龙岗法治建设现状的研究与对策调研报告Word文档格式.docx

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二是法治环境的影响较大。

近年来，尽管我们在法治建设方面做了大量工作，但由于法治建设属于上层建筑，受国家法治大环境影响较大。

调查数据显示，82.37%的市民对我区的法治建设现状表示满意，11.84%为基本满意。

党的十五大提出依法治国以来，国家的法治建设总体向前推进，但进展仍显缓慢，一定程度影响到基层干部法治意识的建立。

执法行政过程中，仍存在着有法不依、以情代法、以权代法的现象。

在制定政策、处理问题、协调工作等方面，依法行使职权的意识没有很好地贯穿于依法执政的全过程，有时用非常段手段处理问题效率更高，仍至存在“依法办事，什么事都办不成”的错误观念，这种法治环境又反过来影响我们干部依法执政意识的提高。

三是干部的法律素质仍需提升。

经过多年的普法教育，领导干部的法律意识和法制观念有一定的提高，但对于承担依法管理经济和社会事务重任的领导干部，法律素质仍有待提升。

首先是一些领导干部缺乏对法律知识的系统学习。

调查数据显示，我区领导干部实际参加法律培训率2010-2011年度未达到100%。

领导干部依法执政理念的树立，有赖于不断的法治实践与系统的法律理论学习，由于种种原因，一些领导干部法律理论学习碎片化，对法律的理解不深不透，法律素质不高，依法执政理念自然不高。

其次是一些错误的观念的影响。

例如，有一些干部认为，依法办事效率不高，实际上真正的法治追求效率价值，香港是法治社会，香港办事效率很高，办一张执照半小时之内就可以办到。

还有少数人认为，法治是虚功，不产生生产力，实际上，世界银行认为法治创造国民财富的45%。

第三是法律素质提升缺乏约束激励机制。

当前的干部学法用法制度，区委理论中心组有学法安排，对部分政府部门主要负责人进行任前法律知识考试，以及一年一度的普及性法律考试，没有建立起干部学法激励机制，没有将干部的学法用法、依法执政能力、依法办事水平与干部任免结合起来，客观上制约了领导干部的法律素质的提高，依法执政理念的形成。

（二）公民意识尚未完全形成

公民意识，法治建设的社会基础。

在法治城区建设过程中，离不开人的因素。

社会是人的社会，制度是人的制度，法律是人的法律，而这里所谓的人便是指公民。

公民是指具有一个国家的国籍、根据该国的法律规范承担义务和享有相应政治经济社会权利的自然人。

公民作为政治、法律制度的主体，有资格参与法治建设之中，行使其权利，同时也有责任遵守共同认可的法律规则，履行其义务。

法治社会的体现是，政治主体共同遵守良好的法律规则，依法行使权利（权力）和履行义务。

就龙岗区而言，最大的政治主体是数以百万计的公民，其次是由公民授权产生的各类公权机构或社会组织。

可以说，法律制度运行的根源、过程、目标，无不是围绕着公民来开展。

从宏观方面上来看，国家的重大方针、立法、司法均依法进行，以实现公民的公共福祉、集体利益、公平正义为目标。

在微观方面，公民作为独立个体，均按照法律规则享有权利、履行义务，法治精神应体现在具体个案中。

在政治行为或法律行为中，都难以脱离行为主体的思想意识指导，我们可以将该思想意识概括为公民意识。

概而言之，公民意识是指公民个人对自己在国家中地位的自我认识，也就是公民自觉地以宪法和法律规定的基本权利和义务为核心内容，以自己在国家政治生活和社会生活中的主体地位为思想来源，把国家主人的责任感、使命感和权利义务观融为一体的自我认识。

正如某些学者所提出，公民意识是法治建设的思想基础，如果公民意识缺失，法治建设则无从谈起。

建设法治社会，应当以公民权利的有力保护为依归，以公民意识作为思想基础，这样才能真正体现现代民主和法治的精神。

公民意识与公法所指向的政治国家构成了现代法治社会的两大支柱，共同推动了法治的兴起与发展，对法治的最终确立起到了驱动作用。

相比较而言，龙岗区公民意识尚未完全形成。

这也是党的十八大指出“加强社会建设，加快推进社会体制改革，加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制”的重要原因。

公民意识的缺失，从而也就无法实现政府与社会的良性互动。

另一方面则依赖政府权力来求得庇佑。

政府与民众发生激烈矛盾时，由于社会组织力量的薄弱，失去了缓解矛盾的缓冲地带，就会造成社会秩序的动荡不安。

此外，公民意识的缺失，还造成了公权力在私权领域的扩张。

由于缺乏了能与权力相制衡的社会力量，政府权力由于本身所具有的扩张性，使得私权领域始终处在公权力的阴影之下，这样就与现代法治限制公权力的精神相背离。

显然，作为建设法治城区的社会基础，公民意识在龙岗区尚未完全形成，这是龙岗区法治建设进程中亟待解决的主要问题之一。

（三）依法治区组织领导机制有待进一步完善

领导机制建设，法治建设的实践基础。

1.依法治区工作领导机制有待完善。

根据广东省编委文件精神，依法治区工作领导小组是区委的议事协调机构，下设办公室，具体组织开展依法治区工作，也可以说，依法治区办是区委的工作机构。

我区成立依法治区工作领导小组及办公室后，依法治区办由区人大常委会代管，与区人大法工委合署办公，从2008年开始，区依法治区办与区司法局合署办公。

也就是说区依法治办作为区委的工作机构，先由人大代管，现由区司法局代管，管理层级的变更导致依法治区工作难度的增加，区司法局（依法治区办）虽为依法治区工作做出了不懈努力，离人民要求和期待仍有距离。

我国现在正处向法治社会转型阶段，强有力的组织至关重要，尤其是依法治区经过多年的发展，已进入攻坚阶段，难度更大阻力更大，更需要强有力的组织领导，当前由领导机制属于小马拉大车，工作难度较大。

2.依法治区工作机制有待完善。

首先是机构不完善，现在从事依法治区工作的专门机构是依法治区办及各街道依法治理办，各单位大多没有专门的法制机构或依法治理工作机构；

其次是力量薄弱，区依法治区办只有2名工作人员，仅能做些日常性的工作，无法开展大型的活动，各街道依法治理办挂靠街道司法所，无专门人员，无经费，开展工作难度较大；

第三是工作制度有待完善。

由于上述种种原因，依法治区工作的督查、联系、信息、考核、激励等工作机制无法得以建立。

3.法治龙岗创建工作力度有待加大。

在法治龙岗创建活动中，督促、检查、协调工作的力度不够，创建力度有待进一步加大。

大多数部门、街道都能够在依法治区办的组织协调指导下开展法治创建工作，但仍有个别部门没有按照区依法治区工作要点以及本单位、本部门的法治创建工作计划的要求来组织开展工作，有的甚至没有按要求制定依法治理和法治创建工作方案，在围绕龙岗区委区政府中心工作方面缺乏结合自身特色、针对性强的工作举措，在行业法治、部门的法治创建方面缺少特色和创新。

街道依法治理办在统筹协调街道其他部门共同开展工作方面做得仍显不够；

区有关部门围绕自身职能开展创建工作的积极性和主动性没有得到有效调动，工作缺乏合力，影响了法治龙岗创建的效果。

解决上述问题需要各街道、各部门以科学发展观为指导，全面推进依法治国方略，推进实践探索和理论研究，加快制度机制创新，并坚持不懈地在全面推进依法治理和加快法治龙岗建设过程中加以解决。

（四）政府推动仍需加力

政府推动力，法治建设的推动模式。

国内外法治实践证明，法治是治国理政的基本模式。

从世界范围内来看，走向法治的模式主要有两种：

以西方为代表的自然演进型和以发展中国家为代表的政府推进型。

所谓的自然演进型法治是在社会生活中自然形成和演变而来的，是社会自发的产物。

是商品经济不断发展和民众法治意识逐步增强的产物;

因此自然演进型的法治必然需要一个相对漫长的过程，有着深厚的文化基础和民众根基，能顺利确定法治信仰，自觉的遵守和维护法治，从而使法治发展保持稳定。

所谓政府推动型法治，顾名思义，就是在政府主导下来进行法治建设。

与自然演进型相比，政府是法治化运动的主要动力，实行法治不是来自于社会或者民间的需要，而是来自上层建筑的推动，借助和利用政府本身所掌握的巨大政治资源来人为设定法治目标，规划法治进程，带有政府强制性的色彩。

龙岗的法治建设过程即是政府主导法治化进程，可以最大限度的发挥政府本身在法治化进程中的控制能力，避免剧烈震荡，减少社会冲突，保持社会稳定。

政府推动力决定了法治化进程的快慢，我区法治建设取得较好成效，但离人民群众需要，离建成社会主义法治城区还有较大距离，还需要政府加大推动力度。

当然，政府推动模式也有其自身固有的局限性。

首先，其目标就是在一个较短的时间内人为的甚至强制的完成社会制度和社会法治的变迁过程。

因此这种方式建立起来的法治与社会缺乏内在的亲和性，也无法有效调动个体的积极性来推动公民意识的形成。

由于政府与公民个体之间缺乏互动，又没有体现公民意识的社会组织作缓冲地带，设计法治进程的政府规划往往会显得僵硬与一厢情愿，缺乏自我调整的能力也无法对不断变化的社会做出迅速灵活的反应。

其次，在政府推动型法治的过程当中，形成了政府掌握了更多的权力，却没有更好的手段对其进行制约和控制的情形。

权力一旦缺乏监督与制约，则很容易滥用权力，滋生腐败，而一旦腐败现象大量产生和泛滥，则会使民众失去对政府的信赖，进而失去对法律的信仰。

因此如何建设法治政府，真正转变政府职能，提高领导干部依法执政和依法行政水平，成为龙岗区法治建设所亟需的又一难题。

（五）公正与效率有待取得新突破

公正与效率，法治建设的重点难点。

公正与效率是法治追求的主要价值目标，也是我区当前法治建设的重点和难点。

经过持续多年的努力，我区的依法执政意识不断增强，制度建设不断加强，政务公开不断推进，执法程序不断规范，依法行政和公正司法水平不断提高，依法治区工作面临的主要问题是公正与效率的真正提升。

高水平的法治应是公平正义得到实现，办事效率大大提高，在实际工作中，“信访不信法”“摆平就是水平”“人民内部矛盾人民币解决”，不依法办事现象仍然大量存在，审批效率低下，有些政府项目进展缓慢，究其原因，还是法治建设水平不高，没有形成合力，如何着力提升公正与效率水平，为我区的经济与社会发展，提供公平正义环境，提供高效的资源配置手段，是法治建设的主要课题。

（六）法治文化建设仍需加强

法治文化，法治建设的精神底蕴。

法治文化最早形成于西方，是法律文化发展的近现代的产物，它与法治紧密相联，体现了一个国家或民族对于法治所持有的以价值观为核心的思维方式和生活方式。

一个国家的法治实质上是由一套可以抽象的原则与制度以及与之相配套的法治文化所构成的。

也就是说，任何一个国家要真正走入法治，必须具备两个方面的条件:

一是有一套科学合理的法律制度，另一个则是与之相应的法治文化。

前者是后者得以实现的前提和基础，后者则是法治得以实现的关键。

法治建设与法治文化是不可分割的。

在当前我国迈向法治的进程中，出现了一系列的问题和阻力，而出现这些问题的原因是复杂的。

就龙岗区而言，法治文化建设的薄弱主要有以下几个原因：

一是龙岗区的法治建设缺少法治文化做依托。

长期以来，龙岗区的法治建设都偏向于制度层面建构和工作机制的完善，而忽视了相应文化建设的支撑作用，当这些制度缺乏相应文化支持时，其实施效果就会大打折扣，并遭到传统的强烈抵制，人们往往规避法律，借助其它形式来解决纠纷，最终造成的法律法规在实际运用中的无效与无力。

法治文化建设的薄弱己成为阻碍龙岗区法治进程的一大障碍。

在西方，法律作为一种行为规则是用来规范人的行为的，要做到对人的合理规范必然会涉及到对人性的基本假定，同时法又是人类社会所特有的现象，它的产生、发展、制定和实施都离不开人，这就决定了对有关法的任何探讨都必须以研究人性为出发点，这样才能抓住问题的实质。

二是从文化的精神上来看，龙岗区的法治文化的薄弱在于“人情”思想严重。

西方文化呈现出一种可贵的理性主义的精神，无时不在试图克服因个人的感性因素而对国家、社会及其他人的伤害。

调查数据显示，市民中认为人情大于国法的人数竟占受调查人数的36%。

在不少民众看来，无论法律被宣传的如何神圣，但是也不会也不能超越于人情，在现实中比较突出的是诉讼人情化的现象，法官在诉讼的过程中，为了使结果符合迁就人情，往往会超越法律所允许的自由裁量权的范围而做出裁定和判决，其结果是导致了司法的随意性，破坏了司法公正，以致于出现人们一旦涉法，首先想到是寻求社会关系的庇护，这是当前龙岗法治城区创建过程中必须解决的问题之一。

二、因应对策

（一）推进法治城区建设

在现行体制下，法治能否实现，关键取决于政治决心。

为此要加强领导干部的法治理念教育，统一思想，形成共识，明确依法治区目标和实现路径，并且一以贯之。

纵观中国依法治省（市）工作做得比较好的都是领导高度重视，领导的政治决心比较大。

比如湖南依法治省工作做的比较好，主要归结于前省委书记周强带头主抓；

南京依法治市工作做的比较好，主要是市委主要领导高度重视，有南京市政法委主抓依法治市工作；

上海的依法治市工作做的比较好，主要是上海市委高层领导非常重视，专门成立的政治精神文明委员会来主抓依法治市工作。

领导依法治区的政治决心主要体现在以下工作要求：

首先，对依法治区进行总体设计。

以法治城市为抓手，以依法行政和司法公正为重点开展依法治市工作。

其次，完善依法治市体制机制。

一是提升依法治市领导机构和工作机构地位和作用。

由区领导任依法治区办主任，下设常务副主任、专职副主任。

二是建立完善联席会议制度、信息通报制度、督查制度、评估机制和激励机制，使依法治区各项工作真正落实到实处。

再次，以公正效率为主题，以改革为手段，对依法行政和公正司法重点人群和领域进行攻坚。

三是以民生为法治目的，以民生凝聚法治力量，动员社会各界参与法治建设，通过媒介、信访等多种渠道树立守法典型，曝光违法行为，推进法治建设。

（二）落实工作目标责任制

在上海、南京、湖南等地都把依法治省（市）的目标考核和政绩、年终考核的业绩挂钩。

龙岗区虽然制定各行业法治创建评估办法，先后出台了《龙岗区党群系统“法治龙岗”创建工作考评办法》等8个创建评估办法，推动了法治龙岗示范点创建活动的顺利开展。

各单位、各街道、各社区在依法治理工作领导小组的领导下，开展形式多样的法治创建活动，但是效果不是十分明显。

建议龙岗区委区政府以开拓进取的勇气，像宁波、上海、和南京等地那样，明确将法治建设列入每年的政府工作报告督导实施，列入龙岗区政治文明的核心工程、科学发展的重点工程、和谐社会的基础工程和群众认可的民心工程，纳入经济和社会发展总体规划，做到与经济发展同部署、同落实、同检查、同考核。

建立长效机制，建议参照我国“十二五”国民经济发展规划内容的编制方式，及全国“六五”普法规划的要求，将依法治区、法治龙岗创建纳入龙岗区国民经济发展规划，将依法执政作为考核各级党组织的重要内容，建立各级党组织向全委会依法执政述职制度。

（三）践行龙岗法治建设实效之路

龙岗作为依山的秀土、开拓的沃土和创新热土，要敢于在法治龙岗创建方面勇于探索，积极实践，建立健全四种法治建设工作机制。

一是要明晰工作思路，创新工作运行机制。

建立健全区、部门、街道三个层级，条块结合，上下联运，左右协调的工作运作机制。

二是落实责任到岗，建立工作分解机制。

建议出台《龙岗区法治建设工作考评办法》及实施细则。

将法治建设的内容主要分成党的依法执政、建设法治政府、推进公正司法、基层民主法治、法治精神教育与宣传、法治组织保障六大类，像中央、省、市的政府白皮书那样公布于众，对每项工作内容、目标、任务都提出具体工作要求，并有具体的责任部门及责任人，各街道、各部门也将创建任务进行有效分解，确保整个法治建设工作有序推进。

三是建立加强督查机制，保障工作效果。

建立起即时督查、跟踪督查、评估督查三种督查机制。

每年区依法治区办或法制办委托独立机构进行龙岗区法治状况群众满意度调查。

四是健全考核奖惩制度，体现激励效能。

将法治创建工作纳入龙岗区委工作考核范围。

建立一套具有强制性的惩罚奖励机制。

为此，建议增强龙岗区法治创建的动力，将依法治区工作年终考核分值从目前的0.5分大幅提高至10分，把完成法治创建任务的情况，直接与干部的业绩和晋升挂钩，与单位及个人的福利挂钩。

对达到创建标准的街道和单位给予适当的荣誉称号和物质奖励，从而推动法治龙岗创建工作深入开展。

（四）加快法治政府建设

突出党的依法执政、法治政府建设、司法公平正义、基层依法治理、公民法律素养五个重点，提高法治建设水平。

依法行政和公正司法是法治城市创建重点，围绕依法行政和公正司法工作突出矛盾和问题开展法治创建，可以迅速提高法治创建水平。

所以，在法治政府建设中，建议大力推进行政审批制度改革，实施行政许可职能归并工作，行政审批部门力争在本部门一站式完成，并由本部门领导即时审批，审批时限根据原来的时间要尽量压缩，不断提高工作效能。

大力推进电子政务建设，传送公文尽量全部采用电子传输，提高效率，减少公务成本。

（五）增强公民的法律信仰

在媒体盛行的时代，个案的导向作用异常显著。

前不久发生的西安“表哥”案、广州“房叔”案，还有在各地发生的暴力执法案，在媒体的曝光下，对民众的思想意识带来了极大的冲击。

这些案件的处理结果都在潜移默化地影响着民众对法律的期待和判断，民众会由彼及己地设想自己的法律地位如何。

在每一宗具体案件中，不管是行政执法还是司法裁判，小的范围是当事人及其亲友，大的范围是整个社会，该案件的处理结果都给他们上了深刻的一课。

为此，执法部门和司法机关必须依法、公平、公正地处理好每一宗案件，以“看得见的正义”的方式，推动公民法律意识的提升，增强民众对法律的信仰。

（六）牢固树立法治理念

根据现代法治理念，在法律面前人人平等，没有任何机关或个人享有法律之外的特权。

党的十八大提出全面推进党的依法治国方略，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

2012年12月4日，习近平同志在《首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话》中也强调：

任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。

一切违法宪法和法律的行为，都必须予以追究。

作为领导干部或公职人员，其职权来源于民众的授予，理应带头当好守法的模范。

现有状况往往是，公职人员有法不依、执法不公的情况时有发生，这不得不引起我们的重视和反思。

因此，在日常工作中，领导干部和公职人员要树立执政为民的理念，祛除残旧的特权思想，严格依法办事，努力塑造“服务型政府”。

民众在办理日常事务的过程中，与公权机构或公职人员发生一系列的交互活动，如果这些公权机构的领导干部或公职人员能够以身作则，身体力行地起到遵纪守法的表率作用，严格按照法律规则办事，那必是一股培养公民意识、推动法治建设的巨大力量。

（七）重视民主法治建设探索

民主是政权的合法性、正当性来源，也是法律的民意基础。

践行民主政治，对公民来说，不仅是要达到制定符合民意的法律规则的效果，更是培养公民意识的有效途径。

湖南省株洲市的法治创建工作走在了全国前列，该市市委书记陈君文说过：

“在株洲，老百姓就是天。

我们作任何决策，办任何事情，都要在思想上尊重群众，感情上贴近群众，工作上依靠群众。

脱离了人民群众，任何决策都没有生存的土壤。

坚持科学决策，必须问政于民、问计于民、问需于民，充分体现人民意愿”。

事实上该市出台重大决策，都要广泛听取社会各界的意见，集中各方面的智慧，让老百姓有知情权、表达权、监督权。

每作一项重大决策，每上一个重大项目，都要提请人大代表、政协委员评议，召开网民见面会，举行市民听证会，赢得老百姓的充分信任和支持。

通过民主政治活动，可以增强民众的主人翁意识，从中锻炼民众的政治活动能力，也可以塑造民众的政治行为模式。

所以，就龙岗的实际情况而言，应当进一步落实基层民主选举制度，包括居民委员会选举、人大代表选举、行政官员选举等。

深圳市前不久的进行“楼主”选举活动，具有良好的社会效果，对龙岗区法治建设的进步均有借鉴作用。

（八）完善机制权力监督机制

十九世纪英国思想家阿克顿勋爵有句名言：

绝对的权力会导致绝对的腐败；

孟德斯鸠说：

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。

有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。

”对行政权力的控制必须依赖于严格的监督机制，失去监督的权力必然导致权力的滥用，最终走向腐败。

因此，权力需要受到相应的规制，才能在法定的范围内合理行使。

我们建设法治社会，主要目标在于通过规制权力来保护权利。

我国的法律制度日益走向成熟，但如何落实和完善则存在一定的探索空间。

建议龙岗区在我国现行法律体系下，大胆完善监督制度，使监督机制发挥应有的作用。

一是要强化人大监督，确立以人大监督为核心的监督体系。

目前完善行政监督工作的重点应放在改进人大的监督，强化其监督作用，以它为中心形成体系，使它真正发挥应有的效力。

加强对规章和其他规范性文件进行特别监督，保证依法行政所依之“法”在前提上合法。

二是要加强司法监督，发挥其监督行政行为的保障性作用。

法治国家的基本因素之一是：

司法机关是法律的阐述者，判断者，只有足够强大的独立的司法权力才能保证立法权、行政权和一切社会主体处于法律的判断之下。

要在财权、人权、物权上给司法机关松绑，司法机关没有后顾之忧，从而无私无畏地行使审查权，监督行政权力的运作。

其他如人大代表的监督、政协委员的监督、公民监督、媒体监督等，也应在龙岗区主动发挥。

龙岗区创建的“龙岗民生网”，对民众的举报投诉进行及时回复，社会效果良好，这是媒体监督和公民监督的一大良策，值得推崇。

对于政府机关依法行政的监督，可从政务公开、业务回访、窗口打分等方面切入，让民众享有话语权，这样不仅可以培养民众的公民意识，同时也对公权力进行了监督。

（九）注重法治文化建设

2013年，我们将通过科学规划，进一步建立完善全区法治文化示范基地。

秉承开拓创新的工作思路，不断地打造法治文化建设的载体，把法治文化的宣传教育的触角延伸到社会生活各个层面。

努力把龙岗区青少年法制教育馆、南联学校等单位打造成一批国家级、省级法治文化示范的基地。

目前我区已邀请中国政法大学、省委党校等著名的专家学者，结合党的十八大相关法治精神，精心筹办了“党的十八大法治精神及实践展望”等两场“龙岗法治大讲堂”公益法治讲座，为我区的法治文化建