人口流动状态下村委会职能的实施困境Word格式文档下载.docx
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岁,最大的66岁,平均年龄为45.6岁,有5位村干
部的年龄甚至介乎60~66岁。
x,-J-于他们中的大多
数人而言,之所以不愿外出务工是因为外出已没有
年龄优势,而不是不想外出。
此外,比例仅占17.3%
的年龄在39岁以下的村干部中,相当一部分人在心
态上未能对村委会工作产生认同感,多半是基于乡
镇政府的挽留或者需要在家照料老人等原因,时不
时表露出“不想干”的心态。
可见,村干部队伍建设
难以实现“年富力强”。
进入21世纪以来,尽管各地政府试图通过教育
培训和提高待遇等方式“抓住人心”,甚至“开展从
村两委主职干部中考录乡镇公务员的试点”以提高
村干部的工作积极性,但效果并不理想。
村干部人
才流失直接导致农村人才素质下降,尤其是在年龄
老化以及文化水平偏低的情况下,村干部的创新能
力以及发展谋划能力都会受到一定限制,这与村委
会职能之日益增长的趋势、农村发展问题趋于复杂
化等形势是极不适应的。
还有一个重要问题是,在农村人才普遍匮乏的
环境下,很多人都在村干部岗位上任职一届以上。
据笔者相关统计,在湖北省受访的80位村干部中,
任职时间最短的为4个月,最长的45年,XlZ.均为
13.6年,其中17人任职时间为0—5年;
15人任职
时间6~10年;
19人任职时间ll~15年。
14人任职
时间16~20年,任职时间21年以上的有21人。
对
于大多数乡村而言,村干部选举无非是将已经在岗多
年的村干部再选一遍,进而影响选举的“可选性”。
(二)空心化背景下村委会民主管
理的“人气不足”与“兴致不高”
组织村民进行民主管理是村委会的重要职能之
2
一。
其民主在形式上意味着村民对村级公共事务的
共同参与、共同决策以及共同监督,在笔者看来,这
种“共同”局面的成立必须依赖于一定数量的村民
积极与有效的参与。
积极参与是指村民对村级公共
事务所持有的主观上的高度认同感以及主动关注的
态度;
有效参与至少要求参与者的构成情况包含乡
村不同人口结构,参与者在素质、能力上能够代表乡
村水平。
人口大量流出,使乡村决策、发展所需要的有效
劳动力随之流失,只剩下“弱势”人口,呈现出所谓
的“人气不足”以及“结构失衡”。
对此,笔者曾经到
湖北省x市进行农村调查。
调查发现,该市一些农
村经济发展较为落后,农民有进城务工的传统。
在
当地,处处地广人稀,就连村委会办公场所也冷冷清
清。
村委会主任向笔者介绍,现在农村是“三没”:
没人、没钱、没事,村委会的工作很难开展起来。
不
但民主选举陷入不知选谁以及谁来选的困境——无
论是当地选举组织者还是出外打工者都不愿意为选
举而支付过高的成本,而且村务公开也难以开展,原
因是没有实质意义上的、有公开价值的信息可公开。
民主决策和民主管理面临不知决策什么和管理什么
的难题。
支撑村民自治的机制将在农村人口流动中
被架空。
在“空心化”的农村中,自治的价值不能实
现,因此,自治制度的功能与其说是实现农村社会治
理的民主化。
不如说是在冷清的农村中维持基本社
会秩序。
在这种背景之下,对于村委会所组织的乡村事
务的管理,纵使在技术操作层面上或许能够体现民
主,但是由芸芸老者以及妇孺作出的决策是否能够
为乡村带来真正理性而且充满活力的发展?
之所以
提出这样的质疑,完全不是因为对老者和妇孺持有
任何傲慢与偏见的态度,仅是从民主活动构成主体
的全面性上提出的疑问,换一个角度来看,假设村庄
只剩下男性村民或者年幼村民,情况亦然。
可以说,
参与主体结构的广泛性以及合理性是民主管理高度
科学性的前提之一,当由于环境限制而无法通过民
主实现理性决策时,村民自治x,-t政府的依赖性就必
然加剧,村委会行政化的原因可见一斑。
农村民主管理除了形式上需要村民的有效参与
之外,农村民主活动的开展实质上和村民利益密切
相连。
民主之所以是个“好东西”,很大程度上是因
为在民主决策以及民主管理之后,使村民能够获得
预期的利益或者各种资源分配。
因jtl:
,民主的魅力
应该以资源分配的可能性以及分配的公正性为主要
万__表现形式。
但是应当看到,在当前条件下,农村人口
的流失连带了资源以及技术的流失,村委会所组织
的民主管理更多地表现为“民主出资”,更直接地
说,就是基于发展村级场域内各种公共事务以及公
益事务而开展的“一事一议”议程。
对于缺乏集体
经济支持的农村而言,与经济发达地方的农村不同,
年底无股份分红,亦没有其他福利待遇可以分配,村
民集中起来的缘由更多的是为了商议如何分担义务
和责任。
即使这些出资十分必要,而且对于农民以
及农村的未来发展富有意义,但毕竟是“负担性民
主”,会为人们带来即时的不利,因而村委会在组织
实施这种民主管理职能的过程中就要遭遇人们主观
上的“兴致不高”或者“兴趣全无”。
(三)人口流入中的“参与不能”与
“管理无序”
对于人口流入为主的农村而言,由于人口处于
日益密集的状态,村委会在实施职能时较之以往需
要面临外来人口的事务。
从制度上看,立法中的村委会职能按其是否涉
及居住在本村的外地人来划分,一些职能是根据属
地主义的原则设定的;
另一些职能是依照属人主义
原则设定的。
属地主义职能的实施对象是村级区域
内的所有人,包括在本村居住的外来人口;
属人主义
职能的实施对象只包括本村村民,不涉及外来人口。
《租赁房屋治安管理条例》第4条规定,城镇街道居
民委员会、村民委员会及其治安保卫委员会,应当协
助公安机关做好租赁房屋的安全防范、法制宣传教
育和治安管理工作。
《献血法》第6条规定,国家机
关、军队、社会团体、企业事业组织、居民委员会、村
民委员会,应当动员和组织本单位或者本居住区的
适龄公民参加献血。
《预防未成年人犯罪法》第28
条规定,公安派出所、城市居民委员会、农村村民委
员会应当掌握本辖区内暂住人口中未成年人的就
学、就业情况。
对于暂住人口中未成年人实施不良
行为的,应当督促其父母或者其他监护人进行有效
的教育、制止等。
在现有法定职能中,属于前一种职
能的有:
协助社会治安综合治理、计划生育工作、适
龄儿童接受义务教育、预防未成年人犯罪、开展法制
宣传教育、组织居民献血等,上述立法都明文规定其
履行对象包括外来人口在内,即村级场域的所有居
民。
属于后一种职能的有:
行使土地以及其他财产
管理权、组织民主选举、民主管理以及民主决策等,
其对象就不包括外来人口。
至于村委会所具有的调
解民间纠纷、向政府反映意见和建议、促进生产合
作、发展市场经济、教育村民合理利用自然资源、保
护和改善生态环境、普及科技文化、开展精神文明建
设等方面的职能,法律既没有规定只针对本村村民
行使,也没有规定其对象必须包括外来人口。
纵然法律规定村委会某些职能涉及外来人口,
在人口流人量不大的情况下,这并不会为村委会正
常工作带来问题。
然而,对于人口流入量较大的农
村而言,这些农村村委会除了组织本村村民实现自
治之外,还管理着一定范围内的涉及外来人口的事
务。
这样,村委会的职能事实上已经超越了“自我
管理”的范畴,从而极大地增加了工作难度。
笔者
调查显示,有95%的村干部认为外来人口的加入使
村委会职能实施的难度加大,只有5%的村干部认
为没有变化。
就实践中,对外来人口的管理应该包
括哪些内容,调查数据显示,一般村干部认为应当包
括治安、计划生育、政策宣传、经济管理等方面,但是
这种认识并不全面。
在工作的难度中,首要的是村委会在协助维持
社会治安方面的职能。
一方面,人口流动性大、不易
于管理;
另一方面,人口成分的复杂增加了社会治安
隐患。
其次,在经济管理方面,有地方发现,对于外
来人口的经营行为产生了质疑:
“由于他们的生产
经营属于短期行为,对生产资料不注重建设和保护,
甚至从事掠夺性的开发和经营,不同程度地造成了
农牧业生产资料破坏。
”最后,在计划生育工作、推
动义务教育、防治未成年人犯罪等方面因为x,-J#b来
人口情况和信息的了解不足而难以有效实施。
与此
同时,那些在人口流动量不大的社会环境中制定的
政策与法规,并没有规范村委会对外来人口的管理
行为的具体规范,因此,各地的做法随意性大,差异
性也较大,整体上呈现出“有管理而无服务”或“管
理无序”的状态;
有一些地方甚至将必要的管理变
成管制;
由对秩序的控制变成对外来人口的压制。
由此可见,村民自治中“自我管理”等“自治”概念反
映了一种封闭型社会的理念在环境变迁中正面临着
挑战。
二、人口流动负面影响的
应对措施及其局限性
针x.-]-这些村委会所处的困境,有人提出可以通
过“合村并组”或者“并村迁移”的方法解决。
持这
一观点的学者认为,“合村并组的目的与价值在于:
一方面,能够克服空心化农村因人口不足而出现的__管理问题;
另一方面,税费改革取消农业税后,乡镇
财政支出困难,通过合村并组减少了村干部职数,减
少了乡镇付给村干部工资的支出,村干部职数的减
少,使得村干部的收入有所增加,提高了村干部的工
作积极性”¨
J。
2000年以来的实践表明,全国各地
普遍采取这种方式以实现上述目的。
例如,湖北省
阳新县在税费改革前的2001年有村委会449个、村
民小组3987个;
到2003年底,村委会减为312个、
村民小组减为2544个,平均每村人口达2582个,
每组317人。
又如湖北省南漳县在2002年合并村
组过程中,村委会由原来的521个减少为274个,几
乎减少了一半;
村民小组由3207个减为1446个。
尤其是该县李庙镇,村民小组一下子由332个减为
71个,基本上是4~5个村民小组合并为1个小组。
湖北省在农村税费改革中大规模撤并了村组,其他
省份也进行了一定的村组合并。
据民政部统计,
1999年底中国农村村委会为80.1万个,此后逐年
减少,到2004年底只有62.5万个。
5年间村委会
数量减少了近1/4。
在最近几年内,村组合并力度之
大和合并速度之快,是令人吃惊的H1。
作为研究者热情推介以及实践者积极采用的应
对措施,“合村并组”或“并村迁移”在实践中,无非
是同质或异质村组之间的合并。
对于合并后村委会
职能的实施,无论哪一种都有其不容忽视的问题。
第一,异质农村的合并难以使经济结构理想化
或实现经济互补。
有人建议,可以利用“强弱联合”
的方式达到对“空心化”弱村的治理,“将穷村并人
富村,将小村并人大村,将弱村掺入强村”、“通过强
村、强组合并弱村、弱组,让强村、强组的干部治理弱
村、弱组,解决了弱村、弱组无能人治理的问题,从而
带动弱村、弱组的发展”¨
]。
应该看到,村庄合并并
非简单的“拼图”游戏,而是涉及村民权利、义务以
及财产等重要利益因素的结合。
在强弱型组合中,
强村是否愿意与弱村合并是一个关键问题,或者强
村如何在合并中保持既得利益是决定其态度的重要
因素。
当合并中存在对强村村民的既得利益保持措
施时,实质上已经使得合并所要实现的预期效果无
法发生。
正如吴理财指出的那样,异质农村之间,由
于各个村组原来的土地、山林等资源丰歉不均,债务
和集体经济也不尽均衡,为了避免矛盾,许多合并后
的村组采取“一村多制”的方式进行治理,即涉及到
土地、债务这类敏感的经济利益问题依然维持原来
的村组行政格局,不再打乱重分。
这样一来,虽然形
式上进行了村组合并,农民的日常生产、生活乃至地
4
缘认同却并未随之改变。
第二,强弱村庄之间的合并在现实中可能只是
一种“设想”。
之所以这样,一个基本的理由是,村
组合并应该遵守就近原则,然而当前农村人口流动
都带有区域性,经济水平、人口结构以及文化习俗在
邻近的村庄之间大多数情况相似,即具有同质性,事
实上难有显著的强弱之分,亦不能够形成互补。
因
此,如果将这样的农村合并视作为解决当前空心化
农村中人口结构不合理以及经济结构失当的手段的
话,可能使合并的预期陷入“实现困难”。
第三,在合并后建成的掰村中,来自不同村落的
居民可能会出现严重的分化倾向,整合这些分化将
是一个漫长而且有可能导致失败的过程。
因为,在
来自于不同村的村民中进行民主选举、民主管理、民
主决策以及民主监督,首要任务是防止“多数人的
专政”。
在考虑如何为“少数人的利益表达留有足
够余地”时,实践中常用的做法就是在村干部的组
成上顾及各村组的平衡,但这种构想必然受制于干
部岗位的多少以及合并村组的数量。
“甲村与乙村
合并后,如果甲村的人担任村支部书记,乙村的人必
须担任村委会主任。
如果是几个村合并,这种人事
上的平衡将更为复杂,必须照顾到原来各个村组的
利益,否则村委会很难开展工作”H1。
在湖北省一些村委会换届选举的考察中,笔者
发现,凡是通过合并形式组成的村庄在很大程度上
都出现了这样的问题。
如嘉鱼县D镇A村2004年
底由3个村合并而成,合村的情况较之前复杂得多,
再加上大量村民没有自己的土地,村庄又缺乏集体
经济,因此,短期内难以实现村民融合;
又如长阳县
Y镇L村由2个自然村合并而成,合并以后村中存
在派系问题,两委班子成员不能团结共事,村民对村
上财务状况意见较大,多次赴省、市、县镇上访,往届
选举问题较多,最近一次选举矛盾也非常激烈。
整
合之难意味着实践中必须慎行合并。
第四,在某个特定时期以及宏观社会背景之下,
人口流动可能出现一定程度的“逆向性”。
如2008
年以来的全球经济衰退中,中国东南沿海城市的外
向型经济受到严重冲击,一些地方的企业纷纷通过
减薪、裁员、转产以尽量缩小损失,也有一部分企业
停产甚至破产。
在这种情况下,农民工的回流现象
无法避免。
官方统计数据表明,2008年9月至10
月,湖北农民工回流数量达到20万,并有明显的增
加趋势,预计2009年春节前,湖北全省农民工回流
总人数将达到100万人以上旧J。
笔者认为,尽管“回
万__流”不同于“回乡”,但一定程度上也必然使农村人
口有增加的趋势,所以在考虑是否应该实行“并村
合组”或者“并村迁移”的政策时必须对这些因素加
以考量。
此外,和上述主张不同的是。
还有不少人建议,
通过废除城乡二元体制以及采用优惠务农政策来吸
引进城农民工返回农村。
应该看到,这种做法牵涉
的一系列问题,如制度存废问题、城乡利益问题以及
农村现代化模式问题等,都十分复杂。
现在情况是,
社会各界对城乡二元体制的废除呼声有余,而对该
体制废除后可能出现的城乡之间、政府和社会中的
问题及其应对策略研究不足。
况且,即使城乡二元
体制被废除,农民的选择难以预测,其是否愿意返回
农村务农,不仅取决于有关政策和制度,也取决于其
在城市的工作以及生活状况。
可见,即使是消除制
度约束,农民所获得的这种对工作和生活地点的选
择自由,不一定如制度设计者所想的那样,在朝夕之
间便回家种田、充实农村。
三、人口流动中村委会职能
改革的若干建议
从长远来看,随着农村现代化以及城镇化进程
的推进,中国部分农村的逐渐衰落已经是不可逆转
的客观事实。
从这个角度上看,农村人才流失也是
一个很难通过简单政策调整就可以获得圆满解决的
问题。
不过,从以上种种试图在人口流出背景下造
就出一种环境以实现村民自治的措施可以看出,人
们多年来对村民自治制度的适用环境有一种先人为
主的观念,即认为村民自治制度是一种适合于传统
村庄的自治制度。
传统村庄就是人口相当、居住集
中、居民日常流动性不强的村庄。
诚然,制度设计者
并没有预想到农村空心化的情形,同时村民似乎更
乐于接受热闹的选举和管理局面,很多人关于民主
实践的印象至少是人多势众地开会、议事。
但不可
否认的是,村民自治的核心表现为村民的自我管理,
而自我管理的方式是多样的。
在社会变迁的前提
下,村民自治制度应该进行制度创新以满足社会变
迁的要求。
空心4-1=农村的村委会应该由“积极型自
治”转变为强调“自我服务型自治”,即服务于当地
农村特殊人口结构形成的特殊需要,如保障及维持
农村社会治安、对留守儿童进行教育、协助照管老人
妇孺等【7J。
而不是在人力、技术、资金都受到限制的
情况下,不切实际地搞大型经济建设,或者以有没有
这样的建设来衡量村民自治和村委会开展工作的成
功与否。
笔者考察部分地区实践发现,一些人口流人地
方出现了较为成功的管理模式,如浙江省青田县以
及北京朝阳区分别通过建立指导员制度以及发挥外
来人口中党员作用的方式,实现外来人口的有效管
理。
笔者认为,这种管理模式有两个问题:
一是其服
务或者管理涉及一个乡镇内的多个农村,在资源供
给有限的情况下,必然影响服务和管理的具体性、全
面性。
从实践来看,这些服务往往只能围绕计划生
育不同环节进行。
二是这些有限的服务和管理并不
能满足外来人口的需要,他们对当地村委会的需求
应该与当地居民无太大差异,都表现为生产以及生
活的各个方面。
为了衔接户籍所在地村委会对流出人口的管理
以及服务不足,笔者认为,在村委会的职能改革中,
除了具有身份色彩的职能,如组织村民行使选举权、
管理权、决策权以及监督权之外,立法上可以考虑将
目前村委会具有的调解纠纷,向人民政府反映意见、
建议,促进生产合作,发展市场经济,教育村民合理
利用自然资源,保护和改善生态环境,普及科技文化
以及法律知识,开展精神文明建设,维护老人利益等
职能,直接规定适用于外来人口。
至于所应具有的
身份权利,可以视今后《村民委员会组织法》的修改
情况而定。
应该看到,随着外来人口在居住地参与
权问题的日益突出,村委会在组织民主选举、民主管
理以及民主监督等方面的职能也有可能通过某种方
式拓展至外来人口。
综上所述,以上职能改革的效果表现为,在整体
上村委会的属人主义职能的范围缩小,而属地主义
职能得以扩大。
这实质上就是实行就地管理、就地
服务与就地参与原则。
在这种原则下,村民自治制
度原有的封闭性得以打破,从而促进村民自治由封
闭走向开放。
笔者认为这是适应当前人口流动环境
需求的制度反应。
四、结语
中国的改革始于农村而且重点也是农村,农村
问题实际上是超大的乡村社会如何组织和管理的问
题。
在农村民间组织尚未大量建立的环境下,作为
村级组织的村委会,无疑肩负着组织农民生产、生
活,维持农村社会稳定,落实国家方针、政策等重任。
合理地设置村委会职能对村民自治的推动意义十分__重大,但是也应该看到,在社会转型中,科学的设计村委会职能体系必须能够应对环境变迁,适应时代5发展。
从这个角度讲,按照上述原则调适村委会的职能,使之符合人口空心化农村的治理需求以及人口密集化村庄的发展需要,都是促进村委会职能
时俱进的必然途径。
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