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“非经营性政府投资项目要加快推行‘代建制’”。
为推进我区政府投资项目管理体制改革,加强政府投资项目管理,保证工程质量,控制工程造价,提高投资效益,控制政府负债,近期专门对政府投资项目推行代建制进行了调研和考察,现结合金东区项目管理实际情况,就我区政府投资项目实施代建制提出一些建议。
一、金东区政府投资项目管理基本情况及存在问题
建区以来,为尽快形成开发建设热潮,优化投资和发展环境,我区城市基础设施和其它工程建设不断加快,政府投资规模和总量不断增加。
自2002年以来,区级以上重点工程概算总投资约81.24亿元,实际已累计完成投资约63.26亿元。
项目的管理模式一般采取设立工程建设指挥部或由建设单位设立基建办公室的方式,加上由于是建区初期,政府投资的各种规章制度尚不健全,政府投资项目多头管理现象普遍,“三超”(概算超估算、预算超概算、决算超预算)、“三边”(边勘察、边设计、边施工)工程情况严重。
当前我区政府投资项目管理和工程造价控制中存在以下主要问题:
1、政府投资决策多头,政府负债难以控制。
目前金东区的政府投资项目管理,一般由项目使用单位自行进行可行性研究报告、初步设计、投资概算、预算的编制,招投标操作及施工管理也由项目使用单位独自进行,延用了老一套的项目管理模式。
在这样的模式下,项目使用单位往往各自为政,不顾财力可能,根据自己的想法和需要,任意扩大投资规模,随意变更设计方案,投资规模大大超出财力可承受范围,最后将沉重的债务压力交由政府承担,导致政府债务规模不断扩大。
2、前期工作不到位,工程上马仓促,“三边”工程普遍存在。
有的项目上马前未进行工程测量、水文地质等勘察工作,缺乏基础资料,设计时无依据确定基础的深度类型尺寸,导致在施工中土方量随意变化,基础增厚,造成建设资金的浪费。
如花木城生活用房,基础设施深度1.5米,实际施工深度最深达6.27米。
又如金东区滨江路市政道路工程,原中标价为1100余万,而变更后送审造价为3300余万,仅污水工程就增加了1500余万元。
3、投资概、预算“先天不足”,随意调整,“三超”现象严重。
许多建设工程事先未编制概、预算,2003年我区完工经审计的19个工程项目,编制工程概算的仅有5个。
有的项目概算编制过于粗糙,存在缺项、漏项,概算编制流于形式,实际需要屡屡突破概算,造成概算超估算,预算超概算、结算超预算现象普遍,投资得不到有效控制。
如公、检、法办公楼等项目概算多次调整,造成实际投资大大超过最初概算。
4、项目管理人员专业知识缺乏,项目管理、招标工作问题多。
一是实行无标底招标的项目未编制参考标底,做不到心中有数,工程涉及的主要材料未进行市场调查,没有掌握最新价格信息,不能确定暂定价,对参考标底心中无数。
二是招投标时一些基础工作不够细致,工程量清单中缺项、漏项、计算差错较多,并且暂定价遍地开花,施工单位借机做手脚,也使得造价控制成为“纸上谈兵”,也容易使管理人员犯错误。
三是合同条款与招标文件互相矛盾。
一些在投标文件和中标通知书中明确的事项,在合同的条款中增加有利于施工单位的条款,如某建设项目在招标文件已明确规定,工程量变化超过工程量清单±
2%的,在中标后一个月内未提出,结算将不予调整,而合同条款中又规定为工程量漏项按实际调整,使得合同条款与招标文件内容相违背。
四是现场管理人员、监理人员对造价管理、预结算知识和有关规定掌握不明,出现了签证资料与实际、与合同、与定额计算口径不符以及签单不及时等问题。
如某些市政工程的池塘清淤,正常的施工工艺不应该产生多次翻挖,而在联系单竟产生多次翻挖情况,按定额计算每翻挖一次淤泥造价为18.53元/立方,大大增加了工程造价。
有的项目现场管理不到位,对工程变化未进行记录,盲目签证,如某个市政项目的池塘清淤工程,签证清淤深度达6米之深,而根据我区池塘一般的情况,根本不存在淤泥厚度达6米的情况,其签证的6米淤泥中肯定存在一部分一二类湿土,挖淤泥单价为18.53元/立方,而挖湿土仅为3.07元/立方,明显虚增了工程造价。
5、施工阶段设计变更随意性大。
有的工程项目未经过严格的可行性研究和投资额度的审批程序,无批准的投资额度,很多建设工程急于开工,又没有做好必要的准备,对投资额度的要求、建筑标准的把握、设计深度的审查、招标文件和承包合同的合理与完善程度没有严格把关,造成边施工边变更,对施工中的工程想改就改,有的项目还是一改再改,对更改的必要性和合理性没有监督,对更改造成的损失没有相应的责任制约。
如某行政大楼装修工程,工程量清单报价628万元,因工程更改增加投资190万元,某局办公楼二次装修预算为673万元,经多次设计变更最终结算为1333万元,超出最初预算近一倍。
6、项目管理人员缺乏责任心,现场签证问题多。
一是签证手续不合规,存在着一人一支笔签证的情况,缺乏必要的相互监督机制。
个别现场管理人员、监理与施工单位串通,虚假签证。
如在对某行政大楼附属工程审计中发现,某联系单签证为整个场地均填筑宕渣,填筑深度达0.787米,监理签具意见为“情况属实”,而经过现场实地了解,本场地仅填筑了部分宕渣,监理所签具意见严重失实,该联系单上意见态度不明,似是而非,签上诸多“工程量属实,金额由审计定”之类的意见,给最终结算造成扯皮现象。
二、推行政府投资项目代建制的必要性
“代建制”是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措,是结合国情的一项政府管理制度创新,是对政府投资工程建设组织实施方式进行的一种体制创新,是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策,是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。
代建制模式有助于解决以下问题:
1、代建制明确各方法律关系。
在代建制中,投资人、使用单位、代建单位依照《中华人民共和国合同法》签定合同,通过合同条款的约定,明确合同各方的责任、权利、义务,使得合同各方有法可循、依法管理、违法必纠,在制度建设上更趋合理,从而建立起了有效的政府投资项目约束机制,实现了管理队伍的专业化、建设过程的规范化。
2、解决政府投资项目建设中所有者代表缺位的需要。
在公有产权制度下,所有者代表缺位是一道难解的题,其表现是产权不明晰,而产权不明晰的结果是资源浪费、效率低下以及腐败滋生等一系列社会问题的出现。
按照制度经济学的说法,一种新的制度供给必然对应着某种制度需求。
代建制模式很好地解决了政府投资项目建设中所有者代表缺位的问题。
3、代建制体现专业化分工。
一个产业内的分工水平是由市场大小决定的。
伴随着建设产业市场的扩大,进一步的专业化分工成为市场扩大的必然结果,而这种专业化分工又带来了管理方式的变化和演进。
代建制正是建设产业专业化分工对管理方式变革要求的必然结果。
它的实行克服了传统上由业主临时组建、培训一个建设班子进行管理模式存在的缺乏专业化管理具有的相应技术和专业知识以及职业化管理具有的工程项目管理经验的不足。
4、代建制促进政府职能转变。
对非经营性政府投资项目实行代建制,实际上就是充分发挥了社会化分工的优势,通过将政府投资项目委托代建单位进行建设管理,实行项目管理社会化,代建单位对政府负责;
同时代建单位又对使用单位负责,按时、按质向使用单位交付项目。
这理顺了政府投资工程中各方主体的责、权、利,从而使政府从工程的具体组织建设上解脱出来,促进了政府职能转变。
5、代建制易于市场化运作。
代建制实行市场化运作,按市场法则选择代建单位,以合同形式约束各方的行为,以利益机制促使代建单位自觉地按投资主体的要求严格控制投资,按照经批准的规模和标准实施项目建设。
6、代建制提高政府投资绩效。
推行代建制关键在于抓项目前期,对造价管理实施源头控制。
一个项目从论证立项,方案选择到决算审查,造价管理的整个过程有多个环节。
事实上,项目充分的论证、科学的立项和完善的方案,比后期决算审查所产生的效益要高出许多倍,可以说两者相比不单是量的问题而是质的问题。
对政府投资的项目,将工程造价管理工作重心前移,确能达到减少风险、提高投资效益的目的,即使在项目前期论证充分而支出一定的费用也是值得的,重视前期的分析论证和择优定案,能达到事半功倍的效果。
总之,代建制是我国工程项目管理的重大变革,是对政府投资项目的组织建设方式的体制创新。
对于金东区来说,推行“代建制”不仅可以有效解决政府投资决策多头问题,降低工程造价,控制政府债务增加,提高政府投资绩效,而且对于推进党风廉政建设,减少工程建设领域的腐败现象也有很大促进作用。
三、金东区推行政府投资项目代建制的建议
(一)政府投资项目代建制的模式选择
自2000年以来,我国的上海、重庆、成都、深圳、北京、广州、贵州、苏州和厦门等地先后开始了代建制的试点。
代建制模式主要可以归纳为三种:
第一种是政府成立专业管理机构模式。
该模式由政府牵头,发改、财政、城建有关部门参与,整合相关工程专业管理人员成立代建管理机构,对所有政府投资项目实行代理建设。
这种模式的优点是方便协调建设中的各种问题,政府易于管理,但缺点在于要新设机构,并且政府管理机构无法承担超概算责任。
第二种是政府指定专业代建公司模式。
由政府指定的项目管理公司,对指定项目实行代理建设,按企业经营管理由。
这种模式的优点是政府意愿可以较好地实现,缺点是代建单位具有垄断性,容易与使用单位串通,造成概算的不科学,并且由于缺乏竞争,管理力度和水平不能得到提高。
第三种是项目管理公司竞争代建模式。
政府设立准入条件,符合条件的均可参与项目代建的竞争,由政府通过招投标择优选择。
其优点是引入竞争机制,避免直接委托的不公开、发生权力寻租,并可降低投资,缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术专业技术能力,方可与专业公司进行代建谈判事宜,并避免代建公司的索赔和追加资金。
实行代建制的关键在于选择具有专业素质的代建单位、用合同管理代替行政管理。
从性质上讲,代建单位是企业,如果是“锁定”的行政隶属关系,会激励不足,约束不力。
如果缺乏公开竞争,代建单位具有垄断性,同样存在激励和约束问题,并且容易产生腐败寻租现象。
因此,项目管理公司竞争代建模式是较优的选择。
但根据北京、深圳、扬州等地政府投资项目实施代建的经验,以及结合金华市建筑业相关产业发展状况和我区实际情况,建议金东区政府投资项目代建制实行分两步走的模式:
即先由政府成立专业机构代建,等时机成熟再逐步过渡到委托专业管理机构代建。
这样不仅可以改变过去项目管理旧模式,建立由专业化的代建机构对政府投资工程实现相对集中管理的符合职能转变和市场化要求的政府工程管理新模式,实现投、建、管、用的分离,从而大大提高我区项目管理整体绩效,而且也符合全市目前代建相关行业的发展状况。
此外,由政府成立专业机构代建,它在投资管理上对政府负责,在使用功能上对使用方负责,有助于提高专业化的管理水平和工程质量管理,能有效控制政府投资项目造价。
(二)金东区政府投资项目代建制的具体实施方法
1、成立政府投资项目代建协调小组。
由区政府牵头组建成立金东区政府投资项目代建工作协调小组(以下简称协调小组),由区政府分管领导任组长,区府办、发改、财政、监察、水务、城建、交通等部门为成员,负责向政府常务会议提交政府投资项目建设计划(中长期及年度计划)及项目重大事项的协调工作。
2、建立政府投资项目代建管理办公室。
在协调小组下设政府投资项目代建管理办公室,以新城区建设指挥部专业管理人员为基础组建,办公室主任由区府办副主任兼任。
主要负责项目前期申报,项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案的报批及论证等全过程管理。
办公室由一名区政府办公室主任担任主要负责人,负责协调各个部门之间的工作,各个部门之间要根据各自的职责,相互配合。
项目使用单位配合参与编制项目建议书,提出项目的性质、选址、功能、规模、标准、工期、质量;
参与或组织项目相关设计编报工作,参与项目可行性研究报告、项目初步设计和项目施工图设计;
办理与项目相关的审批手续,参与项目招标活动,监督工程建设进展情况;
负责自筹建设资金的筹措,按合同约定和有关规定提出资金拨付建议;
参与工程交工与竣工验收。
但不直接参与项目的建设管理。
3、办公室内设三个管理科室。
一科负责项目前期管理工作,具体职责是做好项目立项、论证、储备、规划、勘测、设计和竣工验收。
二科负责是预决算和资金监管,具体职责是控制代建项目规模及标准,组织项目预算编制,审核项目招投标造价,合同签订及资金审核拨付监管。
三科负责项目现场管理,由区政府整合新城区建设指挥部、区公路段、水务局、城建局等相关工程管理专业人员组建,负责项目实施和现场管理,确保工程质量、进度、安全。
四、推行“代建制”需要注意的问题
政府投资项目实行代建制,虽然有它的好处,但是也可能遇到一些问题,需要我们在实施过程中引起重视,并采取有效措施加以解决。
1、思想认识问题。
实行代建制是一项崭新的工作,涉及到各部门切身利益和职能的调整,因此必须做好宣传发动工作,全区上下要保持高度的统一,明确各个部门的职责和权限,以免造成工作互相推诿。
2、资金保障问题。
实行代建制以后,对建设项目管理力度将大大加强,施工企业的利润也将控制在合理的范围之内。
因此,作为投资方,政府必须保证项目建设资金按项目进度及时到位,否则施工企业的业绩将会不同程度的受到影响,进而影响项目建设的正常进度,所以资金保障是前提。
3、管理人员问题。
政府负责实行代建制,虽然可以集中各部门、单位的专业技术人员,但毕竟不是专业机构,专业技术人员短缺也将成为制约的因素,还需利用社会力量加以补充,以提高代建机构的专业水平,发挥代建机构的应有作用。
4、制度完善问题。
政府投资项目推进代建制是一项崭新的工作,必须要有相应诸如代建机构确定、代建绩效考核、建设资金拨付、代建费用确定等方面的规章制度相配套,同时还需要在实践中根据实施情况进行不断地探索完善,以确保代建制的实施取得应有的效果。
作者:
张有钢金东区政协副主席、区财政局局长
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