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集权和分权涉及到组织系统内部各层次之间权力的具体分配和权责关系的实际结构，表明高层领导者对中下层的控制程度。

集权制指组织系统的决策权、指挥权、监督权等集中于最高层或最高领导中心，每一层次之间都是指挥和服从、命令和执行的关系，组织系统内的一切事务都严格控制于最高层的领导之下，各级领导没有或很少有自主权，必须层层按照最高层的政策、决定、指令或意图办事。

分权制一方面是横向分权，如组织系统内的决策权、指挥权、监督权等等在同一管理层分开，形成一种制衡关系，另一方面相对于集权制来说，是纵向分权，最高领导层允许下级机关或领导层在其管辖范围内有一定的自主权，对其计划、决策和工作，一般不加以干涉。

集权制和分权制有不同的特点和适用性。

集权制的优点主要在于：

1.组

织系统只有一个上下贯通的最高权力中心，可以不受地域、层次或子系统的限制，保持决策、指挥、监督的高度统一；

2.各级领导按照同一目标、方针、政策、标准和指令执行最高领导层的决策，有利于加强协作，保持组织系统的整体性、稳定性和一致性；

3.最高领导层驾驭全局，令行四方，有利于全面考虑人，财、物等各种资源在组织系统内的合理分配和使用，加强宏观控制和提高整体效能。

但是，集权制也容易产生各种弊端：

1。

由于权力高度集中于上层，中下层领导习惯于照章办事、循规守矩，缺乏工作积极性、主动性和创新精神，并且容易产生严重的官僚主义和衙门作风；

2.政令统一、标准一致，虽然便于指挥，但是缺少灵活性，难以适应组织系统内不同层次、不同地域、不同部门和不同工作千差万别的实际情况；

3.权力集中于上层，指挥链条过长，中间环节多，信息反馈和沟通容易受到阻碍和拖延，无疑会影响组织的工作效率和决策应变能力；

4.权力高度集中容易造成个人专断或专权现象。

分权制的优点在于：

1.最高领导层存在权力制衡机制，可以防止个人专

断或专权；

2.各级领导在其管辖范围内有一定的自主权，有利于调动不同层次、不同地域、不同部门的领导积极性、主动性和创造性；

3.由于权力下放，缩短了指挥链条，减少中间环节，有利于信息反馈和沟通，可提高工作效率；

4，各级领导可在其自主权范围内灵活处理具体事务，组织的应变能力强。

分权制相应也会带来一些问题，其主要缺点是：

1.形成多个领导中心，易使组织的整体性、一致性、稳定性受到影响，政令不统一；

2.有可能减弱或驾空最高领导层的指挥和控制；

在组织系统内部产生小集团主义、地方主义、帮派势力或独立王国；

3.中下层领导在决策时缺乏整体考虑，增加了协调和沟通的困难；

4.有可能影响人、财、物等资源在组织系统内的合理分配和使用，损害组织的整体利益，等等。

各种组织系统由于其性质、领导体制类型、组织结构及特点不同，在集权和分权的程度方面可以有很大的差异，具体可划分为下列几种形式：

1.高度集权。

集权程度最高，分权程度最低，组织系统只有一个最高权力中心，决策、指挥、监督等权力完全集中在最高领导层，从上到下形成一个等级森严、组织严密、令行禁止、行动整齐划一的金字塔。

2.有限授权。

组织系统的最高领导中心在一定范围内或一定条件下将某些决策权、指挥权、监督权下放给下一级领导，或者在保留决策权的情况下将指挥权、执行权下放给下一级领导或委托给代理机构或代理人。

在有限授权情况下，组织系统仍保持严格的等级制度，最高领导中心有直接干预下级领导活动或取消授权的权力。

3.模拟分权。

组织系统内的下属部门或单位在人、财、物方面有一定的独立性质和较多的自主权，其财政收入和经费来源不是由最高领导层硬性调节支配的，而是采用模拟市场机制的方式进行调整的，在组织系统内部有一整套经济核算制度，但还没有完全按照真正的市场机制进行调节。

组织系统内部的等级制度不十分严密，最高领导层不能强行干预下级领导或下属单位的工作。

4.联邦分权或联合分权。

组织系统内部的下属部门或单位成为相对独立的子系统，拥有自治权或自主权。

最高领导层的权力下放，分权部分的领导实际成为集决策权、指挥权、监督权于一身的高层领导者。

组织系统内部的下属部门或单位在经济上独立，其运行和管理完全受真正的市场竞争机制调节。

联邦分权或联合分权并不意味着最高领导层失去作用，它保留某些最关键的决策权并从整体上进行宏观控制。

集权和分权是伴随着组织系统的发展必然出现的问题，组织系统的规模

越大，层次越多，结构越复杂，集权和分权的问题就显得越突出。

行政组织一般都是规模较大、层次较多、结构较复杂的组织，因此，如何解决组织内部的集权和分权问题是完善领导体制、提高行政效率和组织效率的重要问题之一。

3、结合案例试述中国非政府组织的发展及其所需要的内外部环境。

1、请结合理论与实际分析政策执行中“上有政策，下有对策”的现象

公共选择理论是西方行政理论的一个重要派别，它是以经济学的“经济人”假设为基本出发点，用以分析社会政治生活中存在的问题，公共选择理论认为，在市场经济中，人都是以追求个人经济利益为动机的，并总是倾向于选择能给自己带来最大利益的那种机会，而在政治领域活动的人或组织，同样也是“经济人”，也要通过选择以求得到最大利益的实现，由此，根据公共选择理论，政策的执行过程实际上也是一种利益选择的过程，地方政府在执行中央政策时同样会面临利益选择问题，于是就引发了“上有政策，下有对策”现象的发生。

政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。

在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节。

政策执行得好坏，关系到政策内容的实现以及政策实施的范围和程度，政策执行不力或不当，非但未能解决问题，而且会使原有问题更加恶化，引发新危机。

因此在社会主义市场经济条件下，改进和完善公共政策执行系统，对完成党和国家的重大战略、方针、政策和规划具有重大意义。

目前我国公共政策执行中存在的偏差和变形问题

1、“你有政策，我有对策”替换性执行

替换性执行是指当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定出与上级公共政策目标表面上相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全部实施。

2、搞“土政策”附加性执行

附加性执行指在公共政策执行中，执行部门常附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能到位或政策失真。

而所谓“土政策”使执行复杂化，影响了目标的实现。

3、“断章取义，为我所用”选择性执行

选择性执行是指有些地区或单位有对上级指令、命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定政策执行。

4、“阳奉阴违”象征性执行

象征性执行是指在执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，在组织、人员、资金上都没有到位的执行活动。

5、“虎头蛇尾”敷衍性执行

敷衍性执行是执行政策虎头蛇尾、前紧后松，敷衍塞责、延宕推拖的一种现象。

总之，从我国政策执行状况来看，目前存在的突出问题是“有法不依”。

政策执行不全面，机械主义的教条使用，脱离具体实际；

执行办事拖拉，官僚主义，形式主义，不讲求实效；

缺乏反馈与修正的机制。

这些问题的存在，严重影响了政府公共政策效果的实现。

导致公共政策执行偏差、变形的原因分析

在市场经济条件下，不同执行单位或人员依据自己的判断，理解和执行政府的政策，夸大有利自己的政策规定，而对那些与自己利益相矛盾、冲突的政策、规定，则采取回避、暗地对抗或形式主义地执行。

我认为，造成这些现象主要有如下几方面原因：

1、利益需求产生行为偏差。

2、行为规范失去机制约束

3、政策执行人员素质不高

4、上、下级政府相互掣肘与侵权。

改进政策执行体系，提高政策执行力

在市场经济条件下，影响政策执行为的因素是众多方面的，既有来自政策本身的因素，亦有来自政策实施对象的因素；

既有执行过程本身的因素，亦有外界环境的因素。

因此，政策执行的改进、强化和提高，有赖于各方面许多因素的合理改进与配套，这亦是市场经济发展和现代化的经济和政治向政策执行提出的新的挑战。

1、实现公共政策执行的公开化，应打破传统的公共政策神秘感，提高公共执行活动的透明度，让群众和新闻媒体对执行的领导、协调和控制环节有所了解，接受群众和舆论的监督，提高社会对执行的认识和配合程度。

2、整顿执行机关，提高执行人员素质。

政策执行是由执行机关来具体行使的，执行机关的特性直接决定着政策执行的成效问题。

3、加强理性与法律权威

在政策执行过程中，所存在的“上有政策、下有对策”这种有法不依现象，与政策执行人员缺乏法律和政策权威意识有直接的关系。

4、强化政策执行的协调

一项公共政策的执行及其目标的实现，需要诸多机关、部门和人员之间的相互配合，密切合作，从科学管理的角度来看，政策执行的协调要注意如下方面：

第一，政策本身自当明确，不可含糊不清；

第二，执行计划为执行之纲本，凡事预则立，不预则废，依计划而分工，避免发生事权的冲突；

第三，建立统一有效的领导，才能集中各方面执行政策的力量，共同实现政策目标；

第四，健全监督。

5、重视反馈控制

控制是执行机关和执行人员根据执行过程反馈回来的信息和原设一定的标准对偏差行为进行矫正。

总之，在实际的政策执行过程中，政策的实施往往会遇到各种因素的干扰，从而使政策执行与政策目标偏离。

在我国中央政府的一个政策，在层层下达贯彻过程中，往往会被“加工”，因此需要强化对政策执行的监督和约束，综合应用经济、法律和行政等各种手段，保证政令畅通。

2、结合公共管理理论试述网络公民参与对政策制定的影响,以及对决策民主化的推进。

政府决策就是国家机关为管理公共事务在一定环境下遵循一定的程序做出某项决定的活动。

“政府”虽有广义和狭义之分，但本文中的“政府”是广义的政府，即政府是所有国家机关的总和。

决策也有广义和狭义之分，本文中的“决策”是广义的决策，即决策是一个过程，而不单单是“选择备选方案”。

政府的民主决策，通俗来讲，就是政府决策要体现民情，反映民意，要让民众尽可能地参与到政府决策中来，并接受民众的监督。

　　政府决策是政府管理的核心。

政府决策民主化是政治民主化的重要方面，是推进我国民主行政建设的重要内容。

电子政务时代的到来对政府决策民主化产生了重大的影响。

一方面电子政务对政府决策民主化起着巨大的推动作用，另一方面电子政务对政府民主决策也有着潜在的消极影响。

一、电子政务对政府民主决策的推动作用

　　1、电子政务拓宽了民众参与政府决策的范围

（1）电子政务为公民参与政府决策提供了新渠道。

传统的代议制民主中，只有“代表”能参与决策过程，而其他公民则缺乏参与政府决策的渠道。

例如，在我国，过去公民参与政府决策的主要途径是选举代表参加人民代表大会、政治协商会议以及各人民团体来表达政治诉求或通过党的组织渠道、政府决策咨询、人民来信来访表达自己的政治意愿。

随着社会信息化的广泛推进，民众已可以通过网络来表达对公共管理或公共服务的意见和看法，通过网络表达自己的利益诉求，通过网络来参与到政府决策过程中。

（2）电子政务为公民提供了更多决策信息。

信息是决策的基础，也是参与决策的基础。

公民缺乏必要的政府信息，是阻碍公民有效参与决策的重要因素。

政府信息公开是电子政务的基本内容。

通过网络，政府能够为公众提供全时空、全方位的信息服务。

公民可以通过网络便捷地获取相关的信息资源。

这就改变了长期存在政府与公民间的信息不对称的状况，为公民参与政府决策奠定了基础。

　　（3）电子政务降低了决策参与的经济成本。

公民作为理性经济人，在政府公共决策参与上的态度决定了理性分析参与成本与收益的结果。

参与成本过高是公民参与积极性不高的重要因素。

很高的通信和组织成本，使得只有那些富有并且组织得很好的团体，如有强大财力支撑的利益集团，才能较为有效地参与政府决策；

而下层的、贫穷的团体和个人则处于不利的地位。

而信息技术极大地降低了参与成本，这将较大地提高公民参与决策的积极性。

　　（4）电子决策的互动性有利于提高公民参与决策的积极性。

网络的互动性使公民不仅仅是信息的接受者，而成为一种主动的选择者或者生产者。

网络提供的公民与政府及高层政府官员的直接对话机会增强了公民政治功效感，促进了公民参与政府决策的热情。

　　2、电子政务增强了决策参与者意思表达的真实性

　　民主参与和民主表达是两个既相互联系又相互区别的概念。

在生活中，人们常常把民主参与等同于民主表达。

但实际上，二者是有重大区别的。

在政府决策中，尽管人们可以民主地参与到决策中，但由于表达路径和方法存在非民主的缺陷，则仍将导致不民主的决策结果。

以我国人民代表大会为例，人民选举代表参与人民代表大会，人民代表代表人民行使权利，这是真实民主参与；

但是人民代表在行使表决权时，若表决采用的是举手投票或鼓掌投票，他们可能存在迫于政治的压力而违背自己真实的意思表达。

文革时期许多荒唐的决策之所以能获得高票通过，无疑跟非民主的表达路径存在极大的关系。

　　1990年以来，电子表决系统在各级人民代表大会逐渐使用，一些在非电子表决情况下不可能出现的政治现象出现了，如沈阳市人民法院的工作报告在人大会上没通过。

许多媒体对电子表决发表评论认为，电子表决尽管是科技发展的一小步，却推动了民主的一大步。

　　电子政务之所以能增强决策参与者意思表达的真实性，是因为电子政务能为参与者提供安全的决策参与环境。

网络具有隐蔽性和虚拟性，公民可以通过匿名的方式在电子决策中自由地表达自己的看法和意见，而不用担心由此带来的政治迫害，减少了公民政治参与政府决策的不安全感，增强了公民意识表达的真实性。

　　3、电子政务有利于政府决策的民主监督

　　政府的权力是人民赋予的，必须接受人民的监督。

在网络环境下，人民对政府的监督能够跨越时间和地域，在公开状态下进行，做到政府权力运行到那里，监督就延伸到那里，任何部门都不敢懈怠。

因此，推行电子政务对于丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家和社会事务，发挥民主决策和民主监督的作用，是其他技术手段所无法比拟的。

　　政府上网之后，由于信息的公开和信息的自由传播，代议机构、监督部门和广大民众可以更容易地知道政府的决策程序、决策过程、决策内容以及决策的实施效果。

政府不民主的决策或由此带来的重大决策失误，在网络这种便捷的传播方式中很容易被曝光。

网民可以利用网络对相关决策者进行问责。

电子政务的网络平台是天生的民主派。

网络上有大量的、各种各样的、各个方面的对政府非常有见地、有水平、有针对性的批评和建议。

但若是没有网络，这些有价值的批评建议可能不会提出来。

这无疑将对决策者施加巨大的压力，促使他们进行民主决策。

　　二、电子政务对政府民主决策的消极作用

　　电子政务是一把双刃剑，在推动政府决策民主化的同时也给政府决策民主化带来消极影响。

　　l、数字鸿沟导致决策参与的非均衡状态

　　“数字鸿沟”（digitaldivide）又称电子鸿沟，是指基于掌握和运用网络信息技术的差别而催生的，横亘于信息富有者和信息贫困者之间的客观差距。

对于政府电子决策来讲，一方面，受过良好计算机教育和拥有先进计算机设备的人可以充分利用电子政务带来的便利，成为政府决策参与的“喉舌”，充分表达自己的利益诉求和政治倾向；

另一方面，那些买不起计算机甚至对计算机感到恐惧的人则根本无法承受互联网这一奢侈品，也就无法通过网络来经常性地参与政府的决策，从而也就无法表达自己的利益需求和政治态度。

例如，政府经常会就一些重大决策进行民意调查，接受网上调查的人肯定绝大部分是有电脑和懂电脑技术的人，那么调查的对象就受到了限制，调查的结果则反映的是有电脑并懂电脑操作的一族的利益和意见，而没有电脑或不懂电脑的人的议决案则被排除在外。

　　2、政府决策信息存在被操纵的风险

　　政府决策从某种角度而言是政府对社会资源的分配，而社会资源是有限的，所以必然存在各种利益集团或个人通过影响或干预政府决策来获取更多的社会资源"

。

而决策的电子化为利益集团及政客影响政府决策提供了不可避免的便利。

（1）决策信息存在被特殊利益集团和政客操纵的风险。

现代信息技术既是民众参与政府决策的物质技术手段，也同样是一些形态各异的政客和利益集团影响和控制政治的便利的工具。

政客们可以借助于互联网络来打击自己的政敌，可以自由利用网络空间美化和宣传自己，甚至可以欺骗和愚弄民众，达到自己的政治目的。

利益集团可以通过发表一些虚假或偏向于自己利益的信息来影响公众和决策者，以谋求本集团的利益。

政客和利益集团还可以通过自己的雇佣学者把持决策信息的话语权来达到自己的目的。

正如英国《经济学家》的一篇文章所言，游说集团的“效率也由于传真、电脑以及市场信息库其他装置而得到了极大的提高。

移动电脑使得坐在国会旁听席上的走廊议员能及时给游说集团办公室头头通风报信；

按一下电钮，传真机就能向成千上万的同情者发送‘广播式传真’，这一技术在乌拉圭回合和北美自由贸易区的谈判中已被用来向政治家发动突袭；

或者，用电话说服潜在的支持者，与他们的议员直接对话，以壮声势”。

（2）电子决策存在被技术官僚操纵的可能性。

电子技术只是一种手段，网络只是一个载体。

电子技术以及网络服务于其使用者，即具体掌管信息发布者和提供者。

任何部门的信息提供都是由具体的人来负责，即技术官僚。

网络在促进民主社会形成的同时，也使得有缺陷的技术官僚统治得以强化。

由于技术越来越复杂化，网络时代的权力明显地转移到专门技术和保密信息的技术官僚手中，他们不但掌握行政权力，还掌握着计算机知识，指挥着大量被储存的信息，利用这双重优势，他们可以发挥巨大的作用。

由于决策者并不亲自控制做出决策所需的各种信息，所以决策者不得不依靠技术官僚和智囊咨询机构，并只能根据他们提供的有选择的信息、推荐的有倾向性的备选方案来作出决策，很大程度上技术官僚成为真正的立法者。

　　3、电子表决存在技术上的安全隐患

　　当前绝大多数的政务工程中，均是按照分别建设内网、外网和公共网设计的，但政务内网、政务外网、公共服务网的网络环境，都是采用TCP／IP协议而建立的，该协议以开放和自由为基础，从协议规划、服务模式、网络管理等方面均缺乏安全性设计，所以电子政务信息系统就存在着先天的安全隐患。

另外，操作系统存在来自Internet的黑客攻击和内部用户随意利用办公终端与Internet联接，再加上恶意病毒的无规律性的连续侵袭，同样是目前电子政务安全的主要隐患。

况且我国还缺乏拥有自主知识产权的基础信息设备制造业，大多数电子政务系统中所使用的设备也是引进的，这些设备本身就可能存在安全隐患。

而且，我们也没有基础操作系统，所使用的基础操作系统本身也潜在安全问题。

因为所有的政务应用和安全措施（包括防火墙、防病毒、入侵检测等）都依赖操作系统提供底层支持。

操作系统的漏洞或配置不当很可能被一些高技术人员所掌控。

出于个人或本利益集团利益的需要，或出于炫耀需要，他们会利用一些技术手段来操控表决结果。

所以相对于非电子表决而言，电子表决在技术上更容易被操作，且这种操作更具有隐蔽性，这对民主将是极大的威胁。

　　三、减少电子政务对政府民主决策消极影响的建议

　　1、加快信息化进程，跨越“数字鸿沟”

　　解决政府民主决策中“数字鸿沟”问题，关键是要求政府要加速国家信息化的发展。

实现国家信息化是我国现代化建设的一项重大发展战略。

在信息化发展进程中，解决数字鸿沟、公平分享信息化成果是其中重要的一项内容。

为此，政府一方面要加快信息基础设施的建设，推动信息产业的发展，在加大政府投资力度的同时，积极鼓励非国家性投资，加速整个社会的信息化进程；

另一方面，对信息弱势群体要采取倾斜和扶助政策，对不发达地区加大投入，普及电脑和网络知识．通过远程教育让更多的人接触和了解网络技术，提高其吸收和利用信息资源的能力，消除数字鸿沟。

　　2、拓宽决策信息的来源面，加大对决策信息的审查

　　为减少决策信息被利益集团和技术官僚控制的可能，首先，政府要拓宽决策信息的来源面。

所谓有比较才能分真假。

政府要收集和听取多方面的意见，而不能仅听取技术官僚的一面之词。

政府官员做决策最重要的不是自己去分析决策的所有信息真假利弊，而应创造一个决策的社会相互作用系统，让决策的利益相关者参与到决策中来，让他们进行信息真假及决策方案利弊的争辩，如听证会、辩论会就是很好的形式，这样政府官员对于决策信息就有一个更全面更深入的认识回。

其次，决策官员要加大信息审查的力度。

在网络时代，虚假信息泛滥，这既可能是因为利益的需要，故意制造虚假信息，也有可能是治学或工作的不严谨，编造虚假数字，或想当然而缺乏理性的思考。

所以政府决策官员对于决策信息必须保持谨慎的态度，要进行仔细的分辨和理性的思考，尽量减少虚假信息的影响。

　　3、加大对电子政务技术的监控

　　为保证电子决策的安全性，必须对与政府决策相关的技术进行监控，要保证决策技术的安全性。

首先政府对于一些关键性技术应进行统一的生产，防止产品存在安全漏洞。

其次，在决策过程中，仍要加强对技术使用的监控，防止被一些技术专家所操控。

总之，电子政务对于政府民主决策的积极影响是显而易见的，我们要通过加快电子政务建设来推动政府的民主决策，同时我们对政府电子决策的消极影响要保持高度的警惕，要通过各种措施来减少这种消极影响。

3、为什么说决策的民主化和科学化是公共决策的内在要求.

在当今社会，由于科技的进步和生产关系的调整使得社会经济迅猛发展，但是，社会经济的发展又同时导致了大量的社会矛盾和社会问题的产生，诸如行业垄断、农民失地，就业困难、贫困加剧等等。

为了解决这些越来越多、越来越频繁产生的社会矛盾和社会问题，国家增设大量行政机构和行政人员，对国家的经济生活和社会生活进行干预。

为了达到预订的干预目标，行政决策起着至关重要的作用。

一、行政决策民主化的特点：

1、它是社会主义民主的本质要求和内在属性。

我国是社会主义国家，社会主义的政治是民主政治，我们国家是人们当家作主，行政决策上必须坚持群众路线，全心全意为人民群众并为他们服务。

这就必然要求我们的决策要发扬民主，集思广益，群策群力，这是时代的要求，是我国社会主义民主的要求，是我党根本宗旨的要求。

2、民主决策是实现正确决策的基本条件。

在社会主义现代化建设中，之所以要选择和推进民主决策而反对专制决策，是因为