论行政裁量中的政策考量以运动式执法为例.docx
- 文档编号:2152847
- 上传时间:2022-10-27
- 格式:DOCX
- 页数:8
- 大小:27.17KB
论行政裁量中的政策考量以运动式执法为例.docx
《论行政裁量中的政策考量以运动式执法为例.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《论行政裁量中的政策考量以运动式执法为例.docx(8页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
论行政裁量中的政策考量以运动式执法为例
论行政裁量中的政策考量——以“运动式”执法为例
郑春燕法制论坛
(北京大学法学院博士后研究人员北京100871)
摘 要:
“运动式”执法的生命力在于行政与政策因素的相互交织:
政策虽不是法律,但它构成了行政执法人员理解行政法律规范的社会背景与具体情境。
“运动式”执法的违法之处,主要在于以政策因素为借口所导致的裁量怠惰。
从理论角度而言,“运动式”执法的规范化路途为:
明确政策与规制目标、解释政策与不确定法律概念、选择政策与行政行为的方式以及确定政策与法律效果。
从实践角度而言,“运动式”执法的改革方向则是:
实施前的有关政策正当性的理由说明、实施过程中否定个案特殊事实的理由说明以及选择较大侵害法律效果时的理由说明。
关键词:
行政裁量 政策考量 裁量怠惰 理论说明
“集中整治”、“专项治理”、“突击执法”、“特别行动”等现象,俨然已经成为我国行政执法活动中的一道“特殊风景线”。
通常我们将某一行政机关在特定时间内,集中人力物力,重拳出击的执法方式,称为“运动式”执法。
在行政法学界,对“运动式”执法早已不乏批评的声音[1],但“运动式”执法活动仍然屡见不鲜。
究竟“运动式”执法包含了何种合法内核,使诸多的行政机关敢冒被学界指责与批判的“大不韪”,频繁采取这种特殊的执法方式?
对“运动式”执法现象的学理审视,除了文化渊源、体制缺陷等因素外,是否还存在被我们所长期忽视的、与行政行为密切相关的其他因素?
这些因素如何影响着行政法规范体系的运作?
“运动式”执法在体现这些因素过程中存在怎样的偏颇?
如何才能以规范化的方式吸收与融合这些因素?
本文尝试对这些问题做一回应。
一、行政与政策密切交织:
“运动式”执法的生命力
当我们将“运动式”执法视为法治的非常规状态,贬为传统文化的遗毒时,对“运动式”执法在法治国家建设过程中频繁登场的原因,却始终不能给出一个满意的答案。
意欲突出法治行政形象的行政机关,何以背离目标以“运动式”执法的形式执行行政任务?
“运动式”执法的生命力究竟何在?
带着这个疑问,当我们悉心剥离“运动式”执法的面纱时,不难发现各种类型的“运动式”执法的共同点:
当行政机关决定采取“运动式”执法的形式时,总是存在作为“导火线”的各类“红头文件”。
以近期的“治理自行车被盗问题专项行动”为例,该项行动在全国范围内轰轰烈烈的开展,就是以公安部、中央综治办、建设部、商务部、国家工商总局、国家质检总局的电视电话会议为序幕,并以《关于印发陈冀平刘金国王铁宏姜增伟刘凡蒲长城同志在全国治理自行车被盗问题专项行动电视电话会议上的讲话的通知》(公通字[2007]13号,以下简称《通知》)为前奏的。
[2]该文件指出:
“对盗窃普通自行车的,一律依法行政拘留;对被处罚后再次盗窃自行车的,要依照有关规定劳动教养,构成犯罪的依法追究刑事责任,绝不允许降格处理。
”文件出台后,各地公安机关改变了对偷盗自行车行为的打击频率与处罚力度,甚至部分公安机关严格追究起购买赃自行车者的责任。
如北京市警方根据文件精神,首次拘留了涉嫌购买赃自行车者。
[3]
为何上级机关的“红头文件”能够产生如此重大的影响,动辄掀起“运动式”执法的浪潮?
行政机关独特的科层管理体制以及这种体制下的上下级服从关系,固然能够给这种现象一个“说法”,但仅停留于此,未免简单化了问题的原因。
从总体上看,行政机关的执法活动无非是履行法律规范赋予的行政职权。
但是,那些界定行政职权的抽象的、不确定的法律概念,并没有固定的、格式化的含义。
相反,它们总是随着特定时期具体行政任务的变化,不断变动。
行政机关对规范层面的行政职权的理解,除了追溯立法者的原意、恰当的运用法律解释的方法外,还须将法律概念置于执法者所在的独特规制环境和规制结构,以动态的视角,功能主义的方法解读法律规范条款。
“因为行政法的规范对象是国家与其国民的关系,因此,无论是基于社会环境事实条件的变迁,或是因为宪法中国家观的改变,只要国家与其国民之间的关系有重大的改变,行政法体系就不能不随之变异。
”[4]由此,把脉规制环境和规制结构,就成为行政机关的工作人员在执法过程中一个潜在的、必须直面的客观任务。
单个的行政执行人员显然难以承担统观全局、辩明方向的任务。
于是,由上级机关或本级机关决策层的领导,根据统计数据、民众意见、专家建议等各方面反馈的信息,结合部门职权发布的“红头文件”,就成为行政执法人员分析社会形势、厘清轻重缓急,判断规制环境与规制结构的重要依据。
“红头文件”的规范实效,实际上是政策因素对行政执法活动的渗透结果。
政策虽不是法律,但它反应了各种利益群体的诉求与博弈结果,标示了特定时期的具体行政任务,构成了行政执法人员理解行政法律规范的社会背景与具体情境。
尽管我们承认行政机关的执法活动是一个适用法律的规范过程,但法律从来不存在于真空之中,作为“规范上封闭认知上开放”[5]的社会子系统,法律必须回应社会事实的变化与生长。
这其中,就包括对政策所暗含的社会发展趋势和行政机关定位调整的回应。
“红头文件”指导下的“运动式”执法之所以欲罢不休,正是体现了政策与行政的密切联结的轨迹。
其中,行政裁量授权时预留的对案件事实和社会事实的关注空间,为行政机关在行政过程中的政策考量提供了规范化的可能。
二、政策考量的偏颇与裁量怠惰:
“运动式”执法遭受批评的原因
既然政策可以通过行政裁量的运作转化为规范内在的因素,何以“运动式”执法屡遭批评,陷入尴尬境地?
对该问题的追问,揭示出“运动式”执法过程中政策考量的偏颇。
在剔除了以政策完全替代法律的政治式执法形式后(将“红头文件”凌驾于法律之上、完全抛弃行政法律框架的执法活动,自然不具备合法性根基,也不属于笔者意图正名的“运动式”执法范畴),对目前存在的大多数“运动式”执法活动的观察,显示了此类执法活动的一个共同病症:
虽然相应的法律法规赋予行政机关根据个案具体情况进行裁量的权限,但作为“运动式”执法“导火线”和直接依据的“红头文件”,总是倾向于对行政行为的内容做格式化的处理,且通常将立法授权的法律效果,定格为对行政相对人权利侵害最大的选项。
以前述“全国治理自行车被盗问题专项行动”为例,《通知》“对盗窃普通自行车”的行为,规定了“一律依法行政拘留”的措施,北京市警方更是根据文件精神,对购买赃自行车者作出行政拘留的决定。
虽然《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)第49条规定:
“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的,处5日以上10日以下拘留,可以并处五百元以下罚款;情节较重的,处10日以上15日以下拘留,可以并处1000以下罚款。
”也就是说,盗窃普通自行车的行为,属于“盗窃公私财物”的行为,不论情节轻重,依法确实应当予以行政拘留。
但是,依照该法第19条有关“违反治安管理有下列情形之一的,减轻处罚或者不予处罚:
(一)情节特别轻微的;
(二)主动消除或者减轻违法后果,并取得被侵害人谅解的;(三)出于他人胁迫或者诱骗的;(四)主动投案,向公安机关如实陈述自己的违法行为的;(五)有立功表现的”的规定,公安机关在决定对盗窃者是否作出行政拘留前,还必须考虑到行政相对人有无减轻或不予处罚的情节。
当行政相对人具备上述5种情节之一时,行政拘留的法律后果不一定会发生。
另外,根据《治安管理处罚法》第59条第(三)项有关“收购公安机关通报寻查的赃物或者有赃物嫌疑的物品的,处500元以上1000元以下罚款;情节严重的,处5日以上10日以下拘留,并处500元以上1000元以下罚款”的规定,对于购买赃自行车者的严重违法行为,公安机关可以作出拘留并罚款的处罚。
但北京市警方之所以拘留购买赃自行车者,并不是因为他的违法行为符合“情节严重”的标准,而仅仅是遵照《通知》从严处理、绝不姑息的指导精神。
由此可见,《通知》的内容,实际上排除了公安机关在个案处理时对法定减轻或者从轻处罚、以及情节是否严重的考量,拒绝了公安机关的裁量活动与个案事实的连结。
尽管我们反对将政策考量下的“运动式”执法完全形塑为法治对立面的做法,承认行政与政策交织互融的轨迹,因为“一般而言,行政官员和政客都是从政策而非法律中寻求授权,换句话说,他们是政策导向的”[6]。
但是,行政机关对政策因素的权重,并不应成为其放弃行政裁量权限,唯政策内容是瞻的借口。
立法者授予行政机关裁量的权限,系出于使执法人员根据个案情况灵活、公正地做出决定的立法动机,“允许执行中的裁量能够增强行政机关对特定问题的弹性回应能力,对推动有效行政来说,行政裁量是必须的且合理的”[7]。
作为行政法理论中落实柏拉图人治思想的制度设计,行政裁量在行政过程中扮演了整合事实与规范、协调形式公正与个案公正的重要角色。
个案的具体情况,通过行政机关工作人员在行使裁量权时的判断、评估、选择等活动,融入了形式的、抽象的、概括的法律规范之中。
而表征个案所处规制环境和规制结构的政策,也借助对规制目标、不确定法律概念、行政行为方式和法律效果的影响,左右着行政决定的最终决定。
但是,政策对裁量权行使的影响,只能是指导性的、倾向性的,政策对裁量运作的渗透,应该融于具体的、情境化的个案之中。
行政机关若以政策之名,拱手出让立法机关授予的行政裁量权限,置个案具体事实于惘然,弃行政相对人的陈述申辩于过场,实则已经疏离了行政裁量肩负的个案实质正义的使命,背叛了立法机关授权行政机关裁量的宗旨。
行政机关出于不适当的目的、恶意、违反相差性、违反基本原则等行使裁量,固然是对裁量权的滥用,而行政机关故意或过失懈怠立法机关赋予的裁量权限,对千差万别的违法行为做格式化的处理,同样属于需要撤销的违法裁量行为。
“法规授权行政机关针对具体案情为裁量,该主管机关便应全力以赴,若因其疏忽、误解,乃至有意认为对该事项没有裁量权,死守僵硬的政策、方针或‘上级’之要求,根本未深入具体案情为裁量,仍属裁量权的滥用。
”[8]这种滥用裁量的行为,因为其表现形式的特殊性,在德国更是被视为独立于裁量滥用之外的一种法院控制行政裁量权的手段,并被形象地冠名为“裁量怠惰”。
依是观之,《通知》对盗窃普通自行车的行为“一律依法行政拘留”的要求,实属“僵硬的政策”无疑。
各级公安机关未对个案的特殊情况进行考量,就严格甚至粗暴地依据《通知》,放弃《治安管理处罚法》授予的行政裁量权限,已经构成了裁量怠惰。
这也恰是将政策考量推向极致化后的“运动式”执法,值得诟病之处
三、行政裁量的运作与政策的契合:
“运动式执法”的规范化路径
在揭示了行政与政策交织运行的轨迹、并指陈政策考量偏颇导致的裁量怠惰病症之后,我们需要思考的是,行政过程中的政策因素该在行政裁量运作过程中扮演何种角色?
“运动式执法”的规范化路径何在?
众所周知,行政裁量是一个规范概念,但其肩负的个案实质正义的使命,使裁量运作的过程离不开对当时规制环境和规制结构的关注。
所谓行政裁量,是指行政机关依据立法授权,以实现个案正义为目标,以政府的行政任务为背景,在一定范围内自主确定贴近事实的条件、程序、方式与结果的行政权力。
这就决定了行政机关行使裁量权的过程,必然会形成“眼光流转往返于事实与规范”[9]之间的运作轨迹。
行政机关既要根据规制环境和规制结构的变迁,在不确定法律概念下调整生活事实与法律事实的涵摄关系,也要据此斟酌和遴选更为恰当的法律效果。
在情境化的裁量活动中,政策作为规制环境和规制结构的标签,悄然登场。
通过政策中的利益衡量、规制目标的明确、不确定法律概念的解释、行政行为方式的选择和法律效果的确定,以规范化的方式影响着行政行为。
1.明确政策与规制目标。
规制目标,是对实体行政法律上的规范目的的具体化,是规范目的结合当前行政任务的表现形式。
相对于规范目的而言,规制目标呈现出更为频繁变化的动态特征,更符合当前的社会发展趋势。
行政机关在明确特定时期所欲实现的规制目标时,离不开对政策问题的把握,因为“政策一词包含大量推进或保护整个社会某些集体目标的决定”[10]。
政策的背后,是各种利益群体通
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 行政 裁量 中的 政策 考量 运动 执法