试述我国人大代表的主体地位和主体作用Word文档下载推荐.docx

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1.宪法、法律和制度上的保障，使人大代表能较充分地行使职权。

宪法、地方组织法、选举法和代表法对全国人大和地方各级人大代表的产生、地位、性质和作用，大会期间的工作和闭会期间的活动，行使职权的保障等都作了明确的规定。

2010年修改的代表法进一步明确了代表的权利义务，细化了代表的履职规范，加强了对代表履职的保障，强化了对代表的监督。

随着中国特色社会主义法律体系的形成，党和国家各项事业发展步入法制化轨道，各省级地方人大常委会也结合实际制定了涉及人大代表工作方面的地方性法规，形成了规范和保障代表合法权益的法律框架，使人大代表行使职权的各种活动有法可依，为代表工作走上法制化、规范化轨道奠定了基础。

2.社会主义民主法治建设进程的不断加快，为代表发挥作用提供了良好的外部环境。

近些年来，随着人民代表大会制度的不断发展和完善，人们的民主法制意识不断增强，人民代表大会制度和人大代表的地位、作用正逐步被人们所认识、重视。

人民群众主动自觉地通过人大代表反映问题、提出建议、表达主张，行使自己当家作主的权利。

各级人大通过组织人大代表开展专题视察、调研等闭会期间活动，推动解决了一批涉及人民群众切身利益、社会普遍关注的热点难点问题。

从国家到各省市区人大常委会普遍创办了宣传、报道和研究人大工作的报刊，各主要新闻媒体也对人民代表大会制度和人大代表的活动进行了较为广泛的宣传报道，在社会上形成了关注、支持、配合人大工作及人大代表活动的良好氛围。

国家机关对人大代表的重视程度不断提高，人大意识逐年增强，能够自觉将工作置于人大及人大代表的监督之下，尊重和支持人大代表依法行使职权，这些都为人大代表发挥作用创造了良好的社会环境。

3.人大代表的结构逐步趋于合理、素质不断提高，为代表有效发挥作用提供了前提。

这些年来，随着人大及人大代表作用的发挥，人大代表结构、素质引起了高度重视，结构进一步优化。

下列表一、表二显示的十一届全国人大代表和十二届全国人大代表结构对比可以充分说明这一问题。

十一届全国人大代表构成情况（2987名）

类别

代表人数

占比

来自一线的工人、农民代表

246

8.24%

妇女代表

637

21.33%

专业技术人员

572

19.22%

党政领导干部代表

1245

41.81%

十二届全国人大代表构成情况（2987名）

401

13.42%

699

23.4%

610

20.42%

1042

34.88%

十一届全国人大代表2987名，其中来自一线的工人、农民代表246名，占比8.24%；

妇女代表637名，占比21.33%；

专业技术人员572名，占比19.22%；

党政领导干部代表1245名，占比41.81%。

妇女代表和来自一线的工人、农民代表人数多于十届，并首次有了3名农民工代表。

2013年换届选举产生的十二届全国人大代表也是2987名，其中来自一线的工人、农民代表401名，占比13.42%；

妇女代表699名，占比23.4%；

专业技术人员610名，占比20.42%；

党政领导干部代表1042名，占比34.88%。

与十一届相比，来自一线的工人、农民代表提高了5.18个百分点，其中农民工代表数量大幅增加

；

妇女代表提高了2.1个百分点；

专业技术人员代表提高了1.2个百分点；

党政领导干部代表降低了6.93个百分点。

全国55个少数民族都有本民族的代表，代表的结构进一步优化，素质进一步提高，广泛性进一步加强。

二、影响代表作用发挥的主客观矛盾

1.代表履职的主观方面因素，直接影响其作用的发挥。

一种表现是代表履职意识不够强，履职积极性不够高，对人大代表这一职务认识上存在偏差。

有些代表忙于自己本职工作，在闭会期间很少履行职责，致使各地“哑巴代表”、“挂名代表”的现象时有发生；

有的把代表身份作为荣誉象征，作为拓展个人事业的平台，对涉及人民群众切身利益的事情不闻不问。

另一种表现是代表履职能力不够强。

有些代表缺乏对人民代表大会制度的学习和研究，对法律赋予人大及人大代表的权力不了解、不会用、不敢用；

有些代表对现行政策理解不透，对人民群众的诉求了解不够，在提议案建议时，不能很好地归纳和反映群众需要解决的热点难点问题，在审议发言时没有独到的见解，履行职责时不能做到有理、有据、依法；

有的代表受自身知识结构的限制，缺乏把握全局的能力，提出的议案建议仅局限于本行业、本地区，可行性不强。

2.政治体制及社会环境等外部客观因素，约束了代表作用的发挥。

（1）选举制度缺乏竞争性，公务人员代表比例过高。

我国人大代表选举实行直接选举和间接选举相结合的方式。

无论是直接选举还是间接选举，在选举制度设计上，大部分代表都是政党提名产生的，也就是说，政党的权力对人大代表选举过程的影响与支配较为强大，而民权的力量较为弱小，这就不可避免地使得代表候选人的来源更多的向所谓“实权部门”和“资本部门”集中。

按照民主政治的“分权制衡”原则，政府行政系统、司法系统的官员不应担任人大代表。

但目前我国人大代表的构成中，党员、干部代表的比例达代表总数的三分之一，工人、农民代表比例只有十分之一，其中还有一些是以农民和工人身份当选的农民企业家和非公有制经济组织的法定代表人，也就是说，真正意义上工人、农民代表所占比例还更少。

加之大量公务人员代表长期在行政机关工作，受行政化思维影响，常常把他们的工作习惯和思维模式带到人大工作中来，难以跳出政府层面来为民代言，这就可能导致国家权力机关的决策难以真正表达社会各阶层的利益诉求。

同时，公务人员代表兼具的有国家权力机关监督者和行政机关、司法机关被监督者的双重身份，也会使得人大监督工作处于失职和尴尬的境地，限制了代表作用的发挥。

（2）人大内部的权力运作机制存有缺陷，缺乏有真正制约作用的工作抓手。

各级人大及其常委会日常大量的是监督工作，有的地方在监督工作中片面强调支持过多，发挥监督促进作用不够，

“一府两院”习惯于贯彻执行党委和上级的文件规定，不习惯自觉接受和积极落实人大源自于法理性的监督意见；

有的地方片面强调开短会，把人民代表大会会期一再压缩，人大会议议程不规范、审议走过场等形式化问题仍比较突出。

人大常委会对代表履职缺乏全面、深入、细致的服务保障工作，对代表在闭会期间的活动多是侧重于组织与指导，多是要求、安排人大代表去做什么，而对为人大代表履职如何提供服务保障研究较少。

有些视察、调研活动多是走马观花，形式雷同，缺乏深入的调查研究，甚至一些视察、调研报告都是工作人员起草，工作人员代表代表提出意见和建议。

加之长期以来人大工作中带有的明显的等级观念和惯性思维，闭会期间的常委会会议议程、议题、表决事项等多是以人大常委会组成人员的意见为准，而常委会组成人员又多是曾经担任过相当行政级别职务的党政官员或是正在担任非“一府两院”领导职务的领导干部，这就使得人大机关的权力实际掌握在少数领导干部代表（人大常委会组成人员）手中，无形中造成了人大常委会委员地位高于其他人大代表，权力大于一般人大代表的印象，人大常委会成了人大代表的领导机关，人大机关工作人员也更偏重于常委会组成人员或领导干部代表的服务保障，而有意无意地忽视了基层代表的服务保障，上述种种现象使人大制度在运转中熏染上明显的行政等级色彩。

（3）代表的监督约束机制不健全。

从代表候选人的推荐、选举到代表的产生，选民的知情权、了解权和监督权严重缺失。

代表与选民和选举单位之间缺乏双向沟通，有些代表从不联系选民或选举单位，选民和选举单位对代表的履职情况也不能够做到全面了解，使得代表常常处于没有监督的状态。

代表行权履职没有具体标准，更没有量化指标，称职与不称职很难界定，即使有的代表不积极行使代表职权，不认真履行代表义务，只要不触犯刑律，就可以任期届满。

虽然现实中时有人大代表被终止代表资格或被罢免，但几乎没有代表因不积极履行职责而被终止代表资格或被罢免的案例。

有关法律法规对代表的监督规定也比较原则，虽然明确了监督代表的主体是选民或原选举单位，但没有明确由谁具体来组织、如何进行监督、监督的程序、监督的标准和监督的处置等规定，因此，实践中要真正对人大代表进行监督还比较困难。

三、保障和提升代表主体地位、发挥代表主体作用的对策思考

1、把好入口关，选好代表。

人大代表能否真正代表人民的利益和意志，关键在于人民能否按照自己的意愿选举出优秀的代表。

因此，选好代表对于发挥代表作用至关重要。

而要选出优秀的代表，需要对代表产生与选择机制作出相应的改革。

具体来说，一是可以将较大的市作为试点进行直接选举，逐步扩大直接选举范围，从根本上赋予公民更多的直接选举权，使选举更加民主。

二是完善提名代表候选人的制度，减少政党推荐候选人比例。

随着我国公民的民

主意识不断增强和参政议政能力的不断提高，今后选民或代表联合推荐代表候选人的现象必将大大增加，甚至会超过政党或人民团体提名候选人。

事实上，“联合提名”候选人的出现，可以弥补党组织推荐候选人时可能出现的差错，使得上述两种候选人展开合法的竞争，从而选出更优秀更合格的代表，同时也能促使党组织在推荐候选人时更加严格、认真，推荐出更好的候选人。

三是在对代表结构和划分标准进行科学研究的基础上，对代表结构提出原则性、动态性、倾向性的指导性意见，而不是将代表结构层层分解、硬性摊派规定到每一级人大代表选举。

除按照人人平等、地区平等、民族平等的选举原则外，还可以辅之以界别选举和其他方式产生部分代表的办法。

四是引入竞争机制，进一步增强人大代表选举的公开性、竞争性。

有序推进代表竞选选举，明确肯定竞争机制并规范其程序，逐步试点推行人大代表的竞选。

除在小组会上介绍候选人外，还可以根据选民意见，让候选人与选民见面，回答选民提出的问题，允许候选人发表竞选演说，进行选举辩论，开展适当的竞争活动。

同时，要增加选举的透明度，使投票人对候选人有广泛、深入的了解，帮助投票人按自己的意愿投票，减少盲目性。

2、增强代表意识，当好代表。

代表的主体意识，包括代表参与管理国家和社会事务的意识，主动行使各项权力的意识，代表人民利益和意志的意识等。

增强代表主体意识是代表行使民主权利、发挥主体作用的重要心理基础。

代表的主体意识并非与生俱来，而是代表不断接受教育培训、通过参与人大活动逐步锻炼积累形成的。

罗伯特.米歇尔斯指出：

“代表们所必须应对的问题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作，这就要求他们自身知识技能的不断提高。

”②因此，一方面要加强对代表的教育培训，使代表明确自身职责，增强代表的角色意识。

重点加强政治理论、法律知识、人大业务的学习，尤其是要加强人民代表大会制度的教育，进一步提高代表的政治理论素养和政治鉴别力，强化代表的参政意识、主体意识、民主管理意识，增强代表的责任感、使命感、参与感，引导代表牢固树立人民至上、议政为民、权责统一的理念，正确有效行使权利。

另一方面要鼓励代表用活手中权力。

现行宪政和人大制度，为代表设计了丰富的权力体系，除了我们常说的提出议案建议权、审议权、表决权、选举权等外，还有监督力度更为刚性的询问权、质询权、提出罢免案权以及提议组织特定问题调查委员会的权力等等。

随着民主进程的推进，这些重要权力也要鼓励代表用起来，切实改变一些法定的代表权力长期虚置的现状，不断提升代表的行权意识，变被动行权为主动行权，从“要我监督”向“我要监督”转型，进而激活一些“休眠”的代表权力，更好地代表人民的利益和意志，发挥好代表作用。

3、强化保障，服务好代表。

人大与人大常委会间的关系不是常委会领导人大代表开展工作，而是人大选举产生并监督人大常委会，人大常委会要接受人大代表的监督。

人大常委会是闭会期间代表工作的具体组织者，是服务代表，而不是“管”代表，人大常委会及人大机关要从民主政治建设的高度，牢固树立尊重代表就是尊重人民，就是尊重民主权利的意识，强化人大代表是人大工作的主体的基本共识，摒除官本位思想，坚持代表面前，不论职务，人人平等的工作理念，真正把人大代表置于主角、主体和主要位置上。

一是要建立代表与常委会有效互动的机制，不断完善联系、接待、走访代表制度，密切常委会与人大代表、人民群众的联系；

闭会期间人大常委会开展的各项工作，都应当通过适当方式尽力向人大代表通报；

要按照监督法有关规定，进一步探索、完善和规范常委会监督工作公开的具体内容、形式和程序，通过建立人大新闻发言人制度，寄发人大刊物、资料，办好人大网站等多种形式，切实改变代表在闭会期间信息不灵、知情知政难的问题，确保代表的知情权。

二是要完善代表活动机制，创新代表活动方式，引导代表将个人履职活动与集体组织的活动相结合，实现代表闭会期间活动常态化。

不论是代表小组活动，还是视察、调研、执法检查、建议督办、列席常委会等闭会期间的活动，都要充分发挥代表的主观能动性，鼓励代表大胆发表意见，尊重代表的意愿和想法，为代表参与管理国家事务构筑平台，调动代表参与积极性，保障代表的参与权。

同时，还要认真总结和推广近些年来各地组织代表活动的成功经验，拓展代表参与人大工作的广度和深度，使代表从常规性的参与代表活动，转变到主动提升活动质量和水平，从简单的发现问题，发展到对重点工作的科学分析和积极建言。

三是

要完善人大监督机制。

在人大系统内部应该有代表监督制约常委会的机制，要使代表了解常委会组成人员在常委会上的发言情况及其履职情况；

代表有权了解和质疑人大常委会的工作，有权提出撤换人大常委会委员的动议；

营造良好的人大议政民主氛围，协调理顺人大监督渠道，及时处理代表以建议、批评和意见或来信来访等多种形式的监督事项，通过妥善处理代表提出的各种意见和建议，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，强化代表行使监督权的意识，保障代表的监督权落到实处。

4、健全机制，监督好代表。

人大代表受人民委托，行使国家权力，人大代表职权行使得如何，直接关系到人民的利益。

由于我国人大代表都是兼职代表，人大代表的公职身份所代表的公共利益与其个人身份所代表的个人利益之间不同程度地会存在冲突，因此加强对人大代表的监督，既是确保代表的代表性，也是解决我国政治生活矛盾的重要途径。

为保证选民和选举单位对代表的监督，应当从法律法规上对监督代表的内容、形式和程序作出详细的制度规定，便于实践操作。

具体来说，一是建立代表责任机制，细化代表职责、履职情况、联系选民、问责制度等，使代表认识到自身的职权既是一种权利，又是一种义务，没有选择执行或者选择放弃的权利，如果不能很好地代表人民的利益，反映人民的要求，人民有权罢免。

二是建立人大代表公示制，可以通过媒体把代表所在选区和选举单位，人大代表的姓名、照片、联系方式公布出来，便于选民与代表联系和代表接受选民的监督。

三是建立健全代表述职评议机制，代表应定期向选举单位或选民

以口头或书面的形式汇报自己履行代表职务的情况，人大常委会也可以通过建立代表履职档案的形式，定期向代表所在的选举单位或选民通报代表的履职情况，让代表接受选举单位或选民的评议。

人大常委会应加强对评议代表工作的组织和指导，规范评议程序，健全评议制度，条件成熟的地方还可以制定和完善相应的地方性法规，以保障监督代表工作沿着法制轨道健康顺利发展。

四是实施刚性的监督手段，对少数不履行代表职责，甚至有违法事实的代表，责成其辞去代表职务或者将其罢免。

除此之外，还可以建立选民对人大代表的质询制度，选民有权对自己反映的问题的处理结果提出质询，代表有义务给予选民满意的答复。

通过以上形式，把对代表的监督从主观品德的约束转变到对其行为的法律约束上来，使代表从选出后“没人管”的状态转变到接受全民监督上来，使代表不敢懈怠，更加认真履职，从而更好地发挥主体作用，促进国家权力机关工作效率和水平的提高。

参考文献：

⑴[美]科恩：

《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版。

⑵[德]罗伯特：

米歇尔斯著《寡头统治铁律》，任军锋等译，天津人民出版社2003年版。

⑶乔晓阳：

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法导读与释义》，人民出版社2010年版。

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《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法导读与释义》，中国民主法制出版社2010年版。

⑸许安标：

《人大代表履职工作手册》，中国法制出版社2010年版。

⑹杨光斌，《政治学导论》，中国人民大学出版社2011年版。

⑺任斌：

《我国人大代表履职问题》，载《人大研究》20083总第195期。

⑻江启疆：

《论人大代表选举及其相关问题》，载《江苏社会科学》2002年第5期。

⑼刘肖委：

《近年来人大代表制度研究综述》，载《人大研究》201110总第238期。

（注：

可编辑下载，若有不当之处，请指正，谢谢!

）