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绪论
0.1研究背景及意义
0.1.1研究背景
0.1.2研究意义
0.2国内外研究状况
0.2.1政府购买公共服务的模式和方式
0.2.2政府购买公共服务的实践和经验
0.3研究思路
0.4研究创新与不足
0.4.1创新之处
0.4.2不足之处
1政府购买养老服务的理论基础
1.1公共产品理论
1.2政府采购理论
1.3福利多元主义理论
2我国政府购买养老服务现状分析
2.1我国老年人的基本状况
2.1.1我国老年人总体状况描述
2.1.2分地区老年人状况描述
2.2各地区政府购买养老服务现状分析
2.2.1一线城市政府购买养老服务现状分析
2.2.2二线城市政府购买养老服务现状分析
2.2.3三线城市政府购买养老服务现状分析
2.2.4农村地区政府购买养老服务现状分析
3政府购买养老服务问题及原因分析
3.1政府购买养老服务存在的问题
3.1.1区域之间发展不均衡
3.1.2限制条件多,受益人群少
3.1.3服务机构少,缺乏专业性
3.1.4购买程序不完善
3.2原因分析
3.2.1政府投入力度不足
3.2.2社会各个主体认识不足
3.2.3相关法律法规不健全
3.2.4政府购买养老服务机制缺失
3.2.5绩效评价难度大,监督不到位
4国外政府购买养老服务实践
4.1英国
4.2日本
4.3韩国
4.4巴西
4.5启示和借鉴
5完善政府购买养老服务的对策建议
5.1加大政府投入力度
5.1.1增加对购买服务范围和内容的投入
5.1.2加大对服务机构的投入
5.2完善法律法规,提高社会认识
5.2.1完善相关法律法规
5.2.2提高社会总体认识
5.3规范购买机制,完善评估和监督
5.3.1购买流程规范化
5.3.2完善政府购买养老服务评估体系
5.3.3优化政府购买养老服务监督机制
参考文献
绪论
0.1研究背景及意义。
0.1.1研究背景。
养老服务作为一项公共产品,一直是由政府直接提供,但是,在实施过程中,出现了诸多问题。
为提供更好的养老服务,政府提出以购买的形式提供养老服务。
政府购买养老服务其实就是将政府采购中的购买服务在养老服务领域的具体运用,在此项政策中,政府扮演掌舵者的角色,向具有满足服务要求的机构或企业购买养老服务,形成政府出资、机构或企业生产、老年人享受的养老服务新模式。
依照国家统计局抽样调查结果可以看出,截止2012年12月31日,我国老年人口数量达到1.94亿,同比增加891万,占总人口比例为14.3%;
截止2013年12月31日,我国老年人口总数量突破2亿,达到2.02亿,同比增加867万,我国老龄化水平达到14.9%.按照国际通例,65岁及以上老年人口数达到7%,则该国处于老龄化社会。
我国从2000年起就已经进入老龄化社会。
调查数据还显示出,我国劳动年龄人口数正在走下坡路,2011年达到9.40亿人,为历年最高值,从2012年起开始下降,达到9.39亿人,2013年继续走低到9.36亿人。
而65岁及以上老年人口抚养比从2005年起就在持续走高,2013年达到13.1%.
伴随着我国人口老龄化的日益严重,老年人口的高龄、失能和空巢化状况也在不断加剧。
据调查数据显示,在未来10年间,中国老年人口数量将保持在年均增长100万;
2013年,失能老年人口达到3750万人,比上一年增长150万人;
2013年,慢性病患病、空巢老年人数均超过1亿;
家庭小型化、空巢化与人口老龄化相伴随,与经济社会改革深化期的矛盾相交织,养老需求和保障都在急剧增加。
依照目前增长趋势,20年后,我国老年人口数目将会翻一番,应对人口老龄化事业任重而道远。
0.1.2研究意义。
目前,我国处于经济由高速增长向中高速增长、产业优化转型关键期,养老产业发展前景广阔,是扩大内需的一个新的增长点。
同时,我们也务必深刻认识到发展老龄事业的紧迫性,利用当前国内的有利形势,从政策、制度、精神、物质等方面,突出解决养老工作领域的矛盾和问题,打好应对人口老龄化攻坚战的基础。
养老服务最为一项公共产品,政府是责无旁贷的,但是政府的能力也是有限的,并不能完全依靠政府直接提供养老服务。
在规划老年服务体系、提供基本养老保障、加强市场监管等诸多方面,政府是责无旁贷的。
但是,在老年服务不断市场化进程推进过程中,逐步实现"
公退民进"
是必然的趋势。
政府应该下放更多的权力、提供更多的资金,到养老服务业扶持中来,利用市场的竞争性为老年人提供更多满足需求的服务产品。
政府充当掌舵者,而不是划桨者。
借助于社会上的既有资源和力量,通过与服务机构或企业签订合同的形式,政府出资从服务机构或企业那里购买养老服务,效果较之政府直接提供养老服务要好。
这既是转变政府职能的需求,也促进了养老产业市场化发展,推进了社会养老服务业的发展。
政府购买养老服务就是指市场参与到养老服务的供给中,在养老服务产业的生产环节引入竞争机制。
服务机构以老年人需求为导向,利用具有专业技能的人才、技术和管理办法,提供低成本、高质量、高效率的专业化养老服务,提高了公共资源利用率、养老服务效率。
提升我国养老服务行业的国际竞争力,推动我国现代服务业的整体发展。
我国老年产业预计5年后将达到8万亿,到2030年预计达到22万亿,将成为拉动内需,推动经济发展的新支柱,大约对GDP的增长起到6%和8%的作用,其前景非常可观。
0.2国内外研究状况。
0.2.1政府购买公共服务的模式和方式。
莱斯特·
M.萨拉蒙认为,政府购买公共服务就是政府在市场中选择具有一定资质的社会组织将部分公共服务项目委托其去做,政府在此项购买中提供资金,社会组织提供相应服务。
萨瓦斯认为,政府购买公共服务就是政府与具有资质的社会组织签订服务承包合同,通过政府购买的形式,将政府的部分责任和权益让渡给承包企业,从而实现公共服务私营化。
Gideon、Benjamin、Kramer、Ralph、Salomon、L.M提出,政府与社会组织的主要有三种合作模式:
政府支配模式、非政府支配模式和合作模式。
Dehoog对多种模式进行实践研究,认为无论是哪一种模式都存在着相应的风险,即使普遍认可的竞争模式,也可能出现因追寻个人利益最大化的违法行为,从而造成生产成本高于政府直接提供服务的成本。
国内学者综合国外经验和国内实践,也提出了多种政府购买养老服务模式理论。
王浦劬分析国外发达国家实施情况,提出政府购买公共服务的四种模式,即依赖关系非竞争性、依赖关系竞争性、独立关系非竞争性、独立关系竞争性购买模式。
蔡礼强根据政府在购买公共服务中发挥的作用,将政府购买公共服务模式分为:
政府间接提供的合同购买、政府直接提供的公办公营、政府间接提供的民办公助、政府间接提供的公办民营以及社会自发提供的民办民营模式。
国内外学者还对政府购买公共服务的方式进行了研究,通过不同的方式让企业、政府和受惠群体更加自由选择服务。
萨瓦斯从民营化角度分析,政府购买公共委托授权实现方式主要分为:
特许经营、法令委托、合同承包、凭单、补助等。
萨拉蒙总结分析了世界上不同国家和地区政府购买公共服务的经验,发现这些国家和地区都一个共同点就是合同外包,只是在其他方式上侧重点不同。
如德国和香港地区主要是依靠税收优惠,英格兰主要是提供贷款和贷款担保,匈牙利和韩国侧重于政府财政拨款补助,法国、荷兰和美国购买公共服务时则更倾向于使用消费券的形式。
张建伟在研究分析西方发达国家购买公共服务经验的基础上,提出政府购买公共服务的方式分为:
公私合作、合同出租、补贴制度及使用者付费。
张河川、杨敏认为政府购买公共服务,是政府根据一定的程序流程,筛选出符合条件的社会组织,政府提供服务资金,从而形成"
政府承担、合同管理、定向委托、评估兑现"
的服务方式。
0.2.2政府购买公共服务的实践和经验。
GreeR(1998)分析美国提供公共服务现象,发现一半以上的公共服务是州政府与非营利组织签订合同的形式提供的。
SallySheard和MariaGorsky指出美国购买养老服务的方式是向老年人提供养老服务代金券,老人根据自身需求自行选择经政府认可的组织机构。
萨拉蒙从多方面出发,总结各国在服务组织类型、政府职责、政府评估和监管等的经验教训,并结合我国实施情况,对我国政府购买公共服务提出了相关建议。
杜鹏、陈功等学者对日本政府购买公共服务进行了深入研究,发现日本作为世界上老龄化最严重的国家,充分调动市场中具有养老服务能力的老年人,共同参与到政府购买养老服务中来,形成了典型的"
时间银行"
模式。
蔡礼强以上海、深圳、南京等多地为案例,梳理了我国政府向社会机构购买公共服务的基本问题,分析了我国养老服务、就业、医疗、社工、扶贫、社区服务、残障等领域的公共服务现状与特点,指出我国政府购买公共服务的作用、特点及存在的问题,为进一步完善政府购买公共服务的提出几点对策建议。
乐园对上海打浦桥社区文化服务中心进行了分析,分析了其政府购买公共服务模式并提出,要实现购买服务的髙绩效关键是保持服务机构在服务购买合作中的独立性,建立公开、公正的购买程序机制,完善相关法律制度,加强对服务机构的自身能力建设。
0.3研究思路。
本文首先对公共产品、政府采购和福利多元主义等概念进行了阐述,明确了政府购买养老服务的理论意义和现实意义;
其次,对我国老年人口现状、典型地区政府购买养老服务现状进行了系统性分析研究,从中总结出我国政府购买养老服务实施过程中存在的不足,并挖掘出深层次的原因;
再次,对英国和日本政府购买养老进行了阐述,同时,也就韩国和巴西的政府提供养老服务方式进行了分析,为我国实施此政策提供经验;
最后,针对我国存在的问题,以及借鉴其他国家的成功经验,为我国进一步实施政府购买养老服务提出了几点建议。
0.4研究创新与不足。
0.4.1创新之处。
关于政府购买养老服务文献多数都是以某一地区进行调查问卷形式进行研究,很少进行系统、全面、分类别的研究,本文系统的对我国一线、二线、三线和农村的实施现状进行分析,为我国全面实施政府购买养老服务提出总体性建议。
0.4.2不足之处。
政府购买养老服务作为政府采购的一个分支,其并未全面展开,使得政府购买养老服务的资金没有作为单独一项财政预算在政府工作报告中展现出来,因此,无法对政府购买养老服务进行系统的定量分析,使得影响政府购买实施效果的各个因素所占比重无法清晰了解,不利于进一步深入的研究。
1政府购买养老服务的理论基础
1.1公共产品理论。
公共产品是指政府行政机关或组织,为维持国家的正常运转、维护社会经济的稳定发展,所提供的用于满足社会公共消费和需求的各种产品和服务。
萨缪尔森是纯粹公共产品的创始者,其在1954年的《公共支出的纯粹理论》一文中,定义公共产品为每一个人对该种产品的消费,并不能减少任何他人消费该产品。
消费的非竞争性和非排他性是公共产品所特有的两大特点。
消费的非竞争性,意为:
一是边际消费成本为零,即一项公共产品在消费过程中,每个消费者对该公共品的消费,都不会影响到其他消费者的对此公共产品的消费。
二是边际生产成本为零,即每增加一个消费者的消费,并不会因此而带来产品的成本的增加。
如海上的灯塔等,每增加一艘船享受灯塔带来的方向指引,不会减少其他船舶的参照,同时,也不会因此而增加灯塔的成本。
消费的非排他性是公共产品的另一特性。
是指一个人消费该产品时,并不能排斥其他人也同时对该产品进行消费,所有人都可以同时不受限制的消费。
就国防来说,国家提供了国防,全体公民都能享受它所带来的好处,无法因为自己的消费而排斥他人享受这份福利。
按照公共产品是否同时具备消费的排他性和非竞争性两大特点,将其分为纯公共产品和准公共物品两类。
纯公共产品是指每增加一个人对产品的消费,不会由此减少其他人所获得相同质量的产品和服务,在此消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性。
准公共产品,又称混合产品,即只具有非竞争性和非排他性特征中的一个,而不充分表现另外一个特征的产品。
即为具有非竞争性但非排他性不足和具有非排他性但非竞争性表现不充分两类公共产品。
使老年人享受晚年的幸福生活,满足老年人基本需求是政府义不容辞的责任,政府提供的相应服务属于公共产品,由于政府提供的养老服务,随着享受此项公共产品人数的增加而成本随之增加,因此,政府提供的养老服务属于准公共产品。
1.2政府采购理论。
《中华人民共和国政府采购法》中列明了政府采购的定义,即各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
其中采购目录和采购限额标准均需遵从相关的法律。
政府采购中的服务被定义为除了货物和工程以外的其他政府采购对象。
我国政府采购具有采购主体特定、非盈利性、资金来源财政、采购对象广泛、过程法定性以及采购公开公平等特点。
实施政府采购会给社会带来诸多好处:
(1)节省资金,提高效率。
从公平、竞争的市场中购买质优价廉的商品或服务从而代替政府的自我生产,满足了政府、人民对商品的多样性的需求,避免了自我生产的高额成本,节省了政府财政性支出,也提高了政府提供商品和服务的效率;
(2)推动经济发展,完善市场效应。
经济低迷时,通过政府购买扩大市场需求,创造更多的就业和生产机会,通过政府采购的乘数效应,提振市场活力。
经济繁荣时,政府购买相应减少,减少对企业的挤占效应,引导生产和消费,提供必要的社会需求,减少市场失灵;
(3)推动民族经济,促进科技创新。
政府购买的商品和服务多为本国产品和服务,对本民族经济起到促进的作用,通过对竞标标的物的选择,优胜劣汰,推动了竞标企业的科技投入和技术的创新。
如采购法中明确表示优先购买具有环保标志的产品,从而促进了我国绿色环保产业的发展,扩大了环境保护理念在经济社会中的影响。
政府购买养老服务是政府采购的一种形式,指政府运用财政资金,按照政府采购法的相关规定,依照有关流程要求,通过招投标等形式向社会上有实力的组织或企业采购养老服务。
政府在其中扮演购买者和监督者的角色,老年人在享受相应的服务时,通过向政府相关部门反馈服务信息的形式对服务提供者起到监督的作用。
通过政府采购,使得老年人享受到丰富多彩的服务方式,同时,也促进了社会组织的完善,及我国养老产业的健康有序发展。
1.3福利多元主义理论。
二战后的经济繁荣期,西方发达国家先后建立了比较完善的福利国家体制,使得整体社会达到福利国家水平。
普遍建立了比较完善的福利国家体制,基本上达到了较高的整体社会福利水平。
"
石油危机"
导致的经济危机使得经济黄金时代结束,随之而来的是较高的社会福利与国家经济实力的差距,社会各界开始逐渐意识到政府财政承担如此高福利的压力,学者和政要主张政府不再作为福利的唯一提供者,引入市场力量,用非政府力量弥补缺陷,实行多元福利主义。
福利多元主义是指政府作为福利服务的购买者、规范者以及监督者而不是服务的直接提供者,社会福利由公共部门、非营利组织、营利组织、社区和家庭共同承担。
福利多元主义的本质在于将市场具有的竞争、优胜劣汰、商品的多样性、成本低廉的特点引入到福利服务的提供中,为使用者提供更低价格、更高质量的产品选择。
在整个过程中,政府并没有卸下福利服务最终提供者的责任,而是从直接的服务提供者变为市场中服务的购买者的责任承担方式。
我国由计划经济政府的统揽统包到市场经济的养老保障体系,在城镇养老福利中,政府扮演着唯一提供者的身份,但由于我国经济基础很薄弱,很多老年人也没有享受到更多更好的服务。
在农村,则更多的是依靠家庭养老。
随着我国老龄化的加剧,独生子女4+2+1养老模式的不断凸显,养老服务供需矛盾越来越突出。
福利多元主义意在强调政府在养老服务中职能的转变,由养老服务提供者,转变为服务购买者,施行监督者。
2我国政府购买养老服务现状分析
2.1我国老年人的基本状况。
2.1.1我国老年人总体状况描述。
国际上通常定义将65岁以上的人确定为老年人;
我国的定义标准是60岁以上的公民为老年人。
在我国60岁及以上老年人口数,2011年时达到1.85亿,占到总人口的13.74%;
2012年达到1.94亿,同比上涨了900万人,占到总人口的14.33%;
2013年首次突破2亿大关,达到2.03亿,所占总人口比重进一步走高,达到14.89%,通过以上数据显示,平均年增长率保持在0.5%以上,由此可以看出,我国已经进入老龄社会且老龄化程度在不断加深。
为了更好的了解当前我国社会对老年人的承担情况,根据我国统计年鉴中对老年人数的抽样调查,进行图表分析,为了保证数据的精准性,选取统计年鉴中的原始数据,即65岁及以上老年人数进行分析。
总抚养比又称为总负担系数。
用来说明劳动年龄人口要负担的非劳动年龄人口的程度,一般以100名劳动年龄人口数为基数,表示出这100人所需负担的非劳动年龄人口数。
该数据主要是表达人口和经济发展的一种关系。
老年人口抚养比也称老年人口抚养系数。
是为了反应100名劳动年龄人口其要负担的老年人口数。
是经济学用来反应人口老龄化社会后果的常用指标之一。
其计算公式如下:
其中:
ODR为老年人口抚养比;
+65P为65岁及65岁以上的老年人口数;
15?
64P为15-64岁的劳动年龄人口数。
由上可以看出,我国0-14岁儿童比重从2000年一直呈现下降趋势,而65岁以上老年人却呈现上升趋势,2000年,我国每百名劳动人口要供养10位老人,2013年甚至达到每百名劳动人口要供养13位老人。
说明,我国早已经进入了老龄化社会,但未来劳动力却呈现着下降趋势,而老年人的购买力严重不足,一般不会消费汽车、房产等贵重商品,积蓄一般用于购买日常所需或是医疗。
年轻人数的减少使得劳动力减少,购买力减少,与此同时,年轻人因为要承担严重的养老问题,将进一步减少社会的购买。
老龄化问题不仅涉及到老年人能否安详晚年,也会影响我国经济的长久发展,应对老龄化问题已经迫在眉睫。
2.1.2分地区老年人状况描述。
我国地域广阔,人员分布不均,各省市之间收入也存在很大差距,老年人享受养老服务的水平不仅取决于当地经济,也取决于老年人家庭收入情况。
通过不同地区收入和老年人抚养的对比情况,对我国各地区养老负担情况更清楚的认识。
为了消除数据单位的不同造成的不利影响,现将人均收入除以1000作为收入的表格数据,而抚养比仍然选择65岁及以上老年人抚养比,为了方便数据对比分析,表格中选取为去除百分号数据。
从上图可以看出,北京、上海、天津、浙江、广东、福建等沿海发达地区人均收入水平高,而老年人抚养比却很低;
中部、西部大部分省市人均收入与沿海地区有很大差距,但是养老抚养比却与发达地区相当。
重庆、四川地区老年人抚养比很高。
出现这样的原因是多方面的,沿海地区经济发展迅速,吸引更多的年轻劳动力聚集。
中部和西部经济发展状况有限,很多年轻人选择去外地打工,加剧了中西部地区空巢老人的比重,使得当地的老年人生活更加困难。
同时,各地区人均收入不同,政府收入和支出的不足,使得社会在养老服务在地区之间存在很大差距。
2.2各地区政府购买养老服务现状分析。
全面建成小康社会就是要全社会成员共享改革发展红利,养老服务不仅是老年人的服务产业,更多体现的是家庭的温暖、社会的关怀,我国老龄化日趋严重,提升养老服务产业水平已经迫在眉睫。
提升养老服务水平,保障老年人权益,让老年人共享改革发展成果,不仅有利于保障和改善民生,促进社会和谐,还能拉动消费、扩大就业,推进经济社会持续健康发展。
为加快发展养老服务业,我国先后出台了《中国老龄事业发展"
十二五"
规划》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《商务部关于推动养老服务产业发展的指导意见》、《关于做好政府购买养老服务工作的通知》以及《十部委:
鼓励民资参与养老服务》等国家和地方相关政策。
我国政府购买养老服务已经实施多年,先是以具备条件的发达地区一线城市进行试点,逐步扩大到二、三线城市,目前正在全国范围内推广。
为了全面了解我国政府购买养老服务现状,笔者分别就政府购买养老服务在一、二、三线城市和农村现状进行阐述。
城市属于哪个层次以《第一财经周刊》的评选标准为参照。
该评选计算公式为:
(GDP名次+年人均收入名次+一线品牌进入数量名次+211高校数量名次+一线品牌进入密度名次)×
0.2+(机场吞吐量名次+大公司重点战略城市名次+国际航线数
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