浅议行政法上的信赖保护原则与诚实信用原则的关系.docx

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浅议行政法上的信赖保护原则与诚实信用原则的关系

浅议行政法上的信赖保护原则与诚实信用原则的关系

摘要：

对于行政法上的信赖保护原则和诚信原则之间的关系，学界的观点始终不一致。

但从两原则的渊源、内涵等方面来看，这两个原则应当是行政法上的两个不同的原则，其关系是诚信原则包含信赖保护原则。

厘清两者的关系有助于我国的法治建设，有助于实现行政上的效率与公平。

关键词：

行政法；信赖保护原则；诚实信用原则

随着现代社会的发展，各国的政府都在向着给付和服务主体转变，给付行政的比例逐渐加重，“福利国家”成为国家发展的目标，因此信赖保护原则在行政法中的地位逐渐凸显。

但是，信赖保护原则与诚实信用原则之间的关系始终是个模糊的问题。

我们需要整理清楚两者的关系，从两者的渊源、内涵等方面来进行分析。

一、行政法上的信赖保护原则

行政法信赖保护原则是二战后在德国逐渐发展起来的一项行政法基本原则。

在1973年10月举行的德国法学者大会上，其第二议题就选定为“行政法之信赖保护原则”，从而引起法学界和立法界对信赖保护原则的广泛注意。

在日本和我国台湾地区，行政法信赖保护原则都已被确立为行政法的基本原则。

我国于2003年颁布的《行政许可法》首次肯定了行政许可领域的合法信赖保护原则，政府实施许可行为必须诚实守信，行政程序法试拟稿中也规定了诚信与信赖保护原则。

行政法信赖保护原则是指行政相对人基于对行政主体行使公权力的行为信任而做出一定行为或不作为，这种行为所产生的正当利益，法律应予以保护。

（一）信赖保护原则的适用条件

尽管当今世界人们普遍承认诚信原则可适用于公法领域，可以作为行政法上乃至宪法上的一项基本原则，但诚信原则具体在什么情形下适用，适用的必备条件是什么，各国学者观点和立法体例都很不一致。

由于行政法上的诚信来源于私法，所以，不少学者援引民法上的诚信条款和信赖利益赔偿制度来设计行政诚信，认为诚信原则的适用应具备以下要件：

一是行政行为必须有效成立；二是行政行为成立后经改变、撤销或废止；三是行政行为对相对人造成损害；四是信赖值得保护；五是损害与行政行为变动之间具有因果关系；六是信赖善意无过失。

日本学者主要从行政行为与行为结果之间的相互依存性出发，认为适用行政诚信原则主要看是否具备四个方面的要件，即是否有个别的、具体的措置；是否实施了相应的活动；行政措置与活动之间是否是有客观依存性；以及其它条件。

（1）但在诚信原则适用要件问题上，最具代表性的观点还是台湾学者吴坤城从行政法的特性出发，在尽量区别于民法的基础上归纳总结的，认为行政诚信原则的适用必须具备信赖基础、信赖表现和信赖值得保护三个基本条件。

（2）

1.信赖基础

是指行政诚信赖以存在的前提与基础，即“有效表示国家意思的‘法的外貌’”。

它通常表现为国家的一些个别的具体的行政行为，如行政处分、行政计划等。

但有时，它也可能表现为一种现存的法律状态。

在通常情况下，诚信原则要求这些行为都应有效成立，而不论其是否合法。

2.信赖表现

是指相对人基于信赖，针对国家的行政行为而展开的活动。

与国家的行政行为相对应，相对人的行为可以表现为具体的处分行为，但在人民出于对法律秩序的信赖，而这种法律状态发生变化时，信赖表现主要体现为遵守原来的法律状态而不去违反和破坏，因此，此时的信赖表现是虚构的和推定的。

3.信赖值得保护

即人民对国家及其行政行为的信赖必须是正当的。

所谓正当，是指人民不仅对国家的行为和法律状态深信不疑，而且在主观上是善意的，无过失的。

如果信赖是基于当事人恶意欺诈、胁迫或其它不正当方法而获得；或当事人明知或因重大过失而不知信赖基础违法；或行政行为预先保留变更权等情形，均属于不正当的信赖。

在此种情形下，即使信赖形成，也不能获得保护。

（二）信赖保护原则中信赖保护的方式

就理论上来讲，对相对人的信赖利益主要有两种保护方式，即存续保护和财产保护。

所谓存续保护，即因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态。

所谓财产保护，即在必要时打破原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以财产上的保护。

在实践中，这两种保护方式各有利弊。

存续保护表面看来是为了保护相对人的利益而不改变原有法律状态，但如果不顾一切地采用这种保护方式保护相对人的利益，有时会导致公共利益遭受重大损害。

在这种情形下公共利益和私人利益很难得到兼顾。

因此，只能讲如果原有法律状态对相对人有利，而不予改变又不致明显损害公共利益时，则原则上应当采取存续保护的方式。

也即是说，即使原有法律状态对相对人有利，但打破该法律状态所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，按“公益优先”原则，则不得不打破原有法律状态，而对相对人的信赖利益予以财产保护（主要是金钱补偿）。

传统行政法与现代行政法的显著区别之一正在于此，传统行政法往往强调公共利益而忽视私人利益，而现代行政法则在保护公共利益的同时，又兼顾了私人利益。

但是，财产保护方式在使“公益优先”原则与“信赖保护”原则得以协调时，也有其不足之处。

主要是在有些情况下的信赖利益很难用金钱来加以弥补，如授予国籍、给予居留许可等。

尽管财产保护方式也有其不足，但其适用情形明显多于存续保护的情形，而且，与存续保护方式相比，财产保护方式在运用上也有其特殊性，值得加以研究。

德国《行政程序法》和我国台湾地区《行政程序法》的有关规定值得借鉴。

德国《行政程序法》第48条规定：

行政机关撤销不属于该条第2款所列的违法行政行为时，必须应相对人的申请赔偿其有关财产不利，该财产利益是因相对人相信行政行为的确定力而产生，相对人所得到的财产补偿不得超过相对人在行政行为存续时所具有的利益。

第49条规定：

行政机关废止授益行政行为时，须应相对人的申请对其因信赖行政行为的确定力而遭受的财产不利予以补偿。

台湾地区《行政程序法》第120条规定：

授予利益的违法行政行为经撤销后，受益人因信赖该处分而遭受的财产损失，撤销机关应给予合理补偿。

补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益。

第126条规定：

原处分机关依法废止授予利益的合法行政处分，对受益人因信赖该处分而遭受的财产上的不利应予以合理补偿。

对补偿金额和补偿争议，相对人如有不服，可以向行政法院提起给付诉讼。

二、行政法上的诚实信用原则

（一）诚实信用原则从私法向公法领域的演进

无论是大陆法系国家还是英美等国家，诚信原则适用于合同法与其它民事权利义务关系。

诚实信用是合同法乃至整个民法领域的“帝王条款”。

但这个“帝王”的疆界是有限的。

在传统观念中，诚信原则是一项私法原则，只能适用于个人与个人之间的权利义务关系，至于在行政法乃至整个公法领域能否适用，则是一个争议很大的问题。

从理论的角度而言，它需要对公法与私法的关系进行重新的审视。

因为很长时间以来，理论界似乎已经确认公法和私法有着不同的特质和目的，因而适用着不同的原则，在这个问题上的混同从某种意义上可能会带来对公法和私法赖以存在的基础的动摇。

如以奥托·迈耶为代表的部分学者认为作为公法的行政法与私法有着本质的区别，因而，私法原则不可以适用于公法领域。

特别是诚信原则从本质上讲是对确定性规范不足的补充，如适用于公法，势必破坏公法规范的严格性，因此，诚信原则不能适用于行政法。

但随着对公、私法理论特别是两者之间关系研究的深入，越来越多的学者倾向于认为公私法之间虽有区别，但这些区别并非绝对，而且也不排斥私法原则的援用，只不过，由于公法在主体与性质上的不同，诚信原则在具体含义与适用规则方面必须体现各有的规律和特征罢了。

从实务上将诚信原则扩展至公法领域，首推大陆法系国家，尤以德国为代表。

早在第一次世界大战以后，甚至更早的一些案例中，德国行政法院的一些裁判就已采用了诚信原则。

但诚信作为行政法原则为人们普通接受，还是在第二次世界大战以后，特别是1973年10月召开的德国法学者大会。

该次大会将行政法上之“信赖保护”作为其主题之一，引起了学者广泛关注与重视。

但诚信原则真正在德国行政立法上得到确认，则在第二次世界大战以后。

诚信原则在《德国行政程序法》、《租税通则》、《联邦建设计划书》等法律中直接得到体现。

从此，诚信原则完成了其从私法领域向公法领域的发展演变，“诚信”这位君王终于威临整个法域，成为公、私法通用的真正意义上的“帝王条款”，成为“所有法律关系的最高指导原则。

”

在英美等国，诚信原则在公法领域内的适用远没有大陆法系国家那么突出。

尽管它们很早就在其衡平法和判例法中确认了“善意”原则（Goodfaith），在商法中也有诚信的规定，但我们确实在其成文法中找不到关于行政诚信原则的直接表述。

不过，这并不意味着英美等国的公法绝对排斥诚信原则。

在英国法中，诚信原则表现为“合理期待原则”，只要当事人对于政府有一种出于“自然正义”的合理期待，那么政府对此就不得随意变更或剥夺，否则，将会导致相对人享有行政程序权利，如要求听证的权利。

在美国，行政机关改变长期施行的政策时，如对真诚信赖政策的人产生影响，则不能通过裁决，而必须制定法规。

而且，行政机关通过裁决建立规则不能违反原先得到政府同意而广泛流行的习惯。

这实质上是将不利结果平均化来减轻对社会成员的伤害，所以也是保护公民对政府合理信任的一种方式。

（二）诚实信用原则适用于行政法上的理论依据

虽然诚实信用原则适用于行政法领域已得到法律和判例的承认，但是诚实信用原则适用于行政法的理论主张也有多种，主要有以下几种：

（3）

1.私法类推说

关于某种事项，在现行法尚缺乏规定的情况下，法院在处理此种事项时，得援引其性质相似之法规，以资解决。

由于行政法规之规定多不完备，有赖于类推适用私法规定。

诚实信用之原则，在行政法上也适用该原理，类推适用私法规定。

德国法院判决也有基于类推承认诚实信用原则适用行政法的实例。

2.一般法律思想理论说

采用一般法律思想理论，与类推说不同，类推说是相关原则并不存在而类推适用。

一般法律思想理论认为该原则是自始存在，并非其他原则借用而来，是创新的公法领域发现其中既已存在的原则而加以使用。

即诚实信用原则是私法规定的一般原则，也是既成且潜在于公法中的相同原则，只是私法对此原则发现较早而已。

3.法之本质说

该说认为“法乃是由国民意识所成立之价值判断”。

正当的事于公法和私法均予承认，不正当的事于公法和私法均不承认，而这一判断的根本要求乃诚实信用。

因此，该原则构成法规范，并全面直接适用于所用法规范之中。

由于正当的事于所有法中均必须被发现，私法与公法没有本质区别。

诚实信用原则适用于国民之间的法律关系，也适用于国民与国家之间的法律关系，诚实信用乃是法共通之原则。

4.法之价值说

我国台湾学者林纪东认为，法律原为社会生活规范，为的是谋求社会生活之安定与发展，则社会各分子间，自须诚信相孚，不虞不诈，始达成其目的。

又自另一方面观之，法律之任务，为实现正义与公平，行使权利履行义务，均以诚实信用之原则为之，正和正义与公平之理想，特别是在今日福利时代，举凡人民之衣食住行，莫不在政府留意之列。

政府渗入人民私生活范围，亦日趋扩大。

昔日在行政法上隐而未见之诚实信用原则，尤适用于政府与人民相互间之必要。

（4）

新近我国学者又提出了委托理论，认为人民和政府之间的关系本质上是一种宪法上的委托关系，基于这样一种委托关系政府和人民之间就应该真诚相待，此乃诚实信用原则得以适用于行政法的理论依据。

（5）

三、行政法上信赖保护原则与诚实信用原则的关系

行政法上的诚实信用原则和信赖保护原则两者之间是一个比较模糊的问题，有些学者的论述中将两者交替或者混同使用。

中国加入WTO后，建立诚信政府和诚信社会在学术界已达成共识。

在这种情况下，厘清行政法上信赖保护原则和行政法上诚实信用原则两者之间的关系，对于我国建立诚信政府保护相对人合法权益及行政法治建设具有非常重要的意义。

关于两者的关系，学界有不同看法，归纳一下，大致有三种不同的观点。

有的学者将信赖保护原则等同于诚实信用原则。

（6）有的学者将信赖保护原则视为基于法的安定性要求而设置的一项独立原则。

（7）还有的学者将信赖保护原