基于食品安全下的政府创新监管研究陈Word下载.docx
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二、食品安全监管的相关理论与实践概述5
(一)食品及食品安全监管定义5
(二)食品安全监管相关理论综述6
(三)食品安全监管涉及的公共管理理论9
三、我国食品安全现状及政府监管创新的必要性18
(一)食品安全监管体制18
(二)食品安全问题的成因分析19
(三)政府监管食品安全创新的必要性...................20
四、白银市高新区食品安全监管的实证分析...............24
(一)白银市高新区概况.............................24
(二)白银市高新区食品安全监管体制特点......................25
(三)白银市高新区食品安全监管存在的主要问题26
(四)白银市高新区食品安全监管问题的主客观因素分析……26
五、创新政府食品安全监管的对策.........................................27
(一)创新监管观念................................26
(二)创新法律制度.................................................................26
(三)创新监管体制.................................................................26
(四)创新监管主体................................................................26
(五)创新监管工具.................................................................26
六、结论29
参考文献30
致谢32
一、绪论
(一)研究背景与研究意义
1、研究背景
食品是人类赖以生存和发展的基本物质,是人们生活中最基本的必需品。
随着经济的迅速发展和人们生活水平的不断提高,食品产业获得了空前的发展。
满足人类物质生活的各类食品层出不穷,食品产业已经在国家第三产业中占支柱地位。
在食品的三要素(安全、营养、食欲)中,安全是消费者选择食品的首要标准。
但是,近些年来不断出现的食品安全事件,如英国“疯牛病”和“口蹄疫”事件、比利时“二噁英”事件,国内的苏丹红、吊白块、毒米、毒油、孔雀石绿、瘦肉精、三聚氰胺等事件,对人们的健康和生命造成了巨大的威胁,使得我国乃至全球的食品安全问题形势十分严峻,人们对政府监管食品安全的能力也产生了质疑,民众普遍在探讨究竟是什么原因使得食品安全问题日益突出,政府对食品安全的监管如何能做到让老百姓吃的安心放心已成为人们关注的热点问题。
2﹑研究意义
基于食品安全的政府监管进行研究具有重要的理论意义和现实意义。
理论意义:
食品安全的公共性决定了食品安全监管是政府义不容辞的责任。
频发的食品安全事件体现了我国食品安全监管体制的漏洞,政府监管手段的失灵、食品生产企业社会责任的缺失以及消费者的维权意识的薄弱,都是造成食品安全问题的原因。
从经济学角度讲,食品安全问题存在着公共产品的外部不经济性、搭便车的特点及信息不对称性.依靠市场机制这只“无形的手”已经难以对食品安全进行有效控制,在市场失灵的情况下:
必须借助政府“有形的手”对食品安全进行干预。
然而目前政府食品监管所道循的多部门参与、条块结合、属地管理的原则,形式上是“闭环”,实质上问题多多,政府在食品监管方面力不从心。
如何提高政府食品安全监管的有效性成为棘手的公共管理研究课题。
针对此,学界进行了大量研究,特别是今年以来政府依据食品监管部门的职责对各部门进行了整合,但这只是初探,整合后如何进行科学有效的监管依然需要进行系统的研究。
本文尝试以政府监管在食品安全监管中的关键作用为切入点对政府监管运作模式进行考察,希望能提出有参考价值的观点。
此外,选题对于公共管理学、公共政策学、公共组织理论、公共经济学等学科的交叉研究具有一定的理论意义。
现实意义:
对食品安全监管的研究,尤其是结合理论开展的实例研究和对比分析,将有助于从宏观和微观层面考察政府监管失灵的根源所在,对食品安全监管实践产生积极的促进作用,有助于提高政府的食品安全监管水平。
本文对影响食品安全监管的因素进行了系统分析,如:
监管体系的权责定位是否合理、配套支持体系是否到位、监管方式是否得当、监管领域有无缺漏、执法监督得力与否等。
为试图本文研究目的主要有三个:
①明确食品安全监管协同的内涵、外延及国内外学者对食品安全的研究成果,厘清食品安全监管的理论基础:
②剖析我国食品安全监管中的所存在的问题及其产生的原因:
③探讨我国食品安全政府监管机制。
(二)研究思路及方法
1、研究思路
本文作者在食品安全基层监管机构—白银市高新产业园区工商分局里供职,亲历地方日常食品安全监管流程并追踪观察近年几次全国重大食品安全事故发生后地方政府的反应。
在研究国内外食品安全监管情况的基础上以地方个例为切入点,运用了信息不对称理论、无缝隙政府理论和创新理论,从食品安全监管实际运作的角度结合作者工作实际对地方政府食品安全监管存在的问题进行深入剖析,探讨如何把国外监管经验本土化,并在此基础上研究创新政府食品安全监管的对策,希望为今后的工作提供有益参考。
论文共包括五部分:
第一部分是“绪论”,介绍本文的研究背景和研究意义,以及本论文的研究思路及方法,通过背景的介绍探讨政府如何加强对于食品安全的监管。
第二部分是“食品安全及政府监管方面的相关理论与实践概述”。
这部分首先介绍了食品安全的含义,其次阐述了政府监管及公共管理的相关理论。
第三部分“我国政府对食品安全监管的现状分析”。
本章分析我国食品安全的现状及威胁食品安全健康发展的主客观因素,总结我国食品安全监管存在的问题。
第四部分是“白银高新产业开发区食品安全监管的实证分析”。
通过本人在白银高新区工商分局工作的实际工作经历,研究白银高新区在食品安全监管方面的具体情况,分析现状,探讨监管中存在的问题。
第五部分是“针对我国政府监管食品安全现状提出的改进措施”。
通过分析我国食品安全监管存在的问题从而引出解决我国食品安全的具体措施。
第六部分是结论。
本文认为,食品安全监管创新可以从以下五方面着手:
第一,要创新观念。
树立预防为主、预防与惩罚相结合的观念;
树立协调统一的观念;
树立公开透明的观念。
第二,要创新法律制度。
建立完备的并具有可操作性的法律法规体系;
注意基本法与具体法的平衡;
整合完善食品安全国家标准。
第三,要创新体制、机制。
进行监管链条及合作协调机制建设;
明确和落实监管责任;
根据国情实施监督控制。
第四,要创新监管主体。
扶持行业协会等中介组织的发展;
提高行业自律水平:
提高消费者的维权意识;
搞好舆论监督建设,充分发挥新闻媒体的监督作用。
第五,要创新监管工具。
进行信息共享及发布平台建设和配套支持体系建设。
2、研究方法
(1)文献研究法
文献研究是我们在研究过程之中最常见的一种方法。
结合所要研究的论题,尽可能的搜集和占有相关领域的所有文献资料,来辅助论题的研究。
在本文的写作过程之中,搜集了大量政府监管食品安全方面的资料。
这些资料主要来自于中国知网数据库的相关论文,还有学校图书馆的一些文献资料。
在搜集了这些资料以后,利用科学研究的方法,对它们进行分类、整理,方便在后期的写作过程中进行学习和参考。
同时,在写作之前对于这些资料进行一个详细的分析,对于写作有价值的资料进行单独整理。
文献研究法不但最大限度的保证在写作过程中占有尽可能多的资料,同时为论文的后期写作打下了坚实的理论基础。
(2)实证研究法
在诸多的研究方法中,个案研究是非常重要的一种。
本人曾在白银市高新区工商分局从事食品安全监管相关工作2年多,对开发区特殊的食品安全监管模式非常熟悉,并与高新区食品安全监管其他职能部门有着较好的合作关系,此次研究得到了高新区管委会及高新区质监分局、卫生监督局、商务局、经济发展局等部门有关同志的大力支持,获得了近年来较为完整的业务文件、监管数据和年终总结材料,为开展实证研究提供了极大的方便。
本人选取白银市高新产业园区案例进行研究分析。
园区食品企业较多,有雨润、盼盼食品、希瑞菊粉等大型企业,还有许多餐饮机构、饭馆以及生猪屠宰场等等,形式多样,是我们基层食品安全监管的重点。
通过研究,试图从这个案例中,总结出一般性适用的规律。
通常来讲,完整的个案研究具有一个系统的流程:
第一、要在诸多的案例中选择具有代表性的案例;
第二、要广泛搜集关于这个案例的资料,并且客观叙述这个案例的全部基本信息;
第三、通过科学的研究,结合相关理论,对于案例中的关键因素进行分析,总结出个案的关键点;
第四,从个别到一般,总结出这个案例中具有普遍规律的地方,并且进行科学地提炼。
本文采用个案研究的方法,保证我们在研究的过程中,既具有微观分析的细致,又具有科学抽象的概括。
帮助我们更加有效地开展研究。
二、食品安全监管的相关理论与实践概述
(一)食品及食品安全监管的定义
1﹑食品
食品是可供人类食用的东西。
各个国家对食品有不同的定义。
美国在食品安全法《联邦食品药品及化妆品法》中将食品定义为:
人或动物的食用品或饮用品及其构成材料。
欧盟议会与理事会将食品定义如下:
一切加工、部分加工或未经加工的用于人类食用或有可能被人类摄入的产品或物质。
我国《食品安全法》第九十九条对食品的定义为:
各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。
2﹑食品安全
我国《食品安全法》第九十九条明确规定:
“食品安全,指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。
”食品安全对食品的生产、加工、贮藏、运输、销售等所有环节提出了严格的要求,即各环节必须符合国家的强制标准,食品中既不能存在不利于人体健康的有毒或有害物质,也不能存在危及消费者及其后代健康的隐患。
食品安全既包括生产安全,也包括经营安全;
既包括结果安全,也包括过程安全;
既包括现实安全,也包括未来安全。
3﹑政府监管
政府监管又称政府规制或管制,是市场经济条件下政府为实现某些公共政策目标,对微观经济主体进行的规范与制约。
主要通过对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、资质、价格及涉及国民健康、生命安全、可持续发展等行为进行监督、管理来实现。
科学地选择监管形式和监管工具是监管机构有效履行监管职能、实现监管目标的关键。
马英娟在其著作《政府监管机构研究》中将政府监管形式分为两类:
一类是经济性监管。
针对自然垄断、过度竞争、资源稀缺性等市场失灵问题,为实现监管的经济目标
--改进和提高市场效率,政府监管机构主要采取市场准入监管和价格监管的形式。
另一类是社会性监管。
针对外部性、信息不充分、集体行动以及非市场性价值等问题,为实现监管的社会性目标——维护公民权利和社会正义,政府监管机构主要采取三种监管形式:
信息监管、标准控制和事先批准。
4﹑食品安全监管体制。
食品安全监管体制指由国家食品安全监管组织机构设置、监管职权配置、责任界定、运行协调机制等组成的有机体系。
在该体制中,机构设置是基础,权责分配是核心,运行机制是保障。
食品安全监管体制创新,即是在机制的建设中进行创新梳理和整合,寻求创新举措和办法。
(二)食品安全监管相关理论综述
国内对该领域研究现状是理论远落后于实践,经验多于理论,学术研究还处“初级阶段”。
从维普数据库的文献检索结果看,对食品安全监管进行主题研究是2008年前后的事。
对于我国食品安全监管问题的研究,不得不提发生在2008年震惊全国的“三鹿奶粉事件”。
2008年6月28日,位于兰州市的解放军第一医院收治了首例患“肾结石”病症的婴幼儿,经相关部门调查,三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。
卫生部专家指出,三聚氰胺是一种化工原料,可导致人体泌尿系统产生结石。
9月13日,党中央、国务院对严肃处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件作出部署,立即启动国家重大食品安全事故I级响应,并成立应急处置领导小组。
将对所有婴幼儿配方奶粉的生产企业全部检查,对发现的问题必须严肃处理。
召回有问题的产品,对相关企业查明责任,进行处罚;
涉嫌犯罪的,移交司法机关,依法惩处。
要通过认真查处三鹿婴幼儿配方奶粉当中存在三聚氰胺的问题,研究总结一些制造假冒伪劣产品以及可能导致产品质量出现严重问题的潜在因素。
12月26日,石家庄市中级人民法院开庭公开审理张玉军、张彦章非法制售三聚氰胺案。
无极县人民法院、赵县人民法院、行唐县人民法院分别开庭审理了张合社、张太珍以及杨京敏、谷国平生产、销售有毒食品三案。
12月31日,石家庄市中级人民法院开庭审理了三鹿集团股份有限公司及田文华等4名原三鹿集团高级管理人员被控生产、销售伪劣产品案。
田文华被判生产、销售伪劣产品罪,判处无期徒刑,剥夺政治权利终身,并处罚金人民币2468.7411万元。
在这批宣判的三鹿系列刑事案件中,生产、销售含有三聚氰胺的“蛋白粉”的被告人高俊杰犯以危险方法危害公共安全罪被判处死缓,被告人张彦章、薛建忠以同样罪名被判处无期徒刑。
其他15名被告人各获二年至十五年不等的有期徒刑。
这起案件震惊全国,同时也暴露出我国食品安全方面存在的严重问题,人们对加强食品安全监管的呼声越来越高,引起了党中央、国务院的高度重视。
并于2009年2月28日全国人大常委会28日以158票赞成、3票反对、4票弃权表决通过了食品安全法。
此前,与此研究相关的主题词是“食品卫生”、“食品质量”和“食品监管”等,应该说,这些可算是“政府食品安全监管”的研究雏形。
当下,对食品安全监管的研究方兴未艾,但对以基层监管具体对象为实例的政府监管作专题研究的并不多见,相关研究多包含于两个方面的研究,一是食品安全的现状和问题研究,二是食品安全的发展与对策研究。
在政府对食品安全的现状和问题研究中包含与创新监管研究相关的代表性观点有:
地方食品监管涉及面广、分段管理监管盲区日益增多、监管方法单一、流于形式,疏于落实;
影响食品安全监管成效的主要原因是缺乏有效实施的环境建设。
政府对食品安全监管模式的建构是阻碍监管发挥成效的关键性问题,该问题不止表现在法律层面,更体现监管部门职能及监管协作能力上;
还有,监管制度不健全,管理环境混乱等问题是影响其实现有效监管的重要原因,等等。
在政府对食品安全监管的发展与对策研究中与运行机制相关的观点主要有:
⑴建立新的食品安全政策支持体系、宏观调控体系和管理体制,对农业和食品工业实行一体化管理的机构。
;
⑵建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制,使我国食品安全迈上一个新台阶。
在制度规范上,建立起食品安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等,使食品安全信用体系建设的主要方面有法可依,有章可循。
(3)将整顿和规范食品市场经济秩序工作和食品药品放心工程实施工作有机地结合起来。
(4)加强现有法律法规的惩罚力度,依法加强权力监督,实施对食品安全的有效保护。
等等。
综上可见,国内在政府对食品安全的监管研究方面有不少真知灼见,但有许多新领域亟待深入研究。
目前,很少有人对食品安全长效机制的本体展开详细论证和理论构建;
与各子机制相关的研究有不少,但对其结构、制度体系和运行规律缺少整体性把握和理论梳理;
研究多还停留在对观点的提纲挈领式表述和散点透视般论述,多数观点的提出是基于理性思考和理论推理而非实证的调查研究,因而就缺乏扎实的理据,充分的分析和完整的论证;
还有不少的空白点留待后续研究,如政府建立食品安全信息发布平台的研究、各职能部门整合后职能的转变与协作研究等。
(三)涉及的公共管理相关理论
1﹑信息不对称理论(InformationAsymmetryTheory)
信息不对称理论是由三位美国经济学家约瑟夫·
斯蒂格利茨(JosephE.Stiglitz)、乔治·
阿克洛夫(GeorgeA.Akerlof)和迈克尔·
斯彭斯(MichaelSpence)提出的。
该理论认为:
在交易市场中,对商品掌握较多信息的卖方通过向信息贫乏的买方传递信息而获取收益;
买卖双方中掌握信息较少的一方会努力向掌握信息较多的一方索取信息;
信息不对称是市场经济的一大弊病,政府应当在市场体系中发挥其强有力的调控作用,以减少信息不对称对市场经济的危害。
信息不对称普遍存在于各类市场交易活动中,根源于人们为了自己获利或免受损失的趋利性。
阿克洛夫在《柠檬市场:
质量不确定性和市场机制》一文中提出“逆向选择”理论,认为当卖方对产品质量比买方拥有更多信息时,就会引发低质量产品的出售,从而使低质量产品驱逐高质量产品,导致市场上的产品质量的持续下降。
信息不对称可能导致整个市场瘫痪或是形成对劣质产品的逆向选择,而解决“逆向选择”的办法就是将有效信息传递给信息不完全的买方,或由买方诱使卖方尽可能多地披露其信息。
在食品消费领域存在着严重的信息不对称现象,无论是对于市场还是对于政府而言,消费者都处于信息劣势地位。
首先,消费者与食品生产经营者之间存在着信息不对称。
例如,果农知道水果生产过程中使用了哪些农药和化肥,水果加工企业知道罐头加工的工艺流程和添加剂使用情况,超市知道罐头的保质期限和储存条件;
而在没有标明的情况下消费者对这一切无从得知。
其次,消费者与政府之间存在信息不对称。
政府监管部门拥有法定监管职权、相关检测设备和技术能力,掌握着食品安全日常监管信息;
但对于消费者而言,全面、准确、及时地获取相关信息非常困难,同时消费者缺乏对食品安全信息的辨别能力和防范能力。
在食品安全信息领域,市场存在自身无法克服的局限。
食品生产者为了实现利益最大化,不惜采取牺牲消费者利益为代价的各种手段来降低食品的生产成本、保持产品的产量和外观;
而食品销售者并不具备监督食品质量的动力,甚至会为了自身利益而歪曲、掩盖食品的真实信息。
因此只有政府也必须由政府承担食品安全信息公开的义务。
基于信
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