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五、关于规划的基本原则和目标24
(一)《规划》基本原则24
(二)《规划》目标26
(三)关于对上级规划下达的主要指标的落实情况27
六、规划确定的土地利用结构与布局28
(一)关于土地利用结构调整28
(二)关于土地利用布局调整30
(三)本次规划重点保障的发展领域35
七、规划修编中有关问题的说明37
(一)关于规划基础数据和规划图件的说明37
(二)关于土地利用分类体系的说明44
(三)关于规划基期年和目标年44
(四)关于主要用地指标的对接和安排情况44
(五)关于中心城区建设用地45
(六)关于基本农田保护指标调整的说明47
(七)关于土地利用分区50
(八)关于开发整理补充耕地目标实现的可行性分析51
八、与相关部门规划的衔接54
(一)与“十一五”规划衔接54
(二)与其他各行业规划的协调54
九、规划方案的可行性56
(一)基础资料和数据可靠56
(二)规划的依据充分,基础工作扎实56
(三)修编规划的指导思想明确、方法科学57
(四)实施措施得力,确保规划实施57
按照树立和落实科学发展观、全面建设小康社会、构建资源节约型和环境友好型社会的总体要求,在做好现行规划实施评价和土地利用重大问题研究的基础上,东盛涌镇人民政府组织编制了《东盛涌镇土地利用总体规划大纲(2006~2020年)》(以下简称《规划》)。
现就有关情况说明如下:
一、上一轮土地利用总体规划实施评价
(一)上一轮规划编制背景
经过十几年的改革开放,上世纪九十年代我国经济进入快速发展阶段,特别是邓小平同志南巡讲话后,经济发展更是生机勃勃,各地出现了开发区建设热潮。
“过热”的经济建设行为造成了土地大量浪费,耕地锐减的局面。
在这样的国际国内形势下,党中央国务院采取果断措施,发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号文),同时冻结“耕地占用审批”一年多,并于1998年修订了《土地管理法》,确立了土地利用总体规划的法律地位。
《东盛涌镇土地利用总体规划(1997~2010年)》就是在这一背景下编制完成的。
(二)上一轮规划实施情况
《东盛涌镇土地利用总体规划(1997~2010年)》批准实施以来,在严格保护耕地特别是基本农田、加强土地对国民经济的宏观调控、实施土地用途管制、促进土地集约合理利用、保护生态环境等方面发挥了重要的指导作用,有力地保障了工业、基础设施和城镇合理发展用地,促进了东盛涌镇经济社会的全面发展。
1、耕地总量增加,但距离规划目标较大
上轮规划基期,东盛涌镇耕地总面积45252.09公顷,至2005年耕地总面积为44650.51公顷,减少了601.58公顷。
与规划中提出的47363.91公顷的耕地目标还有一定的差距。
2、实现耕地占补平衡
按照“占一补一”确保耕地总量动态平衡的战略方针,在规划实施中,东盛涌镇始终抓住“占一补一”的原则不放松,积极进行土地开发整理,补充新增耕地,基本上在整个镇域内实现了占补平衡。
3、土地用途管制得到了贯彻与落实
实施土地用途管制取得初步成效,人们按用途管制原则使用土地的意识明显提高。
除国家重点建设工程项目必须占用基本农田外,城镇、村庄严格在规划区内建设,确需扩展规模的不得占用基本农田。
按照土地用途管制原则,基本保证了用地分区的实施,确保了基本农田的稳定。
(三)上轮规划实施过程中存在的主要问题及其原因
1、规划期内建设用地指标富余较多。
由于东盛涌镇经济发展水平限制,建设用地需求量不大,加之近些年人口增长成缓慢的趋势,有些乡镇甚至出现了负增长,建设用地规划的指标便出现了剩余。
2、基本农田保护区划定的不尽合理,有少部分基本农田划入了城市建城区附近,限制了城镇的发展。
3、在规划编制的过程中缺少与相关部门的沟通与协调,造成了土地利用总体规划与其它各部门规划的冲突,从而不利于规划的实施和土地用途管制的贯彻和落实。
(四)对新一轮规划修编的主要启示
1、要注重综合统筹和布局优化。
要处理和协调好各业用地之间及区域用地之间的矛盾,合理确定规划目标及其在空间上的布局。
2、要突出重点。
现阶段要把重点放在经济社会快速发展形势下,如何协调保护耕地与推进城镇化、工业化发展和生态建设的关系上,要在全面规划的基础上,突出对耕地和生态环境用地的保护,科学划定土地功能分区,合理安排建设用地,从严控制城镇建设用地规模,大力推进节约集约用地。
3、要重视基本农田和建设用地布局的优化,使两者在空间上相互避让,实现保护基本农田和保障科学发展用地的“双赢”。
4、要加强规划协调衔接,建立和完善各级各类规划之间的协调衔接制度。
5、要加强公众参与。
建立健全公众参与制度,扩大规划编制过程的开放性。
除法律法规另有规定外,本规划及相关专项规划经批准后,都要依法公告规划的主要内容,自觉接受公众对规划实施的监督。
6、要加强规划实施管理。
一方面要加大规划实施监管力度,加强对规划实施管理的公众监督、舆论监督和人大监督。
另一方面,要建立规划实施评估制度,督促有关部门落实规划目标、任务和政策措施,增强规划对经济社会发展的调控作用。
二、规划修编过程
《规划》修编分五个阶段进行,即准备阶段、调查与收集整理资料阶段、规划大纲编写阶段、协调论证阶段和审查报批阶段。
(一)准备阶段
主要做了以下几方面的工作:
一是成立东盛涌镇土地利用总体规划修编领导小组和规划修编办公室,办公室下设技术组,技术组成员由东盛涌镇国土资源局技术骨干与延边州国土资源勘测规划队的专家、技术人员联合组成。
二是制订了东盛涌镇土地利用总体规划修编工作计划和技术方案,并进行了人员分工。
三是由政府组织召开了全镇规划修编工作会议,全面部署了修编工作,并要求各部门做好配合,做到准确、全面提供本部门的基础资料和用地计划。
(二)调查与收集整理资料阶段
2004年6月国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》(国土资发〔2004〕133号),按照通知要求和延边州国土局部署,东盛涌镇一是收集了新一轮规划修编所需的大量基础资料(包括部门发展规划),二是对收集的资料及规划实施情况进行了系统的分析和整理,在此基础上完成了上一轮规划的实施评价和新一轮规划用地指标的测算工作。
(三)规划大纲编写阶段
专题研究工作完成后,启动了规划大纲的编写,于2009年5月底完成初稿,2009年6月向东盛涌镇政府领导汇报了规划的进展情况,并对规划大纲和说明进行审阅,根据提出的问题和意见,课题组对大纲做了相应的修改和完善。
(四)协调论证阶段
规划大纲修编完成后,由镇政府组织镇直各部门,对初始规划方案进行了协调,组织相关专家对大纲进行了论证。
规划修编技术组根据协调论证意见,对规划大纲进行了修正。
(五)审查报批阶段
规划文本及说明初稿编制完成后,由镇政府组织镇直各部门,对规划文本及说明初稿进行协调,并组织相关学科的专家对方案进行论证。
根据协调论证意见,规划修编技术组对规划文本及说明初稿做相应的修改和完善,形成《东盛涌镇土地利用总体规划大纲(2006~2020年)》(送审稿)及说明。
目前等待省国土资源厅组织的初步审查。
主要规划成果有:
1.文字成果
(1)《东盛涌镇土地利用总体规划大纲(2006~2020年)》;
(2)《东盛涌镇土地利用总体规划大纲(2006~2020年)》说明;
2.图件成果
(1)东盛涌镇土地利用现状图(2005年);
(2)东盛涌镇土地利用总体规划图(2006~2020年);
(3)东盛涌镇基本农田保护规划图(2006~2020年)。
三、规划修编的依据和基本思路
(一)依据
1、《中华人民共和国土地管理法》;
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》;
3、《基本农田保护条例》;
4、党的十七届三中全会决议《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决议》;
5、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号);
6、国务院《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号);
7、国务院办公厅转发国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发〔2005〕32号);
8、国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》(国土资发〔2005〕182号);
9、国土资源部《全国土地分类》(过渡时期适用)(2002);
10、国土资源部办公厅《关于印发市镇乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔2009〕51号);
11、《延边州国民经济和社会发展第十一个五年规划》(2006);
12、《延边州城镇体系规划(2006-2020)》(送审稿);
13、《延边州土地利用总体规划(2006-2020)》(送审稿);
14、《东盛涌镇国民经济和社会发展第十一个五年规划大纲》(2006);
15、《东盛涌镇总体规划(2008-2020年)》。
(二)基本思路
《规划》切实贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,坚持严格保护土地资源、保障科学发展用地、高效集约利用土地的“两保一高”要求,体现了以下基本思路:
1、优先安排农业用地,保证耕地占补平衡。
东盛涌镇农业人口数量较大,规划期内,农民的增收致富还不能完全脱离农村、农业,同时工业发展、农村经济水平的提高,在很大程度上还要依靠农业作支撑,特别是耕地的保护和建设,必须严格按照耕地占补平衡的要求,严格控制非农业建设用地规模,大力推进土地整理复垦和开发,做到土地开发整理复垦增加耕地面积大于各项建设占用耕地面积,并努力提高耕地质量。
2、转变土地利用方式,促进土地资源的集约、高效利用。
由粗放式的以外延扩大为主的用地方式向集约式的以内涵挖潜为主的用地方式转变,是实现经济增长方式根本性转变的需要,也是全镇土地利用的必然选择。
东盛涌镇土地资源相对紧张,但土地的粗放利用和闲置、浪费情况却十分严重,土地利用潜力很大。
因此,各项建设用地必须做到以内涵挖潜为主,严格控制建设用地规模的扩大,对于确需增加用地的项目,必须在科学论证的基础上进行,以提高土地利用效率,增加土地利用效益。
农业发展要充分利用现有农用地,紧紧依靠科技进步,搞好农业综合开发,提高土地内在质量。
要加快对传统农业的改造,充分发挥自身优势,发展特色农业、生态农业,走集约高效开发利用的道路,加快农业产业化进程。
这既是增强农业活力的主要途径,也是增加农民收入,改善农村面貌的内在要求,同时也是保证全镇国民经济持续、快速、健康发展的迫切需要。
3、统筹安排各业各类用地,为实现《东盛涌镇国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《东盛涌镇全面建设小康规划》提出的2010年、2020年远景目标提供用地保障。
《规划》根据土地资源状况、“十一五”规划及小康规划提出的目标,按照节约、合理用地的原则,统筹兼顾,协调了各方面的用地需求。
在严控增量,盘活存量的前提下,对农村合理发展的用地需求给予满足。
4、注意改善生态环境,促进社会效益、经济效益、生态效益的同步提高,实现社会经济的可持续发展。
规划期内,一要加快林地、园地建设,调整林种、树种结构,以市场为导向,以效益为中心,以发展经济林和速生林为重点,积极开展植树造林。
对山坡坡度在25°
以上的陡坡地严禁开垦;
对15°
~25°
坡耕地采取工程、生物、农艺等综合措施,积极防治水土流失。
二要加大对工矿废弃地和砖瓦窑的复垦力度,恢复、保持良好的土地生态系统,减轻人为因素对土地生态的破坏。
四、土地供需预测
(一)经济社会发展目标
根据《东盛涌镇国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《东盛涌镇全面建设小康规划纲要》:
到2015年,全镇生产总值达到9.47亿元,农村居民人均可支配收入达到12000元,农民人均纯收入达到8700元以上;
到2020年,全镇生产总值达到22.6亿元,城镇居民人均可支配收入达到15300元,农民人均纯收入达到11000元以上。
(二)人口预测
根据《东盛涌镇国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《东盛涌镇全面建设小康规划》方案,结合平均增长率法、部门预测法等方法进行预测,最终确定:
东盛涌镇2015年总人口按27056万人进行控制;
东盛涌镇2020年总人口按27254万人进行控制。
(三)农用地整理中增加耕地数量的潜力
耕地整理的数量潜力主要来源于农用地中的田坎、农村道路及耕地中零星地类。
据调查统计,东盛涌镇域内田坎面积仅为55.27公顷,数量有限,且田坎为农田所必须的用地,不能整理为耕地;
农村道路面积为784.91公顷,与整个镇域土地面积相比,比重偏小。
经过实地调查,东盛涌镇耕地利用率较高,耕地中未利用的零星闲散地有限,不能构成实施耕地整理的规模,耕地已不具备通过整理而增加耕地的潜力。
(3)耕地整理质量提高潜力
受地形地貌、气候、土壤等自然条件的影响,东盛涌镇农作物生产水平普遍偏低,直接制约全镇农业生产的发展。
其中低产耕地的主要特点是:
分布广、面积大、集中连片,旱地比重大于水田,水土流失严重,土壤肥力低。
2.农村居民点整理潜力分析
农村居民点整理潜力是指在现有的社会经济条件下,通过对农村居民点合理规划,调整土地利用的内部空间结构、迁村并点及提高农村城镇化水平等措施改造整理后所“富余”的土地资源。
农村居民点整理潜力主要来源于居民点建设用地的集约化、标准化和闲置土地的有效利用。
东盛涌镇的农村居民点内部土地利用粗放,人均农村居民点面积在300平方米以上。
根据当前社会经济和技术条件,短期内难以做到大批闲散农村居民向中心村和城镇集中。
因此,农村居民点整理潜力调查以空心村、村内空闲地为主。
根据2005年东盛涌镇土地利用统计资料及国民经济统计资料计算,2005年东盛涌镇农村居民点总面积4066公顷,人均农村居民点用地面积371平方米。
其中永庆乡居民点人均面积最高,为562平方米;
二道镇最低,为153平方米。
根据《村镇规划标准》(GB50188-63)中人均建设用地指标标准的最高面积标准,现状人均面积大于150平方米的减至150以内。
依据此标准,以2005年在籍农村人口数计算,东盛涌镇农村居民点标准面积应为1632.66公顷,整理潜力为2402.86公顷;
以2010年东盛涌镇预测人口计算,全镇农村居民点整理潜力为2518.32公顷;
以2020年东盛涌镇预测人口计算,全镇农村居民点整理潜力为2568.06公顷。
3.土地开发潜力分析
现代农业工程技术的发展及经济上的可行性,大大增强了未利用地开发为耕地的可能性。
但考虑到河流水面、湖泊水面、沼泽地、河滩地及苇地在东盛涌镇生态经济发展中的特殊作用,不宜列为耕地后备资源潜力中。
东盛涌镇多山多水,荒草地、裸土地绝大多数分布在山地与岗地,水蚀面积大,盲目开发未利用地,必然加剧水土流失,且山坡荒草地、裸土地土层浅薄,质地贫瘠,大多不宜开垦为耕地。
根据实地调查,东盛涌镇可开发的耕地后备资源面积为1543公顷,以荒草地为主,主要分布在镇域中部的新合、万宝、松江三个乡镇。
4.土地复垦潜力
东盛涌镇土地复垦潜力主要来源于砖瓦窑和废弃的金矿,按照国家的有关规定,以粘土为原料的砖瓦窑应逐步取消,其占地应实施复垦。
据实地调查,目前东盛涌镇可复垦的砖瓦窑面积为58.65公顷,主要分布在明月镇、石门镇和亮兵乡,此外永庆乡有26.18公顷废弃金矿,应在规划期内复垦为耕地。
五、关于规划基本原则和目标
(一)《规划》基本原则
利用面临的机遇与挑战的清醒认识以及对各业、各类用地增长态势的科学预测,《规划》提出了严格保护耕地、保障科学发展用地、转变土地利用方式、优化土地利用结构与布局和保护生态环境等五条基本原则,其基本内容较为丰富,但其着眼点就是要处理好保护耕地、保障发展与保护生态的关系,实现可持续发展。
就土地利用存在的主要问题而言:
耕地面积总体趋减,人地矛盾尖锐;
土地后备资源有限,补充耕地能力严重不足;
城乡土地统筹安排欠妥;
水土污染问题依然突出。
就土地利用面临的机遇而言,一是工业化、城镇化发展,为东盛涌镇区域经济发展、基础设施建设、生态工程建设和对外开放的发展提供了重大机遇;
二是城乡一体化战略的实施对统筹城乡土地利用提出了明确要求;
三是多元化城市战略的实施为优化土地利用结构和布局、创造和谐、宜居环境提供良好的机遇。
就土地利用面临的挑战而言,一是东盛涌镇经济社会快速发展,建设用地的需求量日趋增加,然而东盛涌镇耕地后备资源匮乏,可以开发利用的未利用地极为有限,资源环境的“瓶颈”制约非常严峻;
二是由于历史原因、社会观念及长期以来形成的粗放型经济增长方式的惯性影响,加之盘活存量用地往往触及矛盾多、所需投资大,使得土地集约利用水平的提高将是一个艰难、缓慢的过程;
三是产业雷同、盲目竞争、无序发展等现象比较严重,降低了土地资源利用的整体效率,严重影响了城乡、区域协调发展;
四是部分地方不顾资源环境承载能力,在开发建设过程中忽视生态修复与保护,导致土地退化、生态环境恶化,削弱了区域可持续发展的能力。
就各业、各类用地的增长态势而言,要想达到基本实现工业化的目标,就必须坚持以工业化为主导,加快产业集聚区建设、壮大优势产业、培育高新技术产业、改造提升传统产业;
必须坚持以中心城区为主、扶持重点镇、积极发展一般乡镇的城镇发展战略,构建区域城镇产业发展带,完善城镇体系和经济网络;
加快交通、水利、能源等相应的基础设施建设。
工业化、城镇化的推进和基础设施建设的快速发展都需要有大量的土地做支撑,将对土地资源尤其是耕地资源造成巨大的压力。
随着人口高峰的逼近和人民群众生活水平的日益提高,对粮食、蔬菜和林畜产品的需求越来越大、对生态环境的要求也越来越高。
这就要求必须确保耕地的大体稳定,确保林地及其他生态用地面积的不断增长。
综上,规划期内既是东盛涌镇实现经济振兴的战略机遇期,又是资源约束明显,社会矛盾突出的问题凸现期。
就土地利用而言,机遇与挑战并存,机遇大于挑战,全面、准确落实《规划》提出的五项基本原则,是今后一个时期应对各种土地问题的关键所在,全镇上下必须按照《规划》确定的指导原则,进一步加大基本农田保护力度,大力提高土地节约集约利用水平,统筹安排、合理保障各业各类发展用地,促进社会和谐发展和土地资源的充分、高效、合理、持续利用。
(二)《规划》目标
《规划》确定的主要目标共五项,分别是耕地和基本农田得到有效保护;
重大发展用地得到保障;
土地节约和集约利用水平明显提高;
城乡统筹的土地利用格局基本形成;
土地利用结构得到优化;
土地整理复垦开发目标得到落实。
目标确定主要考虑了以下方面:
1、必须严格保护耕地和基本农田,确保全镇耕地和基本农田保有量不低于延边州规划下达的控制指标的要求。
2、必须转变土地利用方式,保障科学发展的用地需求
改变过去粗放的土地利用方式,大力推进节约集约利用土地是破解发展过程中资源瓶颈约束的根本出路,只有节约集约利用土地,才能保障科学发展的用地需求,因此,本规划在目标中单列了节约集约利用土地的目标,并从存量用地盘活、单位建设用地GDP和二三产业产值、人均城镇工矿用地三个方面进行了细化与量化。
3、必须优化土地利用布局,实现城乡、区域统筹发展
本规划吸收了城镇体系规划的研究成果,在规划目标中提出了按照东盛涌镇城镇体系规划确定的城镇体系空间结构和产业空间分布体系,不断优化城乡空间布局,并结合上级规划下达建设用地指标提出了城镇工矿用地占城乡用地总面积的控制比例。
制定这一目标,目的在于优化城镇、产业用地布局,协调城镇、区域、产业之间的发展秩序,发挥各区域比较优势、实现城乡、区域统筹和全镇经济社会的又好又快发展。
4、必须不断优化土地利用结构
优化土地利用结构是土地利用总体规划的一项重要目标,优化土地利用结构的总体思路是保持耕地数量的稳定,适当增加园地,扩大林地面积,控制建设用地总规模的过快增长,建设用地内部保障交通、水利等基础设施用地、重点城镇发展用地、重要的产业集聚区用地和民生用地的需求。
《规划》中“土地利用结构不断优化”目标是在遵循上述思路的基础上,以上级规划下达东盛涌镇的主要控制指标为依据、结合东盛涌镇实际确定的。
5、必须落实耕地占补平衡。
坚守18亿亩耕地红线,是党中央、国务院从维护国家粮食安全考虑提出的一项重大战略部署,耕地占补平衡是特定时期确保耕地保护目标实现的重要途径。
补充耕地的渠道包括土地整理、土地复垦和土地开发,耕地占补平衡提倡以整理复垦为主,适度进行开发,通过整理复垦在补充耕地数量的同时,提高耕地的质量,改善生态环境。
据此,《规划》以占补平衡为主线,提出了规划期内通过土地整理复垦和开发补充耕地720公顷的目标要求。
(三)关于对上级规划下达的主要指标的落实情况
上级规划下达的指标基本上得到落实,全镇耕地保有量、基本农田保护面积不低于市规划下达目标,建设用地总规模、城乡建设用地、建设占用耕地量等均不超过上级规划控制指标。
六、规划确定的土地利用结构与布局
(一)关于土地利用结构调整
1、土地利用结构调整的原则
(1)贯彻下位规划服从上位规划的原则,依据《延边州土地利用总体规划(2006~2020年)》下达东盛涌镇的各项规划指标进行调整。
(2)贯彻因地制宜原则,充分结合东盛涌镇实际进行调整。
(3)贯彻统筹兼顾、综合最佳原则,实现土地利用结构的整体优化。
2、新一轮规划延边州下达东盛涌镇主要指标情况
(1)耕地和基本农田保有量
上级规划下达东盛涌镇2010年耕地保有量为175公顷,2020年耕地保有量为164公顷。
上级规划下达东盛涌镇新一轮规划基本农田保护面积为155公顷。
(2)建设用地规模
上级规划下达东盛涌镇2010年建设用地总规模为10180公顷,2020年建设用地总规模为11070公顷。
其中近期净增量为290公顷,远期净增量为890公顷,规划期内净增量共计1180公顷。
上级规划下达东盛涌镇2010年城乡用地规模为6831公顷,2020年城乡用地规模为7268公顷。
其中近期净增量为72公顷,远期净增量为437公顷,规划期内净增量共计509公顷。
(3)建设占用农用地和耕地
上级规划下达东盛涌镇2006~2020年建设占用农用地指标990公顷,其中耕地720公顷。
(4)整理复垦开发补充耕地
上级规划下达东盛涌镇2006~2020年整理复垦开发补充耕地720公顷。
3、土地利用结构调整的结果
(1)做到了耕地占补平衡,稳定了耕地面积。
2006~2020年,全镇建设占用耕地控制在720公顷之内,全镇补充耕地面积不低于720公顷。
到2020年东盛涌镇耕地面积始终稳定在44734公顷,基本农田保护面积38811公顷。
(2)适当增加了园地面积。
到2020年,全镇园地面积由2005年的2134公顷,增加到2240公顷,净增加106公顷。
其中到2010年,增加到2191公顷,净增加57公顷。
(3)扩大了林地面积。
到2020年,全镇林地面积由2005年的649721公顷
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