此。
”这就是说,我们在这里从利益——资源分配的假定前提下对环境权所作出的本质分析,也是在“被假定的界限所作的划分”下,对环境权本质所出作的一种探索。
十八世纪初的以边沁为代表的功利主义法学派已经关注并重视法律是对各种利益的衡定,奥斯丁甚至明确指出:
“权利之特质在于给所有者以利益”。
德国法学家耶林清晰地透视出权利背后的利益基础,他认为权利就是法律保护的利益。
权利的基础是利益——权利来源于利益要求,权利乃法律所承认和保障的利益。
“赋予权利规则之本质特征的,就是这些规则将保护或增进个人利益或财产作为其具体目的。
”这种观点在调整平等主体之间财产与人身关系的私法领域尤为重视,如民法上对民事权利的通说认为,权利系由特定利益与法律上之力两要素构成,本质上是受法律保护的特定利益。
但是,作为环境法的基本范畴与理论基点的环境权,由于环境法具有浓厚的应急色彩和灾害应对特征,更多地被认为是一种行政管理的手段,是一种行政管理权,此权非彼权,被更多地赋予性质管理的色彩、要求更多的是公民遵守环境管理义务,而忽视或者不重视环境权作为一种权利中的利益要素。
在这里,从环境权的权利利益要素的视角,我们更具体考察的是环境权是如何具体贯彻利益要素、关照利益内容的,必须落实到一些具体的方面,我们认为体现环境权利益要素的一个非常重要的视角是考察环境权是如何分配资源的。
并且,这种资源分配手段的优劣是在比较的视野中予以考察的。
环境法、环境权的产生的外观原因和合法性正当性基础是直接应对环境问题的,在社会公众的眼中,环境法是一种危机应对之法。
反过来,环境法的这种外显特征很容易促成在环境法学研究中的某种弊病和滑向的某种误区:
即在一种潜在的“媚众”的心态下、以一种貌似“政治正确”的姿态、一切以“解决环境问题”为目的进行环境法律制度设计进行鼓与吹,却不顾环境法的法律血统、不考虑环境法解决现实问题的内在机理与逻辑进路。
一切的制度设计以解决眼前的环境问题为目的指涉,而没有考虑到其背后蕴涵的各种因素。
这种思考路径没有充分兼顾到环境法中存在的利益因素。
环境问题的核心在于公共利益与个人利益,环境利益与经济利益、即期利益与长期利益冲突以及这些利益冲突赖以存在的结构基础在社会行动者的行动和选择过程中所呈现出来的紧张、冲突和融合的问题。
这些利益的冲突根本上来源于资源的稀缺,因此,从根本上而言,资源的稀缺性是环境法和环境权产生的最基本的前提。
环境权的产生也作为一种资源分配的手段而存在并发挥重要作用。
二、稀缺资源的分配手段与环境资源的分配
社会对资源的分配具有悲剧性,因为由于稀缺使得社会尤必要做出一些痛苦的选择,即对于某些物品或利益,我们可以让每个人不费任何成本地获得,从而常常能够避免稀缺性问题,但并非所有的物品都能如此,甚至是大部分物品都不能如此。
在采信一定的标准划定的稀缺资源的内部,对于这些资源的分配又具有悲剧性,因为社会同样必须做出一些痛苦的选择,使得某些人享有利益某些人承受不幸。
资源分配的悲剧性来源于文化的悲剧性,即某些抉择之所以具有悲剧性是因为其由一个社会的基本价值观所判定。
因此,“悲剧的根本特点在于矛盾的不可避免性、无法消除的张力和模棱两可及不稳定平衡中的彼此对立。
悲剧如同钟摆,永不歇息。
”悲剧性选择显示出两方面的运动级数。
第一,在处理稀缺物品的两种决定之间,人们会举棋不定。
但在自然资源限度内,人们必须决定生产多少稀缺物品,同时又必须决定谁能得到这些稀缺物品。
前者可称为一级决定,后者可称为二级决定。
第二项运动是:
当社会逃避、面对、修改悲剧性选择的时候,决定、理性与暴力会不断地相互承接,正如平静替代焦虑,而又被焦虑所替代。
(一)资源稀缺与环境权的产生
资源稀缺性是人类共有的现象和自始至终一直困扰着人类的问题,这种稀缺既包括绝对的稀缺又包括相对的稀缺。
所谓绝对的稀缺,即物质性稀缺,指储存在地球自然界中的资源的存量是一定的,并且从总体上说是稀少的和不足的,不是取之不尽用之不竭的。
所谓资源的相对稀缺性,即是主流经济学意义上的稀缺,即指自然资源相对于人类无限欲望和需求来说是稀少和不足的,“物以稀为贵”,资源总是有限的,这种物质的不可获得性即为稀缺性,正是因为“人类社会的基本问题是生存和发展。
……一个社会无论有多少资源,总有一个限量,相对于人们的无限欲望而言,总是有限的、不足的。
”稀缺性决定了社会和个人必须做出选择,选择用有限的资源生产什么、如何生产以及为谁生产。
资源的稀缺性决定了只能把资源用于某一目的就不能把这些资源用于其他目的,因此必须在众多的目的与用途中进行资源的有效配置。
造成利益冲突的原因乃是对稀缺资源的需求,人们试图占有各种稀缺性资源时就会发生冲突,为了解决冲突,人类需要相互制约和作用。
这种相互制约和作用可以通过企业和市场,但通过国家的法律也是一个重要途径,并且由于法律的普适性、规范性和相对来说超越时空的稳定性和可预期性,成为了人们的一种共同确认并确信其效力的选择。
环境权作为一种法律权利,它是在工业社会经济过度增长或后发达国家谋求发展过程中,一味追求经济效益而出现的环境危机对人类生存环境造成极大威胁时产生的。
环境权得以产生的最基本的前提就是资源的稀缺性,人类所赖以生存的兼具经济性与生态性的自然资源总量是一定的,水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市、乡村这些人类时刻处在其中、赖以生存的环境与资源无论是从总量上来说,还是对于人类无限增长的欲望而言都是很有限的,而作为组成人类现代赖以生存其间的被污染和破坏的环境也是有限甚至是极其稀缺的,又极容易被污染和破坏,因而有为人类环境保护的需要,这样就需要法定的环境权的出现,对资源的无偿的使用和肆意破坏必将被追究责任,同时若自身所处的环境遭受破坏和不能进行资源的正当合法利用也可诉诸法律寻求保护。
因此,资源稀缺和分配稀缺资源的需要是环境权产生的物质原因。
(二)环境资源的分配的悲剧性特征
资源的稀缺是环境权产生的根本原因,因此反过来,环境权的出现也是环境资源分配的一个制度性安排,而稀缺的环境资源分配具有悲剧性特征:
第一,毫无疑问,对于处于不断增长之中的人类人口总量和在消费主义左右下不断膨胀的人类欲望与需求而言,可供人类使用的整体资源是处于稀缺状态的。
第二,在人类对于资源分配的一级决定中,环境资源存在的稀缺状态甚至并非由资源绝对匮乏所造成,而是一个社会经过有意识选择的结果,因为社会不愿由此而舍弃其他的利益。
也就是说,在对于社会整体资源的分配中,整个社会把整个资源整体作出多种用途的分配,这根本上是由资源同时具有经济属性和生态属性决定的,社会决策只可能是把一部分资源作为环境资源的用途使用。
这里所言的“环境资源”是一种狭义上的概念,即这种经过划定后资源的使用带有明显的保护环境、维护生态平衡的目的,当资源的其他用途的使用与环境保护的目的相冲突时,社会允许在这时以保障环境为首要宗旨。
这种在资源分配中所作出的一级决定——在本文中就特别突出把资源分为环境资源与非环境资源的资源分配的一级决定——一直存在,而在经济发展与生态问题冲突日趋严重的当下社会尤为突出。
第三,社会资源分配的一级决定并不仅仅是简单的资源分配,其背后还蕴涵着多种价值支撑。
从纵向看人类在历史发展的不同时期会对于自然规律和社会规律有不断深入的认识,这将直接影响到资源分配。
具体到对自然界的认识,人经历了畏惧自然、崇拜自然到无视自然、主宰自然再到重视自然、与自然和睦相处协调发展的阶段,因此,一级决定是伴随着人类历史发展和认识深入而不断向环境资源倾斜的过程。
从横向上看,不同国家和不同社会会由于在经济和社会发展上的不平衡或不同的文化底蕴而对资源分配有不同认识,这也将直接决定了资源分配一级决定的内容,具体到环境资源领域,一般而言,经济发达国家比发展中国家更重视环境问题的解决、整个社会的资源更多地分配到环境保护领域,而发展中国家由于经济发展的压力,客观上也没有更多的能力把资源分配向环境领域偏重。
第四,在对稀缺的环境资源进行内部分配的二级决定中,也不仅仅是在不同的主体进行的资源分配,其背后也隐藏了不同的价值诉求之间的博弈。
必然上说,资源分配作为一种制度安排(如环境法律分配环境资源)应该把正义价值作为首要追求,而亚里士多德认为正义寓于“某种平等”之中,平等也是重要的价值支撑,同时效率也是重要的价值诉求,正义、公平与效率价值之间难以避免存在冲突。
即使是在正义与公平价值内部,正义与公平也内涵丰富、充满歧义。
这些不同的价值支撑导致的行为会直接影响到甚至是决定了在资源二级分配中结果的差异。
第五,环境资源分配的二级决定与其他类型资源分配的二级决定一样带有欺骗性。
因为环境资源的稀缺使得所有主体能够在“不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源”是不可能的,通过现代的技术发展和力求完善的制度设计保护环境也最多只能接近(或无限接近)这种状态,而且具体到不同的个体,每个个体接近于这种状态的程度是极为不同的,这种程度上的差异就是环境资源分配二级决定结果的体现。
社会通过一些制度设计和技术措施把环境资源分配或有或无(这是一种极端状态)、或多或少地分配给不同的主体。
因此,稀缺和苦难并非只是社会被动接收的产物,相反它们也是由社会主动选择的后果,至少其最后也会“被视为社会内在深层本质的固有部分而得到接收。
”这些导致了结果不同的分配是有背后的价值选择在作为标准的,但是在现代文明社会,任何的标准都不是具有唯一正当性的,现在社会文明进程需要多头并进,而不同群体、不同主体由于个体差异都会在自身的价值系列中会有不同的排序结果,因此没有任何一个标准可以在实质上适用于所有人,但标准还能够而且也必须推行是出于维系整个社会秩序和正常运作的考量。
在资源分配中的各种分配标准的适用也是遵循某一种或几种价值支撑的结果,但无一例外的是,对一些人环境资源环境利益的赋予是以对另一些人的环境资源的剥夺和环境利益的牺牲为代价的,但是社会通过一些具体的技术设计来使得主观选择客观化、价值问题技术化来消解、转移、掩饰这些矛盾,即通过粉饰悲剧性的困境,隐藏内在的价值冲突,使社会不觉得这是个悲剧。
(三)环境资源的分配手段的利弊分析及环境权的矫正
社会需要对处于稀缺状态的资源进行分配,在环境问题日趋严重、生态危机全球瞩目的当下,环境资源稀缺性尤为明显。
就资源的分配手段考察,有市场手段、政治手段、抽签法、惯例或自发形成的方法等几种,本文将在下面论述中分析这几种方法在分配稀缺的环境资源中起到的作用,并剖析这几种方法本身和其在具体适用于环境资源分配中的弊端。
同时,本文还认为,就实质上而言,环境权也是一种资源分配的手段,我们可以讨论环境权作为一种环
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