关于深化水库移民安置管理工作的几点思考Word文件下载.docx

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而移民群众为了自身生存发展需要，对安置方式、补偿补助标准等方面的期望值也越来越高。

毋须讳言，移民群众是三方利益博弈中的弱势群体。

可以说，移民安置管理是各方利益博弈、调整、平衡的过程。

实践证明，科学把握利益调整这一核心要素，坚持以人为本，最大限度的让利于民，是做好移民安置工作的重要法则。

有例为证：

桂东县沤菜水库，给进城移民提供的宅基地价格126.05元/m2，远低于同地段通过招拍挂确定的国有土地使用权价格4000元/m2；

长补标准也高于当地每亩约350kg稻谷的实际产量；

石门县皂市水库在保证移民基本口粮田的基础上，实行 

“三优、三不”（即在水源充足、耕地宽余、交通方便的地方优先安置移民，耕地坡度在25度以上、防汛重点区域、以前是血吸虫疫区的地方不得安置移民）的安置原则，在全省创立了“皂市模式”并被水利部移民局作为典型经验在全国推介。

但我们也要看到，移民条例实施以来，个别地方政府为上项目降低移民补偿标准，造成了侵害移民合法权益的现象；

少数工程项目法人为了早日投产发电，在未进行移民安置验收的情况下下闸蓄水，出现了“水赶移民”的现象；

部分水库移民群众为了维护自身权益，集体上访、闹访常访的现象屡见不鲜，阻工堵路等极端事件也成为各级维稳工作的热点，不仅影响了社会大局的和谐稳定，也阻碍了水利水电工程建设和移民安置工作的顺利开展。

因此，科学合理、公平公正调整分配各方利益，减少各方利益摩擦、冲突，是移民安置管理工作的重中之重。

（二）依法依规是移民安置工作的根本出路。

政策和标准是移民安置工作的生命线。

移民安置工作的各个阶段，都离不开现行的政策依据和规程规范作支撑，讲求的是政策规范的稳定性、连续性、均衡性。

鉴于利益调整和平衡的难度和复杂性，唯有依法依规说话办事才能赢得项目法人、地方政府、移民群众的普遍认同。

因此，移民安置工作的成败，在于政策、标准的执行力，在于适用政策标准的原则性、合理性和维权性的高度统一。

毋庸置疑，精准把握和执行了政策、标准，移民安置就能在和谐稳定的大局中稳步推进，在调处问题上也就拥有了话语权和协调空间。

否则，移民安置工作的进程就无所依循，甚至寸步难行。

基于此，近年我局下大力气对移民安置政策进行了完善，在提请省政府印发了《关于加强大中型水库移民安置工作的意见》（湘政发〔2010〕9号）和《湖南省大中型水库移民安置工作管理暂行办法》（湘政办发〔2011〕78号）的基础上，先后研究制订了涉及技术评审、实施管理等贯穿于移民安置管理全过程的9个配套制度和管理办法，形成了“2+9”移民安置管理体系，在制度建设上走在了全国前列，有力推进了我省移民安置管理的规范化、制度化。

我们也看到实际工作中，讲政策、讲程序、讲规范的地方，往往移民安置管理抓得好，工程建设进度快，社会大局稳定。

（三）组织领导是移民安置工作的关键所在。

毛主席说，政治路线决定以后，干部就是决定的因素。

移民安置政策的执行力在于组织领导，移民安置工作的推动力在于组织领导，各方利益调整的协调力也在于组织领导。

我省桃源电站建设过程中，县委、县政府高度重视，切实担当起实施主体、工作主体和责任主体的职责，县委常委会多次研究和调度移民安置工作，及时化解了项目实施过程中的出现的问题和矛盾，高标准高质量完成了项目建设。

反之，如果组织领导不力，再好的规划也实施不出好的效果，甚至在实施中变形走样。

需要引起重视的是，当前有的项目移民安置工作一定程度上存在组织领导不力、管理无序、协调不畅、推动疲软等现象，既影响了工作进度，又堆积了矛盾和问题。

移民安置工作是一项综合性系统工程，工作的外延宽泛，专业跨度大，涉及发改、财政、农业、林业、水利、国土、交通等多项政策门类，只有把《移民条例》对县级政府加强组织领导的要求，贯穿于移民安置工作全过程，落实到移民安置工作各个环节，凝聚工作合力，构建协同机制，才能平稳有序地做好移民安置工作，实现业主、移民群众和当地政府三者目标利益的共赢。

二、当前移民安置工作中务必清醒应对的突出问题

习总书记在党的十八届三中全会指出，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。

只有科学研判问题，找准根源，清醒应对，才能有效解决问题。

为此，我们于2013年下半年组织开展了一次全省移民安置论文征集活动，发动基层查找问题，集思广益研究对策。

共收集论文50多篇，涉及实物调查、规划设计、实施管理等工作节点，通过认真梳理、归纳和研判，我们认为当前移民安置工作中需要应对和破解的有以下几个突出问题：

（一）重工程轻移民、重搬迁轻安置的问题。

目前，少数地方、部门、单位在思想意识上仍存在重工程轻移民、重搬迁轻安置、重经济效益轻社会效益、重工程建设进度轻移民安置质量等认识偏差。

有的地方为了上水利水电工程项目，降低门槛招商引资，往往压低补偿标准，缩减移民安置投资，损害了移民的合法权益；

有的水电工程为了追求经济效益，未能给移民安置工作留有足够的工期，由此形成过渡期长、一再临时搬迁甚至“水逼移民”的现象，引发移民群众不满情绪，甚至酿成恶性事件。

以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求，是移民条例对移民安置确定的首要原则。

我们要以深入开展党的群众路线实践教育活动为新起点，不断增强宗旨意识，将群众观念贯穿于移民安置工作的始终。

在移民安置规划设计中，应坚持“三就三不就”的原则，即技术参数就实不就虚，补偿标准就高不就低，安置方式就优不就劣，充分保障移民群众合法权益；

在移民实施管理中，应坚持移民安置与枢纽工程同步推进，避免因工程建设倒逼移民搬迁造成对移民侵权；

在移民安置验收中，应严格执行政策规定的程序和要求，确保规划落实到位、政策执行到位、移民安置到位、权益维护到位。

（二）移民补偿政策存在差异的问题。

补偿标准的高低是移民群众最关注、最现实、最直接、最期待的问题。

当前，大中型水库建设仍然存在补偿政策不平衡的现象，这既有行业间的不平衡，也有地区间不平衡，更有行业内的不平衡，引起各在建水库间移民群众的相互攀比，有的甚至引发了强烈诉求。

主要表现在以下几个方面：

一是水利水电不同标准。

水利行业规范遵循的是按“三原”原则补偿的政策思路和技术路径，而水电行业规范遵循的是“三原”原则+“行业规范强制性”的政策思路和技术路径。

因而，后者的政策标准明显优于前者。

二是同库不同标准。

如沅水流域的托口电站，由于湖南省与贵州省的水库移民政策存在差异，不仅房屋、土地的淹没补偿标准存在不平衡，而且土地淹没线的确定也不尽一致（湖南省耕地采用两年一遇洪水标准，贵州省则为五年一遇）。

三是大型水库与中小型水库不同标准。

尽管土地、房屋的淹没补偿标准基本一致，但在基础设施配套、专项设施建设的投资安排上，大型水库通常高于中小型水库。

四是同时期建设的水库不同标准。

例如我省有的水库实行长效实物补偿的移民安置方式时就显现这一问题，《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发〔2012〕46号）明确规定，不同地区不同类别土地适用不同的征地补偿标准。

加上不同地方政府在确定长补标准时的综合考量不一，以致各地在适用长效实物补偿标准上出现差别。

有鉴于此，对于补偿政策不平衡的问题，我们必须坚持一把尺子量到底，着力引导同时期同流域和同时期同地区的水库移民补偿标准要实现基本均衡，并督促不同时期的水库要坚持依法依规办事，准确把握政策基点，从实际出发，以相应的技术参数为依据，兼顾物价上涨、土地类别等因素，确保建设征地补偿和移民安置标准总体顺应民生保障和社会发展的要求。

（三）部分工程项目重后扶人口指标申报轻移民安置竣工验收的问题。

一些地方为超额争取后扶指标，以期通过后扶手段弥补移民安置中的欠账，往往对申报后扶人口指标的核定非常看重，而轻视水利水电工程竣工阶段移民安置验收的重要性和程序性规定。

探究这一问题的成因有三：

一是由于部分工程建设为招商引资项目，地方政府为了吸引投资，给予项目法人承诺，在前期工作中即控制投资规模，降低补偿标准，致使移民安置补偿补助大打折扣，移民安置无法验收，地方政府也不主动申请移民安置验收。

二是个别地方在移民安置工作中图简单省事，直接将移民生活安置费发放至个人，导致移民安置不到位，无法按现行规程规范和文件规定进行移民安置竣工验收。

三是有的项目对移民安置验收意见所列举的问题整改不落实，以致一些应在安置阶段解决的问题久拖不决。

据此，今后的工作中，一方面，我们要引导督促地方政府和项目法人深化对移民安置验收工作重要性的认识，在切实执行业经审批的移民安置规划基础上，自觉申报各阶段性的移民安置竣工验收。

另一方面，各级移民管理部门，还应多向同级人大汇报，提请加强对水库移民工作的执法检查，重点督办移民条例实施以来未开展移民安置竣工验收的工程项目，依法履行移民安置竣工验收程序，确保移民安置群众的各项权益落实到位。

（四）工程项目建设临时工作机构取代移民职能机构依法履职的问题。

当前，我省不少在建水利水电工程设置了县级指挥部这一临时机构负责组织实施移民安置工作。

尽管这种管理模式具有决策效率高、工作推动快等优势，但也存在不少问题。

一是由于指挥部工作人员大部分是临时抽调人员，缺乏水库移民政策业务知识和移民安置实践经验的人员占比大，容易出现决策不严谨，管理不规范，程序不到位，政策执行出偏差等情况，以致移民合法权益难以得到全面保障，库区遗留问题多。

二是由于指挥部往往带有“官本位”色彩，如果缺乏有效监督，在资金使用管理、工程招投标管理及项目实施过程中，极易产生随意性，难以保障干部、项目和资金的安全。

三是鉴于指挥部属于临时性机构，没有法定的职能职责，责权界定不清，工作中缺位、错位、越位的现象时有发生。

加之政策意识、责任意识不强，移民安置就可能发生以直接发钱代替政策兑现的情况，导致移民生产安置的预期落空。

为做实民生色彩鲜明的移民安置工作，我们有必要切实理顺移民安置管理机制，优化工作职责分工，强化项目资金管理，增强政策执行力，营造移民安置实施程序规范、政策执行精准、问题调处得当、资金管理有序、移民安置到位的良好局面。

（五）以农为主的安置方式不能满足新时期移民群众对安置方式多样化选择需求的问题。

农村移民安置以农业生产安置为主，这是国家移民条例规定的。

因此，实行“以土为本、以农为主”的大农业安置方式一直是我省水库移民安置的主流。

但是随着我省人多地少的矛盾日趋凸显，加上土地政策调整，征地的难度越来越大，有些地方甚至出现了无地可征的现象。

同时，随着国家加快城镇化推进步伐，大量农村人口向城镇转移，因而移民群众对安置方式的选择呈现多样化的需求。

无疑，传统的农业安置方式越来越难以适应形势发展的需要，单一的安置方式也难以全面解决同一项目所有移民的安置问题。

基于此，我们要在移民安置工作中融会贯通以人为本的工作理念，紧密对接土地流转、新农村建设和城镇化建设的大政方针，充分尊重移民群众意愿，加强分类指导，不搞一刀切。

在生活安置模式上要积极引导农村安置与城镇安置方式相结合；

在生产安置模式上要积极引导农业安置、长效补偿安置和二三产业安置、农商复合安置、自谋职业安置等方式相结合，大力提倡因地制宜、因户施策、因人而异的移民安置方案。

（六）干部队伍能力素质与新时期移民安置工作不适应的问题。

近年来，我省水库移民安置任务异常繁重，加之移民安置管理政策性、专业性、社会性和时效性很强，并兼具头绪多、节点多、情况复杂的特性，要圆满完成各年度工作目标任务，这就要求有一支政策水平高、专业知识好、调处问题能力强的移民安置干部队伍。

当前，工作能力不适应的问题在全省新建水库有关县市比较普遍。

客观上由于新建水库上马前，地方干部大都没有接触过搬迁安置工作，业务生疏，缺乏经验，加上水库建设期间屡屡衍生新情况、新政策、新问题，致使移民干部难以敏捷响应。

主观方面也有移民工作者对业务知识的钻研、对规程规范的研读、对已有政策精准的运用与实际工作需要还存在差距。

我省已认识到这一问题，近年来组织精干力量，集中精力先后出台了“2+9”规范性文件，并编制了《水库移民安置管理工作概要》、《移民安置管理工作实用手册》、《移民安置工作知识问答》等业务读本，内容涵盖移民安置工作的相关概念、基本特征、基本方针和原则、政策基点、工作程序等，对移民安置管理实务工作形成一定的指导作用。

下阶段，省、市、县三级将加强移民干部队伍移民安置工作的政策法规、业务知识和实务操作等培训，切实增强政策观念和执行力，不断提高移民安置工作团队的业务水平，以适应移民安置管理工作的形势和任务。

同时，也要引导项目法人、地方政府自觉带头学习和执行移民安置的政策法规和规程规范，在工作实践中自觉遵循并切实搞好协同配合。

三、群众观念下移民安置工作应当着力强化的几个管理节点

党的十八届三中全会的胜利召开，吹响了全面深化改革的号角。

当前，新一轮大规模的水利建设已经开始。

大规模水利建设则必然带来建设征地和移民安置的艰巨任务。

面对新形势任务，如何调整工作姿态，消除工作短板，更好的担当民生保障的职责？

这就要求我们务必深入学习领会党的十八届三中全会精神，牢固树立为了经济社会发展、为了移民群众安居乐业、为了社会大局稳定的“三为”意识，坚持群众观念、群众立场、群众工作方法，扎实做好下段移民安置管理工作。

（一）突出“以人为本、因地制宜”的导向，加强对确定移民安置总体方案的指导。

能否形成科学合理、群众满意的移民安置方案，是关系移民搬得出、稳得住、逐步能致富的重要前提。

这就要求我们站在以人为本的高度，秉承因地制宜的原则，紧扣大政方针的导向性，并兼融新近出台的相关普惠政策来审视和评估移民安置方式的合理性、移民群众的认同度，来指导、协调确定项目的移民安置的基本方案。

具体说，即贯穿“两个结合”的观念。

一是在生活安置方式上要实行农村安置与城镇安置相结合。

一方面，对淹没影响较小、环境容量充裕的地方，应尊重移民意愿进行农村安置。

一方面，对淹没影响较大、移民人口较多、环境容量紧张的地方，要结合中国特色新型城镇化建设，鼓励和引导一部分具有一定经济基础、文化素质的移民群众进城安置。

要认真消化《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》对健全城乡发展一体化体制机制的方针政策，积极探索土地和房产抵押、担保、流转机制，为移民进城提供原始积累；

创新人口管理，顺应户籍制度改革和农业转移人口市民化的趋向，逐步把符合条件的农村移民人口转化为城镇居民，并为享受城市市民同等社保医保等保障政策提供措施安排。

二是在生产安置方式上要实行农业安置、长效补偿安置和二三产业安置、自谋职业安置、农商结合安置等相结合，推行每户因人而异的多元化安置模式。

实行农业安置的，采取调整耕地安置移民，保证移民基本口粮田。

同时，注重规划的科学引领，因地制宜安排和扶持特色产业、主导产业，加强农业科技服务和培训，为发展现代农业创造有利条件，并通过深入探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，为构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系提供有效支持。

实行长效实物补偿安置的，在移民自主自愿的基础上，按照“淹多少、补多少”的原则，将农村集体经济组织被征用土地的产能折算成稻谷产量逐年进行补偿，或者以土地入股分红的方式进行补偿，切实保障移民获得稳定的经济收益。

同时，辅之以就业技能培训，帮助移民走上就业岗位，实现由农民转身为产业工人。

实行二三产业安置和自谋职业安置的，要制定优惠政策，加大移民就业创业的帮扶力度，引导移民走上务工经商的致富之路。

（二）严格把控规划文本技术评审关口，坚守移民安居乐业和安置区可持续发展的各项需求。

移民安置规划是移民安置工作的蓝本，是移民安置验收和移民权益维护的依据。

移民安置规划能否与地方经济社会发展规划紧密对接起来，能否与新农村建设、小城镇建设、生态保护结合起来，能否对整合部门政策、资金，合力助推城镇化建设，并对移民与非移民安置作出相应机制性的统筹安排，是对规划体现科学性、融入以人为本理念、保障安置区具有可持续性发展的重要考量。

因此我们在组织规划文本的技术评审中，应切实把握好几个民生保障的关键点：

在生产安置安排上，对农业生产资料配置和非农生产安置要强化“产业为先、产城相融”的规划理念，以突出特色主导产业选择为前提，充分先期论证，并与地方产业结构布局规划，与后期扶持产业规划紧密衔接，统筹兼容，为移民安稳致富提供保障基础；

在建房区域安排上，应选择地质条件安好、自然环境优良、发展空间充裕、生产生活便利、满足生态保护要求的适宜区域；

在建房组织实施上，要统一规划，突出地方特色，与当地传统、习惯和风格相融，并保障施建质量；

在基础设施配套和专业项目复建上，要对接交通、水利、电力、建设和环保等部门专业规划，同步规划水电路、美化绿化和文化、生活场所微区位功能性需求等配套设施，完善农田水利、道路交通等专项设施；

在社区社会管理上，要对教育医疗、培训就业、养老保障等措施做出安排，让移民尽快渡过城镇适应期，并推进基本服务、公共服务均等化，让移民群众得到就业扶持、医保、社保等保障性制度的全覆盖，确保移民安置区社会既充满活力又和谐有序。

同时，要建立健全维稳预警、应急机制，畅通政策、信息咨询和信访渠道，及时帮助移民解决实际困难，协调移民之间和移民与原住居民之间的矛盾纠纷，从而积极有效地化解稳定风险，促进移民融入城镇生活。

（三）督促移民安置组织实施的有关各方履职尽责，全程推行“和谐征迁、阳光操作”的工作机制。

鉴于移民安置管理依托现行的移民工作管理体制为基本平台，各级移民管理机构要紧紧依靠政府切实履行法定职责，加强对移民安置工作的指导、协调、督促和检查，确保“三个到位”。

一是移民安置工作责任落实到位。

要进一步完善移民安置管理协调和监管机制，促进地方政府、项目法人和设计单位等参建各方认真履行移民条例规定的职责，各司其职、各尽其责，密切配合、形成合力。

地方政府要切实担当起移民安置工作的责任主体、工作主体和实施主体；

项目法人要主动参与移民安置管理，根据项目资金年度计划及时足额拨付淹没补偿费；

设计部门要以高度负责的精神，严谨细致地编制实物调查细则、移民安置规划大纲、移民安置规划，确保深度和精度符合规程要求，并全面履行现场设代的各项义务和责任。

二是移民安置政策宣传执行到位。

安置实施启动前，要重视进村入户宣传、召开户主会、设立宣传栏等形式的重要作用，通过多方式、多途径开展有效的政策宣传，确保移民安置政策家喻户晓、人人皆知，并达到释疑解惑的效果。

安置实施过程要实行阳光操作，要将事关移民切身利益的政策法规、补偿资金等事项实行全公开，以公开公正公平取信于民。

此外，还应综合运用监测评估、执法检查、专项稽察等措施，加大遗留问题调处力度，确保政策执行到位，安置规划落实到位，切实维护移民合法权益。

三是资金使用管理到位。

严格实行财政专户管理，坚持专户存储、专款专用、专账核算的原则，按计划使用、按进度拨款，是规范移民安置各项资金使用管理的基本要求。

在实际工作中，还须通过加强审计稽查，严格对移民资金拨付、使用的监督管理，适时开展移民资金拨付和使用情况专项检查，以防止挤占、挪用、贪污移民资金的现象发生。

（四）强化移民安置验收管理，保障移民合法权益全面落到实处。

移民安置竣工验收是移民安置管理的最后一道关口，既是移民安置管理程序性规定的重要环节，也是检验移民政策和实施规划是否执行落实到位，维护移民合法权益的重要屏障。

因此，我们有责任严格按照《移民条例》和相关文件规定，进一步规范移民安置阶段性验收和移民安置竣工验收管理，并推行“四个不可”，确保移民安置规划落实到位、移民安置政策执行到位、移民群众合法权益维护到位。

“四个不可”即对于不具备移民安置阶段验收条件的，不可进行移民安置阶段验收；

对于不具备移民安置竣工验收条件的，不可进行移民安置竣工验收；

对于移民安置未验收或验收不合格的，不可对大中型水库工程进行验收，不得下闸蓄水；

对于水库蓄水至正常蓄水位后2年内，未进行移民安置竣工验收的，不可下达后扶人口指标，不超前兑现移民后期扶持政策。

（五）夯实工作基础，提高移民安置工作管理和服务效能。

一是提升队伍素质。

加强移民安置工作队伍的政策法规、业务知识和实务操作能力的培训已显得十分迫切，我们应重点抓好国家和本省规范性文件的系统性培训，提高移民安置工作团队依法行政、服务移民、和谐征迁的履职能力和工作效率。

二是加强作风建设。

移民安置工作领域要以深入开展以为民务实清廉为内容的党的群众路线教育实践活动为契机，进一步突出作风建设，提高做好新形势下群众工作的能力。

要将问政于民、问需于民、问计于民的工作理念贯穿于移民安置工作全过程，发扬密切联系群众之风，重点抓好“一库一策”调研，集中力量解决一批急难问题和遗留问题；

三是建立管理信息系统平台。

加快移民安置管理信息系统建设步伐，增强工作的系统性、预见性和可控性。

四是抓实基础工作。

要建立健全在建水库移民安置项目资金年度计划、绩效考核、遗留问题处理等日常管理台账及移民安置、移民人口档案等基本数据库，抓实移民安置工作统计上报和政务公开工作。

同时，要加强移民安置资料档案建设，做好移民条例实施以来新建水库移民安置档案资料的分类和归集整理成册，规范档案资料管理工作，以充分保证文档资料运用的准确性、完整性和及时性。