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自那以后,事业单位改革一直是中国总体改革计划中的一个重要组成部分。
有些改革是集中于行业的,如科研、教育、卫生等,而其它的一些改革是着重于事业单位制度的某一具体方面的,比如财务、人事制度。
改革的基本方向是,逐步扩大事业单位管理层和职工的自主权,同时在保持事业单位与党和国家所有权和控制权关系的情况下,使事业单位承受越来越紧的预算约束和劳动市场上日益激烈的竞争。
这与20世纪80年代强调经营自主权以及国家和职工利润分享的国有企业改革十分相似,很多情况下,改革是渐进的和部分的,这类似于许多在过去二十年的改革进程中采用的转轨机制,如“价格双轨制”。
正在进行的事业单位改革
1.9政府各部和各省正在进行的事业单位改革遵循的基本原则,是全国人大在2001年3月通过的“十五计划”中的有关陈述。
即加快“适宜产业化”的社会服务事业的改革,政事分开、政企分开、营利机构和非营利机构分开。
实践中正在进行的改革有不同的两类。
第一类改革的领导者是行业主管部门如科技部、卫生部,或地方政府如浙江省政府。
第二类改革主要是由政府职能部门如财政部、人事部推动的。
1.10行业性和地方性的事业单位改革的主要内容可归纳为三个。
(1)分类。
现有的事业单位一般被分为三类或四类,如行政执法类、社会公益类、开发经营类。
(2)改制。
要求从事商业活动的事业单位采用企业的管理模式、转为企业或完全民营化。
(3)改组。
要求不适宜改制的事业单位进行财务、人事等方面的改组。
1.11科研院所改革和浙江省的改革,是目前中国事业单位改革步伐迈得最大的两类代表,可作为范例。
1.12科技行业的改革始自1985年<
<
中共中央关于科学技术体制改革的决定>
>
。
科研机构被分为三类:
基础研究类、公益类和开发经营类。
开发经营类科研单位的财政拨款,在1990年之前要减到此改革计划确定的水平,以促使这些单位“走向市场”。
十年后,国务院发布了一份类似的文件,部署了科技领域进一步深化改革的战略。
其基本设想可描述为:
“稳住一头,放开一片”,即允许大多数科研单位转制为企业。
要稳住的“一头”是指从事基础性研究、公益性研究或其它具有战略重要性的机构。
稳住实际意味着要确保足够的政府资助,以维持公共产品的有效提供。
1.131998年机构改革中,有大量附属科研单位的十个行业部被撤消后,科技体制改革战略的实施步伐加快了。
据科技部介绍,目前所有的以前中央部委所属的开发经营类科研单位都已转为企业。
公益类科研单位的转制也于去年开始。
科技部领导此项改革并直接参与中央所属科研单位的改革,据说,大约一半的公益类科研单位要转制为企业,其余的应变为非营利机构。
转制有望在2006年完成。
总体而言,改革前的科研单位中的一多半要转制为企业,1/4变为非营利机构,其余的1/4将是国家预算全额拨款的基础研究单位。
1.142001年浙江省政府颁布第68号文件,开始实施事业单位的综合改革方案。
该文件提出的分类改革方案见表1。
表1浙江省事业单位分类改革方案
主类
子类
实例
改革方案
法律规章的执行单位
餐馆卫生标准的执行单位
审察现有单位,合并、理顺、规范其行为
公益性单位
纯公益
义务教育,水文和气象服务
改革和增加财政支持
准公益
高等教育
产出导向型筹资,增强盈利能力,条件成熟时改为企业
其它
学前教育,“高度市场化”
改制为企业
市场中介机构
法律事务所,会计事务所,公证机构等
经营性单位
浙江丝绸研究所
1.15实际的或预计的高昂社会成本,阻碍着中央和地方实施更为根本性的改革措施。
科技部明确表示,改革的指导思想之一就是改革的实施不能导致大量的裁员。
对无生存能力的事业单位进行清算还未排上改革议程。
浙江省在68号文件颁布一年后,新颁布了关于社会问题的45号文件,68号文件才真正开始实施。
除了潜在的裁员问题,事业单位和国有企业中不同的养老制度也是问题产生的缘由。
浙江省事业单位如果改制为企业,其退休人员的养老金平均水平可以是未改制的事业单位人员的一半。
1.16除了行业和地区性的改革,中央职能部门也采取了一些重要的改革措施。
财政部的预算和筹资体系改革和人事部的人事和工资制度改革,就是其中的两个例子。
1.17事业单位的财政供给和经费管理机制也是按事业单位的不同类型进行改革的。
1996年之前,事业单位可分为:
全额拨款单位、差额拨款单位和实行企业化管理的单位。
1996年财政部颁布规章开始实行一种新制度,以适应于公共财政体系其他方面的改革。
鉴于实际上没有几个真正的全额拨款单位,规章废止了以前的三种分类。
事业单位的财政拨款分成了两类。
第一部分包括基本的运营成本,通常由财政部(在地方为财政局)和事业单位的主管部门按双方认可的系数协商确定。
第二部分是针对具体项目或任务的拨款,要有产出成果。
1.182001年人事部和中组部联合发起了新一轮的事业单位人事制度改革。
改革的目标是以聘用合同制代替终身就业制,将基于职工资格的工资奖金制度改为与职工工作岗位挂钩的更为灵活的工资奖金制度。
迄今许多省已颁布了省内的实施办法。
但是,考虑到潜在的失业和相关后果,改革的实施力度是很小的。
人事部也清楚指出,当改革遇到社会阻力时,首先应考虑社会因素。
1.19近来有两个研究项目提出了进一步改革的战略,其中一个是由现在担任全国人大大副委员长的经济学家成思危领导的课题组,另一项研究是国务院发展研究中心社会发展部进行的。
1.20成思危课题组的研究强调为事业单位改革制定总体战略的紧迫性,并着重于公共物品的提供及非营利机构。
建议将所有不提供公共物品的事业单位转为企业,将那些参与公共物品的提供的转为非营利机构。
非营利机构可由政府或私营部门运营。
政府应主要承担纯公益类的非营利机构的运营,而准公益类的应主要由私营部门来运营(见图1)。
1.21国务院发展研究中心的研究是由中编办委托的。
由于研究报告尚未发表,发展中心课题组表示难以提供相关信息,世行课题组不知其研究结果。
然而,在与世行课题组的访谈中,发展中心课题组强调,政府有必要加强对那些不应推向市场的事业单位的资助和管理,并对非营利机构的职能持更为谨慎的观点。
本研究的必要性
1.22与公共部门的其他两个部分国有企业和政府机关的改革相比,事业单位的改革已经滞后。
可以发现,改革不力的事业部门造成的两种扭曲,阻碍着中国从中央计划经济向基于市场及世界一体化的工业和服务经济的转轨。
1.23对入世之后的中国而言,在事业单位改革方面采取大的举措很关键也很紧迫,这已成为一种普遍认识。
这样的改革,会在公共治理、公共部门的效率和服务业中私营部门的发展等方面,对中国经济的整体发展产生积极的影响。
事业单位改革已被政府视为继国有企业改革和政府机构改革之后,公共部门改革的第三阶段。
1.24鉴于事业单位改革可能要历时5到10年的现实,决策者及其政策建议者已有这样的共识,即事业单位的大规模改革必须有一个十分可行的总体方案作为指导。
最近的一些研究,尤其是成思危课题组为制定改革的总体战略付出了很多努力,然而,许多关键问题仍待研究。
1.25为填补这个空白,一个由国务院经济体制改革办公室(国务院体改办)牵头、多部门参与的课题组已经成立,致力于研究事业单位改革问题并提出政策建议。
通过此研究,要明确改革的总体方向,为改革之后的公共部门描绘出远景,并提出实施过程中可遵循的一般原则。
本研究是世行对国务院体改办此项工作的资助计划的重要组成部分。
研究提出的政策建议将由体改办递交国务院。
此计划的其他部分包括:
(1)亚欧信托基金对体改办课题组的技援资助;
(2)世行课题组在与体改办课题组的接触中开展的能力建设活动。
1.26此项目也是按国别援助战略(CAS)草案的框架设计的。
国别援助战略的中心目标是资助中国的两个历史性转变——从一个乡村农业社会向城市工业化社会的转变,及从中央计划经济向更趋向全球一体化的市场经济的转变。
事业单位改革是从计划经济向市场经济转轨的一个关键部分。
具体地说,此项目将有助于实施国别援助战略的两个子议题,即改善公共部门管理和服务的提供,促进私营部门发展。
2目标和范围
2.1本研究将通过对现状的系统分析和公共服务改革国际经验的批判性评估,力求为中国的事业单位制定改革方案。
特别是,将着力于向高层领导提供有关的下列建议:
∙按照所有权、治理机构和资金来源,为未来的事业单位和在现有事业单位所在领域运营的未来的机构的远景,也就是政府课题组所说的改革的“目标模式”;
∙以最小的社会和财务成本,尽快从目前的现状过渡到远景的行动计划;
∙改革后的机构和行业的管理或监管方案,以确保充分实现其效率和增长潜能;
∙改革方案实施之前需解决的行业特定问题的确定。
2.2本研究的主要内容包括:
(1)现状分析;
(2)远景规划;
(3)制定过渡方案;
(4)提出改革后行业和机构的管理和监管办法;
(5)行业特定问题研究。
(每一部分的具体表述见附件2)
2.3现状分析。
要制定出具有操作性的改革战略,就必须针对本研究需强调的问题作进一步的调研,从而得出事业单位的现状特征。
应涉及以下重要方面:
∙按照所提供服务中的公共物品含量、直接和间接的客户、定量和定性衡量的难易程度等,界定事业单位所提供服务的性质。
∙事业单位的财务状况,包括资金来源及盈余或赤字,参与经营活动的事业单位的市场竞争力、现金流量和盈利能力,以及财务健全性。
∙事业单位的社会负担,包括目前和将来的养老金义务,现有人员的构成以及裁员的潜在成本等。
∙事业单位的治理结构,包括是否有理事会及理事会的职能,管理者的选拔与监督,预算机制、财务审计与信息披露,绩效考核及政治影响等。
∙事业单位的经营环境,如行业结构、准入壁垒、价格控制、隐性补贴和其他歧视性政府政策等。
2.4远景规划。
本研究的中心部分将涉及为目前属于事业部门的单位规划出远景。
也就是要告诉决策者改革的方向,以及改革之后的机构和行业将会是什么样的。
此远景规划要求重新思考政府的职能、政府预算的优先科目;
通过与高级政府官员和其他利益相关者的交流,确定公共与私营服务业的界限。
这种重新构想不仅需要对现状及现有改革方案进行评估,也需要对公共服务部门改革的国际经验作出定性评估。
2.5通过情况分析和国际经验的研究,利用现有理论模式和广泛的国内交流,本研究将为规划改革后的中国事业单位的远景提出可依据的理论框架。
此框架应强调三个广义的问题。
(1)为现有事业单位制定远景规划,政府应就哪些关键问题作出决策?
(2)对每个问题,可供政府选择的可行的公共政策方案有哪些?
(3)政府抉择应遵循的原则是什么?
2.6制定过渡方案。
事业单位的远景规划一旦确定,下一步的重点将是制定改革行动计划,包括:
(1)提出机构职能审查的方法;
(2)确定改革举措的社会成本和获益;
(3)确定改革举措的财务成本和获益;
(4)分析改革举措先后次序的可选方案;
(5)提出改革的资金管理办法;
(6)确定其他关键的瓶颈和约束因素。
2.7提出改革后行业和机构的管理和监管办法。
对政府的改革方案而言,将已改革机构及其所在行业的管理办法作为一个有机组成部分是很重要的。
本研究将有助于制定有关已改革的服务行业和服务机构的公共政策。
考虑的主要问题包括:
(1)预算政策和公共财政管理;
(2)已改革机构的治理结构和政府职能;
(3)竞争政策和监管改革;
(4)地方问题。
2.8行业特定问题研究。
鉴于事业单位包含的服务的性质差异很大,任何具有可操作性的改革方案都必须确定并解决具有行业特性的主要问题。
根据其在事业单位中的重要性,值得予以特别关注的行业有:
教育、卫生、科研、文化服务和机关后勤服务。
鉴于体改办注重总体战略和基本原则,对于特定行业问题的研究有两个目的。
第一,作为案例研究,以便从中得出总体改革方案建议;
第二,就总体框架以及前几部分得出的建议的可行性,在更具体的背景下进行示范。
本着这些目的,行业研究的重点将是:
(1)归纳特定行业问题;
(2)在行业的特定背景下表述的远景规划;
(3)确定转轨面临的主要困难;
(4)转轨后的资金管理、治理和监管。
3研究方法和组织
研究方法
3.1本研究的经验依据来源于三个方面。
首先,利用国务院体改办课题组通过广泛访问相关部委和其他政府代理机构的官员所得到的初步数据。
第二,国家统计局将在数月内提供一组反映近期“基本单位调查”结果的资料,其中包括所有事业单位和其它单位。
第三,财政部保存的资料,其中包括近几年提交财政部的所有事业单位的财务报告。
3.2分析事业单位极大差异性的主要方式将是对上述五个部门的案例分析以及调研访问。
除了已进行的两次地方调研,还将对教育部和文化部这样的中央级机构,以及不发达的西部省份和基层政府等其它地方进行调研。
3.3除了对相关国际经验的比较研究,也将查看相关主题的理论著作,以求提出与理论相符的政策建议。
3.4整个研究将通过与国务院体改办课题组以及中央和地方的利益相关者的密切交流来进行。
要通过这样的过程,将经济理论和国际经验应用于中国问题,并从中得出政策建议。
这种交流也可成为体改办课题组能力建设的一种途径。
补充活动
3.5在中国的政策咨询服务是通过一些手段的综合运用来实现的。
这种方式有助于增强援助服务的有效性。
因此,我们并非只将任务局限于撰写和提交报告,还安排了一些补充活动。
这些活动,连同撰写报告的一些费用共60万美元,将由亚欧信托基金提供,该计划已于2002年11月1日获得批准。
3.6此项赠款将资助专家进行以下活动:
∙事业单位现状调查
∙2-3个行业的案例分析
∙1-2次关于OECD经验的研讨会
∙体改办课题组前往具有相关经验的转型经济和发展中国家的1-2次考察
∙国际经验及对中国相关性的比较研究。
3.7世行课题组、体改办课题组和基金资助的专家将密切合作,共享数据、材料和中间成果。
世行课题组将协助体改办课题组对专家工作予以监管。
时间安排、报告和成果宣传活动
3.8表2汇总了研究活动的组织和大致的时间(见附件3)。
3.9本工作计划力求在2003年7月,向体改办提交一份关于初步研究结果和关键政策建议的政策报告,在2003年12月提交最终报告。
3.10成果宣传活动将以几种方式进行。
首先,通过与体改办在研究中的交流,宣传世行课题组的研究结果。
第二,体改办将把政策报告和总报告提交上级部门,并将主要的政策建议融于其政策提案中。
第三,为政府高级官员举办研讨会。
第四,发行最终报告,并通过专题研讨会扩大其影响。
课题组、预算和质量保证
3.11课题组。
现有世行课题组成员包括:
张春霖(课题组长,EASPS),EdMountfield(EASPR),黄佩华(专家),陈光炎(EASPR),高伟彦(EASPS)。
另外的职员和顾问将在研究的不同阶段加入课题组。
3.12预算。
汇总结果见下表。
事业单位改革研究预算(2002年7月-2004年7月)
资金来源
费用分类
合计
职员成本
顾问
差旅
其他
2002年7月-2002年10月
84460
40753
12463
24238
7005
WPA
ASEMII
2002年11月-2003年6月
274200
59400
89200
94000
31600
85000
5600
13000
7000
189200
83600
81000
24600
2003年7月-2003年12月
134000
30000
22000
17000
65000
40000
5000
12000
60000
2003年12月-2004年6月
351800
184800
71000
66000
35000
316800
总计
844460
160153
308463
206238
169605
244460
18063
47238
19005
600000
290400
159000
150600
3.13质量保证。
除了课题组的组织以外,还将通过几种办法来确保质量:
(i)对于开支超过10万美元的经济研究项目,按世界银行东亚太平洋地区的工作程序作为正式的审查程序;
(ii)减贫部门和私营经济发展部门的高级经理的指导;
(iii)评审专家评审。
评审专家包括:
∙NicholasManning(首席公共部门管理专家,SASPR)
∙AnwarShah(首席公共部门管理专家,WBIPR)
∙RussellMuir(项目计划经理,PSAPF)。
附件一:
中国事业单位及其改革:
背景
A1.1在中国,除了政府核心部门,与国有企业、国有金融机构和国家兴办的社会团体相并列的还有大量、形态复杂的事业单位。
事业单位按照定义是中央和地方政府领导的国有机构。
根据1998年的一份国务院条例,事业单位是指“国家为了社会公益目的社会服务组织”;
A1.2中国的112万个事业单位分布于上自国家机构如新华社、中国科学院及国务院发展研究中心,下到边远乡村的小学和农业服务站。
A1.3按提供的服务、治理、资金安排与政府的关系等而言,事业单位是具有多样化特征的。
这样的事业单位包括,如差不多各个政府部门和每级政府都有的政策研究机构和培训中心,及可能是为政府部门提供办公维修、食堂、清洁等辅助性服务的事业单位。
一些监管机构,如中国证监会也被归为事业单位。
一些事业单位表现得象是拥有重要行政管理权的准政府机构,而有些事业单位与国有企业并没有什么显著区别。
而且,政府部门、事业单位和国有企业的交相错结,使得情形更为复杂。
比如,一个有750个公务员的政府机关拥有一百多个事业单位,就业人员达60000,这还不包括这些事业单位办的经营实体。
A1.4按就业人数来说,事业单位的规模约为国有企业的2/3。
中国相当比例的经济资源投入于事业单位,包括60%的受过最好教育的专业技术人员,大量的国有土地,约1/3的非国有企业占有的国有资产,以及各级政府总体预算中经常开支的1/3。
A1.5根据现有资料,事业单位对中国GDP的贡献率在5%~10%之间。
A1.6事业单位是由政府部门兴办的。
一种典型情况是,某级政府要下设一个事业单位,需要一个政府部门即审批机构批准其设立,并自行去同级政府的编办登记,然后政府部门充当该事业单位的主管部门,主管部门通常有任命事业单位负责人、审批预算、编制财务和人员计划及进行绩效评价的权利。
A1.71949年之前最早的一批事业单位是由中国共产党或其军队设立的,如新华社,或是在20世纪40年代末从国民党政府手中接管过来的,如清华大学。
与政府部门、国有企业和党政机关兴办的社会团体一样,事业单位只是单位的一种。
A1.8中国的单位制度有着多重功能。
单位首先是个政治组织,能使党和国家的有形存在延伸到基层,也是可以代表党和国家行使控制权的管理机构。
事业单位作为政府设立并全额拨款的单位,其人员是按国家干部(有别于国有企业工人的公共雇员)来管理的。
事业单位在经济上没有什么独立性,也没有明确的法律界定。
另一方面,事业单位的资金来源是有保障的,其人员可享有与公务员同样的终身就业及养老、医疗和其它所有福利待遇。
事业单位不同于政府部门的是不应行使行政管理权,不
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