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截止2007年6月,央企控股的上市公司有165家,在其中102家中持股比例大于50%,中石化控股的上市公司多达12家,其它如中石油、国家电网、华电集团、中国电子、普天集团、航天科技、航二集团等控股的上市公司都达3家或以上数量。
一些央企的二级公司的业务范围超出了国资委确定的主业,如中国航空、中国石化、华能、神华等企业,见表2。
表2 若干央企主业和二级公司业务范围比较
企业名称
神华集团公司
中国航空集团公司
中石化集团公司
中国华能集团公司
主业
·
煤炭生产、销售;
电力生产、热力生产和供应;
煤制油及煤化工;
铁路、港口等运输服务
航空运输;
相关配套服务
原油、天然气勘探开发、开采;
石油炼制;
石油化工及其它化工产品的生产、储运及贸易;
石油、天然气管道运输及贸易;
相关工程技术研究与服务
与电力相关的煤炭等一次能源开发;
相关交通运输、专业技术服务
二级公司业务范围
材料、设备等贸易;
房地产;
财务公司及投资业务;
电子及通讯设备制造;
信息咨询;
科学研究和综合技术服务
餐饮;
旅馆、旅游;
资产管理公司、财务公司;
传媒广告
财务公司;
管理干部学院;
报社、出版社;
石油化工工程建设
工程建设设备销售;
金融投资业;
线路、管道和设备安装业;
信息服务业;
进出口贸易
国资委网站及各企业公开信息。
尽管央企类型多、情况复杂,但目前尚未开展对企业进行系统的分类管理,仅在若干文件明确了要保持国有经济控制力的行业领域,对部分特殊企业尽管有特殊管理措施,但并不明确和稳定。
用一套管理办法来管理所有央企会流于粗放,不利于提高国有资产监督管理的效率,因此有必要尽快建立根据企业不同特性对企业分类行使国有股权的管理体系,对每种类别的企业,国资委的权责以及在人事、薪酬、考核、战略、财务监督等方面的具体行权方式应有区别。
二、不同类别企业对股东的权责和管理方式的要求有差异
不同类别企业对股东权责的要求不同。
竞争性领域企业的国家股东机构的权责与公司法及民商法领域里股东权责应基本相同,但对特殊目标企业,国家股权机构的股东权责就应超越民商领域的股东权责,带有确立、落实和监督企业特殊目标的功能。
如法国参股局派出的股东代表在对特殊企业的战略和目标发表意见前,要在多部门联系会议上听取多部门的意见,并将这些意见体现在自己发表的股东意见里。
不同类别企业对战略、薪酬、考核、重大事项管理和信息披露等方面管理方式的要求有差异。
不同目标企业要求股东对其管理的具体内容要有不同。
比如竞争性企业董事和高管薪酬的确定可按利润指标来确定,但特殊目标企业董事和高管的薪酬就不能仅考察利润,其公共目标的实现情况也是考核指标。
国外有规定,特殊目标企业的重大事项一般比对竞争性企业的要多,有特殊目标的企业信息披露的内容和保密的程度也和竞争性企业不同。
上市公司和非上市公司对股东行使股权的具体要求有差异。
上市公司面临更多的法律规章,如证券法、上市规则等。
证券类法律的核心是信息披露义务的增加,这也造成了作为上市公司股东的信息披露义务的加强。
由于证券类法规注重对中小股东的保护,控股股东或实际控制人对企业行使股权的程序和行为必须合法合规,否则可能引发小股东之诉。
如果国资委管理的央企成为上市公司,尽管国内法律和香港上市规则豁免国资委在同业竞争和关联交易方面的有关规制,但其他国家不一定有类似的豁免规定。
因此我国国企在到美欧等地上市时,要注意对自己属下同类性质企业的管理行为是否触及同业竞争或关联交易,或是否符合豁免的条件。
由于对上市公司控股股东或实际控制人的规范多,国资委在成为上市公司的直接持股人时可能面临更多的法律风险,需要通过规范自身的行为来尽量避免。
对资产主要在子公司且该子公司的运营较独立的企业,股东简单按公司法规定的程序可能不能实际掌握主要资产的情况,需要灵活运用法律和管理的手段。
比如股东可以改变持股方式,直接持有这类子公司的股份来实现对它的控制。
在不便直接持股的情况下,可通过母公司加强对这类子公司的重大事项决策管理、产权变革和担保等事项的管理。
或者参照日本经验,允许股东直接对子公司提出审计要求。
在法律允许的范围内,可以加强管理手段的技巧和控制力,比如通过母公司,加强对子公司的人事和财务控制;
落实董事会权责;
母公司可以根据自身对子公司经营业绩的判断及自身业务发展的需要,通过子公司董事会提出建议,由股东大会通过后,以董事会决议的形式由子公司具体执行。
三、分类行使所有权意义重大
分类行使所有权有助于国有企业多种目标的实现,推动国有经济布局调整。
目前主要是用利润及利润增长率为指标来考核企业,也可能在考核具体要求上适当考虑了不同企业特性,但不明确导致的随意性会影响对企业长期价值和公共目标追求的激励。
对具有公共目标的企业,量身定制地确定其各个目标、排序及考核权重,可促进多种目标的共同实现。
分类行使所有权也有助于国资委更明确不同国有企业的目标、考核指标适当性等,以更有效地推动国有经济布局的调整。
分类行使所有权可以使国家在特定领域的控制更加透明、有效和合规,减少法律风险和国际争端。
国家对关系国防安全、国计民生等重要领域的企业保持实际控制是有必要的,但有时会被批评为不透明和行政化。
不透明和行政化的控制方式在日益全球化的社会环境下,容易引发诉讼,甚至国际争端。
用分类管理的方法将国家对不同类企业的不同目标要求法律化,有助于实现国家控制行为的透明、有效和合规。
分类行使所有权有利于建立和完善公平竞争的市场机制。
以利润为基本目标会激励具有特殊地位的企业利用其赚取垄断或寡头利润,会诱导有公共目标的企业不提供均等化公共服务。
分类管理将公共目标作为考核重点,并且对特殊地位企业的市场行为进行监控,有利于建立和完善公平竞争的市场机制。
分类行使所有权也是依法行使所有权的要求。
不同股权状况的企业,法律对股东权责和行权程序的要求就有不同。
比如公司法规定,国有独资公司不需成立股东会,国资委可通过自己行使和授权董事会来行使股东权利,但对股权多元化公司,国资委必须通过股东会来行使股东权利。
再如,上市公司相比非上市公司,大股东会面对更多的法律规章和信息披露要求。
分类行使所有权也是提高股权行使效率的重要手段。
比如一些央企的资产状况较为复杂,有的企业,母公司空壳化,主要资产几乎全部在二级公司,那么对于这类企业,国资委简单按公司法规定的程序可能不能有效掌握和监管该企业的主要资产情况,股权行使的效率和效果必然不好。
四、国际上有对国企实施分类管理的成功经验
不少国家根据功能设定了国有企业的目标,一般将企业目标分为两类,一类是承担特殊社会职能的或者垄断型企业,另一类是竞争性、市场化的企业。
如瑞典所有权政策规定凡在竞争领域的国有企业,其目标就是创造价值,对于有特殊社会服务责任的国有企业,首先应在履行社会责任前提下创造价值并有效利用资源。
新西兰的政府企业(GovernmentEnterprises)一般都有商业和社会的双重目标,国有企业的商业目标十分突出,社会目标则不太明显;
而皇冠研究机构、皇家所有公司和皇冠实体的社会目标和商业目标一般是并重的,各专门法对相关领域的政府企业的基本目标和运作原则都有规定,如表3所示。
表3 新西兰国有企业和皇冠研究机构的目标和适用法律
类别
财务目标
非财务目标
设定法律
国有
企业
与可比较的私营企业具有同样的盈利能力
好的雇主
好的社团公民
1986年《国有企业法》
皇冠研
究机构
经营上负有财务责任,通过取得适度回报率维持财务上的生存能力。
国有企业非财务目标,以及以下4条:
为新西兰利益进行研究
科学卓越
研究符合伦理
促进研究成果利用和技术发展
1992年的
《皇冠研究机构法》
一些国家根据企业目标对企业实施分类管理,对于特殊社会职能的企业,仍倾向于采取全资或控股的方式进行管理,以社会目标优先,盈利目标较次要;
对于竞争领域的企业,倾向于参股管理而非控股管理,规定企业的目标是股东利益最大化,见表4。
表4 一些国家对国有企业进行分类管理
国家
国有企业的分类
企业目标和管理法方式
垄断型
倾向于独资和控股管理
法国
竞争型
一般采用参股方式管理,追求社会利益和财务业绩双重目标
有特殊社会责任企业
股权价值和社会利益双重目标
瑞典
市场化国有企业
价值最大化目标
垄断性或承担社会责任的
全资或控股管理,实现社会利益和股东利益双重目标
奥地利
竞争性行业的企业
倾向于参股而非控股,企业目标价值最大化
社会福利企业
对满足社会福利目标而支出的费用单独考核
意大利
经营性企业
强调企业的盈利性目标
重要资源和公共政策类企业
政府在其中扮演控股和主导角色
新加坡
具有国际或区域发展潜力企业
倾向于淡化控股以支持他们走向区域或国际市场
法国政府要求企业行使公共职能需要通过签订业绩合同的方式规定,并在合同中确保公共服务事业内容的透明度、载明这些活动所需条件以及所提供的公共服务的经济收益等内容,详见附件。
五、国资委应按照三种分类行使所有权
(一)按企业经济属性分类
按经济属性,可将企业分为自然垄断或寡占、有特殊目标或公益性、竞争性三类,不同类企业又可进一步划分为财务状况好和差两类。
不同经济属性体现为企业的不同目标和市场影响能力,国资委作为股东对其的要求应有差异。
见表5。
属于自然垄断和寡占的企业具有产量控制和市场价格制定或合谋制定的能力,因此对其管理手段主要应该是市场行为和价格管制,但对于财务利润高的企业,有必要控制其收入分配并管理其工资总额。
表5 根据经济属性和财务状况的企业分类管理
管理模式
企业类别
业绩目标
特殊管理措施
法律
自然垄断或寡占
财务利润低
公共目标
资本回报
市场行为
价格管制
财务利润高
同上
收入分配控制,管理工资总额
特殊法公司法
邮电通信业(市话和网络通讯)、电网;
石油和天然气开采、邮电通信业(移动通信)
特殊目标或公益性
财务不能独立
成本
业务报告
财务透明
特殊财政支持
财务独立
财务报告
航空、航天设备制造、武器弹药制造、三峡总公司、电网、邮电通信、航空运输等
竞争性
财务不能独立(如历史遗留问题)
解决遗留问题
一定的财政支持
分账
支持整体上市
独资公司可有业绩
合同
公司法
日用消费品制造、金属冶炼、交通运输设备制造、煤炭采选、发电
有特殊目标或公益性的企业主要是在“市场失效”的领域从事业务,特别是需要长期财政支持(包括投资、融资、补贴等多种方式)的国有企业(如某些大型项目公司、大型军工企业),其主要业务、所需条件和经营收益及成本也应有较高透明度,对其要求主要是成本和公共目标,而对于财务独立的企业,可对其有资本回报的要求。
属于竞争性领域的企业的主要目标一般是资本回报,而对于前两类企业,资本回报不应是唯一的主要目标。
(二)按企业股权多元化程度分类
按股权多元化程度,可将企业分为国有独资公司、股权多元化公司和上市公司三类。
国资委在对不同股权状况的国企行使股权时,要注意法律法规对不同类型企业的股东行使股权的不同要求。
股权多元化公司包括国有资本控股公司和国有资本参股公司,鉴于上市公司是股权多元化公司中较为特殊的企业,有必要单独拿出来作为一类。
根据公司法,国有独资公司不需成立股东会,国资委通过自己行使和授权董事会来行使股东权利。
在股权多元化公司,国资委通过股东会来行使股东权利。
国资委在股权多元化公司行使股东权责时,要注意不损害其他股东的利益。
对于上市公司,国资委会面临更多的法律规章,如证券法、上市规则等,国资委作为上市公司的股东,其信息披露义务也需加强,对企业行使股权的程序和行为必须合法合规,以免引发小股东诉讼。
(三)按企业资产状况分类
按资产状况,可将企业分为母公司为实体的公司和母公司为空壳的公司两类。
之所以按照企业资产状况分类,主要是对于母公司为空壳的公司,如果按照母公司为实体的公司来管理,则国资委可能难以掌握该企业集团的主要资产状况,不能实现有效管理。
对资产主要在母公司的企业,国资委按照公司法的规定正常行使股东权就可实际掌握主要资产的状况。
对资产主要在子公司且该子公司的运营不依靠母公司其他板块的企业,国资委简单按公司法规定的程序可能不能实际掌握主要资产的情况,对这类子公司,国资委必须灵活运用法律和管理的手段来实现,如果法律允许,国资委可直接持有这类子公司的股份来实现对它的控制,如果不便直接持股,则要通过母公司来加强对这类子公司的重大事项决策管理、产权变革和担保等事项的管理。
对于重要的二级公司,也应根据国资委持股企业的股权多元化情况和资产状况来分类管理。
对于资产重要二级公司(包括上市公司),国资委有必要发挥重大事项的监督权和知情权。
对不同资产和股权状况的企业以及其二级公司进行管理的国资委权责见表6。
表6 国资委对不同资产和股权类别的企业进行分类管理
国资委权责(对一级公司)
国资委权责(对重要二级公司)
独资
公司
人事任免、考核、薪酬总额的决定权;
战略、资产变更的审批权;
投资、财务的监督权。
企业股权变更、分红、信息披露以及外部审计等基本权利的决定权。
人事、战略、重大投资、重要资产变更、财务报告知情权;
非常规外部审计。
控股
同上;
程序按公司法。
参股
人事、战略、重大投资、重要资产变更、财务报告知情权、监督权和建议权;
重大投资、重要资产变更、财务报告知情权;
实体
多元股权公司
上市
根据持股比重而定;
程序按公司法和上市公司治理准则。
人事任免知情权;
不管考核与薪酬事务;
战略知情权和监督权;
重大投资的知情权和监督权;
重要资产、股权变更的知情权和监督权;
财务报告知情权;
程序按公司法
空壳
六、国资委分类行使所有权需要有关制度支持
首先,什么样的企业适用特殊目标,什么样的企业仅以资本回报为目的,国资委在特殊目标的企业有哪些可以超越公司法的权责,都应当通过法律法规及与公司的公开合同来明确,避免随意性,增加国资管理体系的透明性、确定性和合规性。
其次,特殊目标的企业是否有特殊的公司治理模式,是否有特殊的财政政策等,也需要法律法规来明确。
国外通常对具有社会目标的国有企业用特殊法进行规范,如法国规范竞争性企业是《商法典》,用《供公共商业机构法》来规范具有工商行政和法人地位的自然垄断性公营企业或特殊国家公司,用《政府投资企业法》来规范投资性质的国有企业,《公共利益集团法》来规范实现公共利益国家公司,如邮政局等。
第三,为明确和协调企业的不同目标,部门间的协调也需要形成固定和有约束力的制度。
如各部门间什么级别的人员组成协调会议?
各方意见不一时如何统一?
等等。
需要制度化,才能保证对特殊目标企业的全方位管理落到实处。
此外,分类行使所有权的具体方式应随科技发展和环境变化而变化。
科技发展会带来类别划分的变化,如新能源出现可能会使传统能源在国民经济和国家安全中的作用削弱,就是导致某些传统能源公司不再承载特殊目标。
再如,当国家不是绝对控股特殊目标企业时,一些国家采用了金股等特殊股权安排,要保证对这些企业的控制。
附件
法国国有企业业绩合同中的规定内容
1.国家承担的义务
2.确定企业发展目标
●固定资产的发展
●通过政府补助或贷款,为关系公共利益的投资进行融资
●与价格有关的义务
●财政义务
●企业权益的参与
●债务管理和保证金收益
3.国有企业承担的义务
●财务盈利能力
●社会政策以及就业(包括有关养老金问题)的发展
●生产效率目标
●质量目标
●债务政策
2003年11月Jean-FrancoisGuthmann在由OECD与印度社会科学研究理事会在新德里合办的国有资产私有化和公司治理会议上的演讲《国有企业的私有化、管理和业绩合同:
法国的经验》。
作者:
企业研究所张政军 王怀宇 执笔
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