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行政征收包含行政收费和行政税收两个方面，它是为了实现国家机器的正常运转和国家管理目标的实现而强制地、无偿的取得行政相对人财产的一种具体行政行为。

行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性地取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。

行政征收与行政征用的特征不同之处，主要在于是否需要补偿的问题。

行政征收是无偿地向行政相对人征收货币财产的行为，它以行政相对人具有法定的缴纳义务为前提，故不需要向行政相对人予以补偿。

而行政征用则不同，行政相对人没有法定的责任与义务，只是为了国家和社会公益的需要而牺牲自己的权益，所以应由国家予以补偿。

现在一般认为，行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。

二、外国的行政征用制度

1德国的行政征用制度

1.1德国的行政征用历史发展

德国初期的公共征收称为古典征收，一般指政府为了公共事业的需要而强制购买私人土地等不动产的行为。

19世纪中叶，德国各个联邦的宪法规定的征收制度，主要以土地为主要的征收客体，转移土地的所有权，公用征收以行政处分为主要的法律形式，征收的目的是为了满足特定公用事业的需要。

魏玛宪法时期，行政征收的客体不仅仅包括土地等不动产，还将物权、债权、著作权等权利作为征收的客体。

法律也直接规定了行政征收，征收包括以所有权的转移和对财产权的限制。

征收的目的除了满足公用事业的需要，有利于一般的公共利益也被作为征收的目的。

德国的公共征收制度在1848年《法兰克福宪法草案》中形成了传统的公共征收理论。

主要内容包括：

财产征收的标的只限于所有权及其他物权；

公用征收通过行政行为的方式作出；

公用征收要求必须有一个公共事业，诸如政府机构、学校等（征收为了公共福祉）；

同时，必须给被征收人全额的补偿，补偿包括物的价值和间接损失。

1.2德国现行的行政征用制度

德国公共征收的依据，包括宪法上立法征收和法律规定的行政征收，征收的客体是具有物质基础的财产，而不限于不动产和动产或其他具有财产价值的权利；

征收所转移的不仅仅是所有权，还可以是因财产权所受的限制；

征收行为必须具有适法性，以服务公共福祉为目的，损失与公共福祉的需要成比例，设定或直接实施征收的法律必须包括补偿的方式和范围。

在德国的行政征收中，国家必须是基于公共利益才能征用人民的财产。

关于公益的界定区分公共利益和一般的国家公权力。

对行政征收的财产权为对象的必须以重大、特别的更高的公共利益价值为目的。

在德国的行政征用实践中，一般是通过立法来界定和衡量这个重大、特别的公共利益这种情形的。

德国的公共征收程序严格遵循法定程序，要求保障有关公民权益的重要法律和事实观点都要经过严格的考虑、权衡的选择过程。

德国的公共征收程序散见于联邦和州的法律中，明确规定征收程序的联邦法律并不多见。

联邦各州也都制定了规范征收程序的征用法：

规定征收或征用程序的客体主要是不动产的剥夺或者限制，以及其他不动产上的权利。

2法国的公用征收制度

法国的公用征收的原则建立于大革命时期和第一帝国时期，以后经过多次立法规定和判例补充，逐渐发展成为现行制度。

法国的现行公用征收制度规定在1977年的共用征收法典中，这个法典主要是1958年的法令和以后各次补充法规和法律的汇编。

2.1公用征收的范围

法国的公用征收范围呈现出扩张的趋势，主要表现在：

公用征收的主体、能够被征收的财产、公用征收的目的、公用征收的受益人。

法国公用征收的主体有：

公法人和私人。

公法人包括国家、地方团体和公务法人在内都是行政主体，都享有公用征收权力。

私人享有公用征收权力，只在他所从事的活动具有公共利益性质，以及法律有规定时为限。

法国的行政法中，享有公务特许权或公共工程特许权的人可以请求授予特许权的行政主体进行公用征收，有时法律还规定受特许人自己享有共有征收权力。

公用征收的对象，最初只限于不动产所有权，后来扩张到不动产的其他物权，还包括无体财产权。

公用征收的目的是为了公共利益。

公共利益通过立法或者司法判例中体现出来，行政法院在确定公用征收的目的时，可以以立法或司法判例为法的渊源。

公用征收的受益人是享有公用征收权力的人。

2.2公用征收的程序

法国行政征收的程序分为行政阶段的程序和司法阶段的程序。

2.2.1行政阶段的程序

行政阶段的程序主要是为了解决审批公用征收的目的和确定转让的不动产这两个问题。

行政阶段包含四个程序：

事前调查、批准公用目的、具体位置的调查和可以转让的决定。

事前调查是公用征收程序的开始，调查的目的就是为了确定是否是为了公共利益，如果没有经过事前调查而直接批准的公用征收是无效的。

在事前调查时，还应该征求各级部长委员会的意见。

批准公用目的是公用征收的最主要环节，只有批准符合公用目的，公用征收才能合法进行，法院裁决所有权的移转才有法律根据。

批准公用征收的目的应该在事前调查结束后1年内决定，特殊事项经最高行政法院批准后，可以延长6个月。

若没有在规定时间批准的，再次批准需要重新进行调查。

批准的机关是最高行政法院中的命令、部长、省长，是否批准属于它们的自由裁量权限。

批准的目的应该公开发表，但是这个决定不对征收人产生财产上的权利，因而不妨碍批准机关撤销。

批准公用征收目的决定是为了使公用征收能够合法进行，征收机关也并不因此负担征收的法律义务，被征收的不动产也并不改变其法律地位。

提起越权之诉，诉讼由行政法院受理，但是提起的越权之诉并不影响公用征收程序继续进行。

申诉人可以请求受诉法院命令暂时停止进行公用征收程序。

行政法院受理越权之诉主要审查批准权限、征收的形式、是否滥用权力、是否遵守法律这几方面，行政法院不能审查公用征收在政策上是否妥当。

由于批准公用目的只是确定了公用征收目的的合法性，并没有确定可以转移的不动产。

具体位置的调查就是为了确定可以转移的不动产，但是必须由省长作出另外一个决定。

省长在作出这个决定前还有进行一次调查，确定可以移转的不动产的具体位置以及应受偿的所有者和其他权利人，并听取利害关系人的意见。

省长根据具体位置的结论，决定可以征收的不动产的界限，这个决定的内容必须十分明确，并个别通知所有的利害关系人。

这个是行政程序最后的行为——可转让决定。

2.2.2司法程序阶段

2.2.2.1公用征收法庭

可转让的决定此后的公用征收程序主要就是所有权的转移和补偿金的确定，由普通法院管辖。

1958年公用征收程序改革后，在普通法院内部设立专门的公用征收法庭，处理行政阶段以后的全部公用征收问题。

一审机构是公用征收法官，上诉机构是上诉法院中的公用征收庭。

2.2.2.2移转所有权的裁判

裁判的程序是：

提出申请——进行裁判——通知和公布。

公用征收法官的权力仅仅在于核实行政阶段的各个程序是否都已完成，如果已经完成，法官就不能拒绝作肯定公用征收的裁判，他不能审查行政行为的合法性，这种审查由行政法官在越权之诉中进行。

公用征收裁判使被征收不动产的所有权移转于公用征收单位，第三者的一切权利转变为取得补偿金的权利。

公用征收裁判宣告的日期是原所有权人可以行使买回权的起算点。

不服公用征收中移转所有权的裁判时，不能提起上诉只能向最高法院提起复核审诉讼。

2.2.2.3确定补偿金的程序

确定补偿金是公用征收在司法阶段的另一个主要程序，这个程序也由公用征收法官负责审理。

确定补偿金的程序可以在公用征收程序中任何阶段、任何时候进行，可以在行政程序的事前调查程序开始时，也可以在以后的行政程序阶段和司法程序阶段的任何时候进行。

确定补偿金一般程序是：

确定补偿权利人——协商补偿金额——法庭审理——判决——付清补偿金和取得占有。

对于不服公用征收法官确定补偿金的判决，可向上诉法院公用征收庭申诉，政府专员不是当事人，但也有上诉资格。

不服上诉法院关于补偿金的判决，可以就法律问题向最高法院提起复核审诉讼。

2.2.2.4特别公用征收的程序

在法国特别公用征收的程序有：

一般程序中的附带程序；

加速公用征收过程的加速程序；

适应大规模公用征收的复杂程序；

根据特殊需要修改一般规则的专门程序。

一般程序中的附带程序有协议转让、请求全部征购、买回权。

协议转让是公用征收单位和不动产所有者通过协议的形式解决征收中的问题，简化程序，节省双方的时间和费用。

协议的范围可以包括所有权的移转和补偿金在内，也可以就其中的部分内容达成协议。

请求全部征购是因为公用征收往往只包括某项不动产的部分，影响整体功能的发挥，被征收人有权要求征收人全部征购。

如果征收人不能在5年内按照批准的用途使用被征收的不动产时，原所有权人及继受人有权要求买回被征收的不动产。

如果征收单位出卖被征收的不动产时，原所有权人及继承人有优先购买权。

3韩国行政征用制度

韩国的行政法制度中，没有行政征用的概念，他们构建了自己的理论公用限制和公用收用制度。

公用限制是指为特定公益事业或特定公益目的或是为保存特定物件的效用，而对个人财产权赋课的公法上限制。

公用收用是指为公益事业，依据法律强制取得他人土地等财产权，也称为公用征收。

3.1公用征收的目的

韩国行政法上的公用限制的目的是特定的公益事业或者特定的公益目的，或为保存特定物件的效用而赋课的限制。

限制的对象是对特定财产权，财产权包括动产不动产及无形财产权，其中对土地的公用限制最为重要，被特别称为公用地役。

公用限制属于侵益的行政行为，因此必须遵循法律保留原则，公用限制必须有法律依据。

对依据公用限制的财产权的利用、行使的限制超过社会生活当然容忍限度，对个人赋课特别损失时，应当进行适当的补偿。

公用收用制度就是为了公益目的，强制取得他人财产权的制度。

共有收用制度是依据法律的财产权的强制取得，但是在法律实施中公益事业所必要的土地等财产权大部分是采取契约的任意买收方式而取得的。

韩国行政法中的公用收用依据一般法和特别法的规定，公用收用的一般法是针对在公益事业的土地等取得及补偿的相关法律，该法律对公用事业的目的物、可以进行公用收用的公益事业及公用收用的持续效果等进行了一般性的规定。

特别法包括土地计划法、道路法、河川法、宅地建设促进法等多个法律。

公共收用的收用主体是指可以进行公用收用的公益事业的主体，被收用者为财产权利的主体，即将要收用的土地、物件的所有者与对该土地、物件具有所有权之外的权利者。

公用收用的目的物种类包括：

土地所有权；

有关土地所有权之外的权利；

与土地一起为公益事业而需要的立木、建筑物或其他固定在土地上的物件以及相关所有权之外的权利；

矿业权、渔业权或有关物的使用权；

所属土地的泥土、石头、沙子或石子。

3.2公用收用的程序

公用收用的程序包括普通程序和略式程序。

普通程序包括4个阶段：

事业认定、土地调书物件调书的制作、协议以及裁决和解。

在天灾、战争或者其他不可抗力时，紧急实施旨在公共安全的公用事业需要时，事业的施行者在得到市长、郡首或区厅长的许可后，可以即时使用他人的土地。

当事业施行者的主体是国家行政机关时，使用该土地的行政机关负责人可以直接向市长、郡首或区厅长进行通知，但是使用期限不得超过6个月。

如果双方的补偿协议无法达成可以向土地收用委员会申请进行裁决。

还买权就是指的是收用目的物由于公益事业的废止、变更或其他事由而不必要或收用后很久没有实际利用到公益事业中，收用当时的土地所有者或概括性承继人可以支付给相当于补偿金的金额，还可以取得原所有权的权利。

3.3公用征收的法律后果

公用收用在收用时取得收用目的物（包括土地、物件或其他）的所有权。

收用者取得所有权，但是应当对被收用者进行补偿。

补偿应该由事业施行者实施，事业施行者可以是公共团体或者私人。

补偿的遵循金钱补偿的原则，实物补偿作为补充。

补偿应该在公用事业建设开始之前补偿完毕，并且公示地价，补偿按照与事业施行利益相抵消的原则，实现完全补偿。

3.4公用换地公用换权制度

公用换地是通过公共设施的整备等来增加土地的利用价值，指变更土地的区划性质，不顾权利者的意思，将有关特定土地的所有权交换、分合成其他权利，之前土地的管理关系转移到新的换地中。

公用换地通常是依据换地计划、临时换地的指定、换地处分、清算金的征收等程序实施。

公用换权是指为增进土地的效用，变更一定地区的土地区划、形质，不顾权利者的意思，将之前土地、建筑物的权利强制地变更为土地整理后新建筑的建筑物及土地权利，是土地的立体变换方式。

公用换权制度是整备事业的一个环节。

整备事业是指依据同法所规定的程序，为恢复都市功能，在整备区域内，对基础设施进行整备、对住宅等建筑物进行改善或建设的事业。

三、我国行政征用制度与外国的比较

我国的经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，与外国的私有制有所不同，因此我们在研究我国行政征用制度时应当立足于我们的国情，与外国行政征用制度作比较研究，才能构建适合我国本土的行政征用制度。

行政征用在各国有不同的称谓，德国行政法称之为公益征收；

法国行政法称之为公用征收；

韩国行政法称为公用限制，公用收用。

从各国对行政征用的界定来看，一般认为：

行政征用是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。

1行政征用的范围

行政征用的范围包括征用主体和征用客体。

行政征用的主体在各国行政法上的也是不同的，在德国行政法中，行政征用的主体主要是政府机关也就是行政机关。

在法国的行政法中，行政征用的主体包括国家、地方团体、公务法人和私人。

但是私人只有在法律明确规定从事具有公共利益的活动性质时才有征用主体的地位。

在韩国的行政法中，行政征收的主体是可以进行公用收用的公益事业的主体。

在韩国行政法理论中有两种学说：

国家收用权说和事业施行者收用权说。

事业收用权说将公用事业权看作是可以享受收用效果的能力，行政征用的主体就是该事业主体。

我认为在行政征用制度中，行政征用的主体应该是行政机关。

第一，行政征用本质上来讲，是一种行政行为，行政行为必须有一方主体是行政机关。

行政机关代表的是国家的意志，行政机关的职责之一就是维护社会秩序，保障社会的稳定，促进社会各方面的健康有序发展。

第二，行政征用的目的就是为了公共利益，这与行政机关的职责是一致的，因此由行政机关作为行政征用的主体是理所应当的，同时与法律理论保持了内在的一致性。

第三，行政征用的实施主要依靠行政机关来完成。

行政征用依法要强制取得被征用人的财产，私人无权直接对被征用人动用强制力量来实现征用的目的，往往需要依靠国家行政机关运用强制力量来完成对被征用人的财产征用。

因此行政征用的主体应该是行政机关，绝对不允许私人对他人的合法财产实施强制征用。

行政征收的客体一般为不动产，但是随着城市化进程的加快以及经济建设的要求，行政征用的客体不段扩大。

在德国的征用客体是具有物质基础的财产，而不限于不动产和动产或其他具有财产价值的权利。

在韩国征用的客体是不动产及与不动产相关的其他财产权利。

法国的行政征用客体是不动产所有权及其物权，还包括无体财产权。

我国的不动产中的土地属于国家和集体所有，公民只享有使用权，那么在行政征用的过程中，事实上是集体所有权向国家所有权的移转。

国家在进行土地征用的时候，实际是对公民土地承包经营权的剥夺，对公民的损失给予的是对公民土地承包经营的可预期收益的补偿，并不是对土地本身价值的补偿。

因此我国的土地征用制度中，征用的对象不是土地的所有权而是土地的承包经营权。

2行政征用的目的

各国的行政法都规定了行政征用必须是为了公共利益，才能对公民的财产实施征用。

但是各国对公共利益的界定不一致，在实践中很多行政机关打着公共利益的旗号从事个人牟利的活动，因此公共利益称为学者一直探讨的焦点问题。

由于学界对公共利益探讨的比较多，因此本文就不深入探究。

但是行政征用的目的是公共利益这是各国行政法学界达成的共识。

3行政征用的程序

行政征用具有强制性，是对公民财产权利的侵害，是侵益的行政行为。

为了最大限度的保护公民的合法财产权益，我们有必须对行政征用的行为制定严格的程序，防止行政机关滥用行政权。

德国的公共征收程序遵循严格的法定程序，德国的公共征收程序散见于联邦和州的法律中，联邦各州也都制定了规范征收程序的征用法。

法国的公共征收程序包括行政程序和司法程序，还建立了特别的公用征收程序和加紧征收程序，兼顾了效率和公平。

同时也建立了相应的救济制度和补偿制度，能够很有效的保障公民的合法财产权利。

韩国的行政征用程序分为普通程序和略式程序，在行政征用程序中规定了公共事业的认定程序，把公共事业的认定作为行政征用程序的始发点。

同时，也规定了多种的救济途径，土地收用委员会的裁决、双方的和解及行政复议、行政诉讼等途径，为公民的的财产权提供了最大限度的制度保障。

行政征用程序应该包含公共利益的认定程序、确定征用的财产程序、确定补偿数额的程序、实施行政征用的程序，在行政征用的程序中，行政听证制度应该贯穿始终，充分让公民参与，让征用程序更加透明化、公开化，也是符合法治社会的终极目标的。

4行政征用的补偿制度

行政征用是为了公共利益，依法强制取得相对人财产并给予补偿的行政行为，各国行政法一般将买回权作为行政补偿的一种制度，行政征用补偿制度是行政征用中最重要的一个环节，也是最容易发生纠纷的环节，因此有一个良好的补偿制度对行政征用的顺利进行是十分必要的。

4.1行政征用的补偿

行政征用的补偿在法国的行政法中，补偿金额必须包括由于公用征收产生的全部直接的，物质的和确定的损失在内。

法国的行政征用采取事前补偿的原则，也就是补偿金额经当事人协商或法院判决确定后，征收单位清偿结束1个月后，征收单位方取得被征收不动产的实际占有权。

法国的行政补偿坚持的是完全补偿的原则。

韩国的行政征用补偿以金钱补偿为主实物补偿为辅，按照完全补偿的原则进行补偿。

韩国的行政补偿的主体是事业施行者，也就是征用的财产使用人。

德国的行政征用必须给被征用人全额的补偿，补偿包括物的价值和间接损失。

由此可见，外国的行政补偿的原则都是坚持完全补偿的原则，但是我国的行政征用制度则采用了适当补偿的原则。

这可能与我国的经济发展水平和生产资料公有制有关。

在征用补偿的问题上，我们应当坚持完全补偿的原则，补偿物的价值和间接损失，充分保障被征用的利益。

因为被征用人为了公共利益已经作出了很大的牺牲，很多的被征用人失去了被征用的财产将对他们的生产生活带来极大的影响，降低他们的生活水平，同时，我们也应该考虑到被征用人的后代如何生存的问题。

我国现在经济发展迅速，公民的生活水平提高，现在国家对私有财产的保护的力度也不断加大，现在我国已经完全具备了实行完全补偿的经济条件和政治条件，因此我国应该坚持把完全补偿的原则作为我国行政征用补偿的原则。

4.2行政征用的买回权

行政征用的买回权是指征用单位没有按照法律规定开发利用征用的不动产，或者是征用的单位需要出卖被征用的不动产，原有权利人有权买回或者具有优先购买权的一种制度。

行政征用的买回权制度在法国行政法和韩国行政法中都有明确的规定。

法国行政法中，行使买回权的条件是，征用单位未在法律规定的期限内和未按批准的用途开发利用被征用的不动产，原有所有者及其继承人有权要求买回被征收的不动产。

行政征用的买回权的标的是不动产，不动产的范围可以根据公用征收的裁判和转让不动产的协议确定。

买回权不是对原有行为的撤销，而是所有权的转移，因为征用单位通过协议转让已经取得不动产的所有权了，原所有权人想取得其所有权就必须通过协议的形式重新取得。

买回的价值按不动产当时的价值计算，原有的补偿金额只具有参考价值。

原有的权利人或继承的权利人在不动产征收前的权利，因征用行为已经消灭，不能在买回时重新恢复。

韩国的行政法称买回权为“还买权”，行政征用的目的就是为提供给公益事业强制取得他人的财产权，当公益事业不再需要收用目的物的全部或者部分时，赋予原所有者可以恢复其所有权的机会，从尊重被收用者的感情来说，还买权也是原有者应该享有的权利。

还买权是公权还是私权，这在学界有不同的观点。

公权说认为，还买制度是依据公法手段恢复已经丧失的权利的制度，是针对公法主体而具有的公法上的权利。

私权说认为，由于还买权是被收用者为自己的利益而单方行使的，作为还买效果所发生的形成权，不需要施行者的同意，该权利是由于公用的结果而发生，而不需要依据施行者的公用收用而解除处分，是直接发生买卖效果的，所以应当视为私法上的权利。

笔者认为，还买权应该属于私权，原权利人为了自己的利益而单方面行使的，由于之前的征用行为已经将所有权转移给征用人了。

原权利人想买回自己的不动产，那么就必须通过购买的手段从征用人的手中取得，当然也有权利不去行使买回权。

5行政征用的救济制度

行政征用的救济制度指的是，当行政主体在征用过程中实施侵害相对人权益的行为时，国家能够保障有一个完善、公平、合理的救济制度去维护相对人的合法权益。

行政征用的救济制度在各国的行政法中都有详细的规定，行政征用在各国都有严格的法律程序来规范，在这些法律程序中都规定了救济的手段和途径。

比如在法国的行政程序阶段发生争议时，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤销违法的决定。

法国的行政征收时所有权的转移由普通法院管辖，公用目的批准决定由行政法院管辖，这就牵涉到普通法院和行政法院的对接问题，但是法国立法当局至今依然没有解决这一问题。

韩国的行政救济是在补偿协议不能达成一致时，由土地收用委员会裁决，对裁决不服可以向中央土地收用委员会申请异议。

但是异议不能停止事业的进行及土地的收用或使用。

如果对中央或者地方土地征用委员会的裁决不服可以向法院提起行政诉讼，同样的诉讼不能停止执行。

行政征用的救济途径可以通过行政复议和司法诉讼两种途径，因此我国在建立行政征用救济制度的时候应该建立行政复议和司法救济双重的救济制度。

同时，在行政复议和司法救济制度的衔接上，在建构救济制度的时候应该让两种救济制度有良好的衔接，不能出先相互推诿或者两者无法协调的问题。

我国的行政征用也建立了行政复议制度和司法救济的双重救济制度，但是我国的救济制度在保护相对人的合法权益上还存在很