流动女性社保难的政策分析Word下载.docx
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1、性别中立政策的不足
社会生活中存在着性别结构以及这一结构会导致两性的社会差距是一个事实,但如何从社会政策的角度分析和理解性别差异的社会意义,以及需要进行什么样的政策调整,似乎还比较模糊。
而这又被理解为与政策的特质有关,公共政策之所以被视为是“公共的”,就因为它基于实现公共利益的目标,对所有政策对象采取了平等对待的立场,即政策对象不分男女,一律同等对待。
这样的政策在性别上采取了不偏不倚的中立立场,也因此被视为是平等的政策。
但是性别中立政策默认的前提是,两性的前政策权利和地位是平等的,因而只要同等对待就能保证平等。
而这恰恰是问题所在。
两性的前政策权利和地位并不是平等的,政策环境存在着明显的性别差异,区别对待仍然是两性间权利资源分配的基本方式。
但性别中立政策并不考虑这些差异,当然也不会考虑由于差异的存在而使政策资源的分配不平等,以及由此造成的不同结果。
因此,性别中立政策所坚持的一致性的规则,虽然不具有明显的性别歧视,但却不改变原有的歧视性差距,在实际操作过程中有可能因此而扩大差距。
性别中立政策实质上是性别盲视政策。
政策设计时,缺乏对两性不同的生命体验和利益需求的考虑;
政策执行中,缺乏对两性原有的地位差距导致的政策功能扭曲和权利分配不平等的关注;
政策结果出现后,缺乏对由此造成的两性现实差距的重视,或者模糊两性之间的真实差距。
而在分析差距的原因时,要么简单说成是传统文化的影响,要么归结为妇女自身“素质低”。
因此,性别中立政策并不能保证两性平等享有政策权利,在存在性别差异的环境中运行的政策,因为坚持一样对待,更有可能的不是缩小差距,而是强化差距。
我国公共政策的基本状况是,在国家层面上制定了一系列男女平等的立法和政策,为男女平等提供了制度性保障。
但是,当性别平等从一般政策原则进入具体政策后,或具体机构在执行一般性政策时,却呈现弱化的倾向,与此同时,性别偏见和歧视呈现出强化的趋向。
这表明,中国性别平等政策更多体现在一般政策的层面,较少体现在具有可操作性的具体政策中,性别平等政策模式在一般政策与具体政策之间缺乏衔接和逻辑联系。
2、性别中立政策使流动女性遭遇双重差别对待
社会保险是一项较为具体的政策,操作性强。
在现有的社会保险政策机制下,流动女性的社会保障问题还不能得到充分解决,一个重要的原因是,社会保险的规则制定没有考虑流动女性的性别需求,相反却利用了男女有别的文化传统,放任市场对两性的区别对待,强化公领域与私领域的分割和对立,使流动女性遭遇了城乡和性别的双重差别对待。
双重差别对待首先表现在市场权利分配上。
劳动力市场存在的阶层分化和性别分化倾向,使农村妇女进城后,受户口身份和性别身份的限制,大多集中于劳动密集型行业,即所谓的“女性行业”,这些行业普遍工作时间长、工资待遇低、保障水平低。
城乡二元结构的管理体制,使流动女性难以彻底改变农村人的身份,成为各种制度的边缘群体。
在流入地的利益格局中,她们“外来者”的身份使她们更多被视为劳动力而不是政策服务对象。
在经济体系中,农民工工资低、参保率低,较难进入城市体制,也较少享有城市体制提供的保障。
性别身份又使流动女性处于更为脆弱的地位,甚至比男性农民工所享有的权利还要少。
她们处于利益链条的最低层,在缺乏合法抗争的手段和资源情况下,其低层处境更为脆弱且较难改变。
双重差别对待进一步表现在政策权利享有上。
女性天生的生育功能让她们承担了人口再生产的责任,流动女性大多数处在育龄期,许多人往往在工作一段时间后进入生育阶段,受婚育文化和性别分工的制约,流动女性仍然必须承担“主内”的家庭责任,当流动女性面临结婚和生育的压力时,不得不返回农村家庭,形成特有的婚育性“回流”,这使她们有可能出现失去工资收入、退出社保体系的职业中断期。
她们不仅享受不到生育保险,连其他的保险也一同丧失了。
值得注意的是,与承担了生育责任却因此而得不到生育保险的流动女性相比较,由于男性不存在“回流”问题,反到更有可能享受政策规定的生育保险待遇,这一结果大大偏离了生育保险政策设计的初衷,也说明了性别中立政策实际可能导致的两性权利不平等。
3、现行社保政策不利于流动女性享有社会保障
性别中立的社保政策因为表面上平等的权利安排,被认为已经赋予了流动女性社会保险的权利,又因为她们不得已的退出,被认为是她们自己选择了放弃,从而使实际上的制度限权和排斥变得不易察觉。
当流动女性回家生育时,企业主抱怨:
“她们一怀孕就回家,留都留不住”,政府管理方面则认为:
“政府给了她们权利,是她们自己不要,又不能强迫她们。
”这种意见将流动女性的社保困境简单归结为她们自己选择的结果。
但应当思考的是,她们为什么不要待遇优厚的社保权利?
选择放弃是她们的真实意愿还是迫不得已的无奈?
在这样的选择背后又有怎样的政策因素的作用?
通过政策分析可以发现流动女性是怎样失去社保权利的:
当流动女性要求参加社保时,按规定首先要参加养老保险,然后才能参加其他保险。
但即使参加了养老保险,也不等于就能够参加其他保险,因为其他保险项目可以选择参加。
特别是生育保险,按规定由企业缴费个人不缴费,参加生育保险的选择权不在流动女性自己,而在企业。
企业有可能选择不参加生育保险,从而将企业缴费责任转变成参保控制,大部分流动女性都会因此而没有生育保险。
即使参加了生育保险,要享受生育保险待遇还会有苛刻的条件,比如有些地方规定了“必须连续缴费满十个月且分娩之月在缴费期内”,大多数流动女性的工作岗位都需要超时超强度工作,怀孕女工根本无法承受这样的工作至分娩期。
当她们或者由于企业主动员,或者承受不了工作压力而回家生育后,由于社保关系城乡不接转,只能退出社保,中止在打工地的社保关系。
这一来她们不仅不能享受生育保险,还因为退保而丧失了养老保险和其他所有保险。
正因为存在着明确的婚育回流预期,未婚女性的参保意愿很低,她们往往连养老保险也不参加了。
已婚已育女性虽然不需要回家生育了,但她们就业时的年龄往往在30岁以后,即使立刻参加社保,也很难达到最低15年连续缴费的规定,最后也只能退保而不能享受养老金,她们的参保积极性也不高。
流动女性参保积极性不高,被认为是她们缺乏保险意识,其实更可能的是,不考虑流动女性生育需求和农民身份的社保政策,也不会考虑对流动女性婚育性“回流”的政策解决方案,而一系列的政策规定,表面上赋予了流动女性相应的权利,却因为她们无法达到规定的享有条件,也就无法享受规定的权利,并因为政策之间的连带性,迫使她们不得不放弃所有社保权利。
社会保障是全国统一的制度体系,由政府开办的社会保险构成了其中最主要也是最重要的内容。
但从性别的视角来看,现行的社会保险政策对两性不同的身份待遇缺乏必要考虑,性别影响还没有引起重视,也没有成为政策制定和执行时必须充分考虑的因素,更没有对此做出相应的制度假设和安排。
尽管劳动保障部门加大社保征缴力度,加强执法检查,但不能改变两性因性别身份不同造成的在制度享有方面的差距。
二、从性别视角看农民工社保政策调整
1、农民工社保政策调整
目前政府已经高度重视农民工的权益保障问题,国务院于06年发出了《关于解决农民工问题的若干意见》,把解决农民工问题提到战略高度来认识。
在农民工的社会保障问题上具体要求:
“农民工的社会保障,要适应流动性大的特点,保险关系和待遇能够转移接续,使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害;
要兼顾农民工工资收入偏低的实际情况,实行低标准进入、渐进式过渡,调动用人单位和农民工参保的积极性。
”这对于突破农民工遭遇的体制困境,切实保障他们的合法权益有着非常积极的作用。
2006年劳动和社会保障部调研组在一份《农民工社会保障问题研究报告》中认为:
“现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面上并不排斥正规就业的农民工,这部分人员参加各险种的通道是敞开的。
”同时也认为:
“目前,农民工参加养老和医疗保险还存在比较突出的问题。
”具体来说,农民工参保率低在政策层面上主要有三个原因:
一是现行社会保险门槛高。
由于承担国有企业历史债务负担等问题,社保缴费率普遍很高,一般来说企业费率在30%左右,个人为11%,企业和个人普遍感到负担太重。
二是社保关系无法转移,导致农民工流动时反复参保反复退保,直接损害了农民工享受社会保障的对等权益。
三是缺乏对农民工参保的强制性政策措施,农民工仍然受其“农民”身份的限制而不能充分享有社会保障。
在构建和谐社会的思想共识指导下,针对这些问题,各地已经开始调整政策,特别是农民工流入地的政府,政策已经有所变化,如浙江省实行“低门槛进入,低标准享受”的办法,将农民工养老保险的企业和个人缴费比例从22%和8%分别降为12%和4%,农民工缴费水平低于城镇职工,但享受待遇只略低于城镇职工。
上海、成都为外来务工人员建立了综合保险制度,包括老年补贴、工伤、和住院医疗三项保险。
上海综合保险的费率仅为城镇职工的1/4,由用人单位缴费、劳动保障部门管理、委托商业保险公司经办。
成都则采取单位和个人共同负担保险费的方法,基数是可以选择的。
综合保险最大优点是门槛低、易操作,缺点是保障水平低。
国务院劳动和社会保障部调研组在其报告中指出要“进一步改革和完善社会保险制度”,提出要:
改进完善社会保险关系转移接续办法;
降低费率;
调整计发办法;
提高统筹层次。
“既要从一部分农民工流动就业的现实出发,建立过渡性的保障制度;
又要考虑越来越多的农民工稳定就业的需要,完善现行城镇社会保障制度;
还要从农民工接续社会保险关系的需要出发,建立农村社会保障体系。
”具体的倾向意见是对农民工实行分层分类保障:
对稳定就业的农民工纳入现行城镇职工社保体系,对不稳定就业的农民工引入过渡性办法,即:
工伤、失业保险按现行规定执行;
养老保险先建个人帐户,不建社会统筹,实行过渡性个人帐户制度,将本人的社会保障权益直接记入个人帐户;
医疗保险先建社会统筹,不建个人帐户,实行低门槛、保大病、管当期。
在基础养老金实行全国统筹之后,再将农民工逐步纳入城镇社保体系。
2、对社保政策调整的性别分析
上述这些政策调整思路是根据农民工的特点考虑的,因而对同样具有农民工身份的流动女性也有着积极意义。
诸如降低缴费标准、建立单位缴费为主的养老保险个人帐户、以及个人帐户可携带等办法,对于收入水平较低、就业不稳定性较高的流动女性是有利的。
但这些政策考虑似乎都忽略了女性因性别身份不同造成的在制度享有方面的差距。
从流动女性的角度看,仍然有几个问题值得重视:
首先,由于婚育周期的原因,流动女性往往因此而退出工资性劳动体系,普遍会有一个职业中断期,而性别分工使这一时期通常要持续到孩子进入儿童期,可以完全由祖辈照顾。
因此在30岁以前流动女性一般很难稳定就业。
社保政策在城乡之间不接转,“回流”就意味着原有社保关系的无效。
从企业方面来说,社保是企业凝聚员工的重要手段,企业不愿意为不稳定就业的流动女性办社保。
从个人方面来说,因为存在着较为明确的“回流”预期,未婚的流动女性也缺乏参保的积极性。
流动女性中未婚女性的参保率大大低于已婚女性,说明了因婚育导致的职业中断对流动女性参保的影响非常明显。
婚育对男性的影响要小得多,男性不会因为婚育而必须“回流”,相反却可能因为对家庭的使命感和经济责任而更坚定地外出打工。
这就形成了即使在农民工中两性的参保率也是有差距的。
从政策设计来说,社保政策原是为城镇职工设计的,并没有考虑农村女性的“回流”问题,因此,尽管“现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面上并不排斥正规就业的农民工”,但这一制度根本就没有对流动女性“回流”问题作出任何考虑和制度安排。
而在目前的政策调整中,这一问题仍然没有得到重视。
其次,由于忽略了生育和性别分工对两性的制约,因而也就对统一的社保政策可能对两性产生的不同影响缺乏必要的评估。
以养老保险为例,最低连续缴费年限为15年,才能享受养老保险金,达不到该年限的,一次性退还个人帐户余额。
一个典型的男性农民工,从18岁进城打工,可以持续地打工至55岁,远远超过最低缴费年限。
一个典型的流动女性18岁开始进城打工,22岁回家结婚生孩子,30岁后再出来打工。
从18岁到22岁期间即使参加了养老保险,也会以退保的方式结束在打工地的社保关系,而30岁以后立即参加养老保险,必须缴费至45岁才能享受养老保险。
目前“女性行业”不成文规定,女职工45岁即退休,那么必须在二次打工一开始就要立即参加保险,否则就会因为缴费年限不足而不能享受。
实际情况是,流动女性不可能在二次就业一开始就能参保,也不可能在长期超时工作的岗位上工作到45岁以后,40岁以后还在外打工的情况就已经非常少了。
那么就必然形成了这样一种结果:
年轻未婚女性在最佳劳动年龄期只工作不参保,二次就业后,有可能因为达不到最低缴费年限而只参保不享受。
流动女性无论是不参保还是只参保不享受,都是一种权益损失。
第三,生育是女性特有的生理性活动,生育保险可以看成是专为女性设计的保险项目,其设计理念就是承认女性对人类再生产的贡献,将女性的生育负担由全社会来分担,对女性生育活动给予保障。
因此职工参加了生育保险后,不仅能享受到报销生育医疗费用的待遇,还有产假、产假工资,产假津贴等。
这说明生育只是工作的暂时中断,并不是职业生涯的中断,并不影响生育女职工的职业延续。
流动女性中很多人处于生育年龄,生育保险对于她们意义重大,但她们中参加生育保险的人并不多。
在目前有关农民工社会保障的政策讨论中,相比较对工伤保险的更多关注,生育保险似乎被忽视了,而在各地进行的农民工社保政策调整中,生育保险基本没有被纳入考虑范围。
流动女性不能享受生育保险,意味着她们对社会生产的另一种贡献得不到社会的承认,她们因为生育不得不离开工作,就成为她们自己选择了职业生涯中断,她们不仅承担了生育本身的代价,还承担了因生育而带来的职业中断的后续性代价。
将流动女性婚育性“回流”视为不稳定就业,并因此将她们安排在社保政策的低层次或排除在外,实际上是权力机制有意无意地利用了父权制生育文化,它否定了生育的社会价值,将其重新界定为女性自身的宿命。
三、流动女性社保难题解决的政策思考
流动女性的社会保障问题与农民工的社会保障问题虽然属于同一个范畴,但由于女性与男性的性别身份不同,在社会性别结构中的地位不同,承担的社会责任不同,问题会呈现出不同的特点。
当不分性别地把农民工作为整体对象,研究和制定农民工社保政策时,可能会忽略女性的某些特殊利益和意愿,并且会使女性处于相对不利的地位。
流动女性“回流”或居家现象,并不仅仅是一种个人选择,而是城乡结构和性别结构双重作用的结果,这两种结构都具有不平等的性质。
应当对此进行相应的制度假设和安排,尽可能克服双重差别对流动女性造成的不平等。
1、政策制度层面
针对流动女性婚育性“回流”造成的保险关系中断,需要特别考虑:
一是在养老保险上,应尽早把流动女性纳入养老保险,而不是推迟她们养老保险参保期;
当流动女性回家结婚生孩子时,暂时封存她们的保险关系,而不是为她们退保;
随着社保统筹层次的提高,等她们二次进城就业时,与封存的社保关系接续,保证她们能有足够缴费年限。
二是将流动女性的生育保障纳入社会统筹的范围,给予与城镇职工相同的待遇。
对于回到农村生育的流动女性,至少在生育的医疗费用、产假工资和津贴等方面,给予必要的补偿。
或者将生育保险关系转移到农村合作医疗,建立个人帐户,以保证流动女性能够享受生育保险的相关待遇。
三是应以法定形式保证政府财政向社会保险各项目基金的投入比例,政府的社会保障责任应当有财政责任的体现。
四是对社会保险立法,用法律形式保障流动女性享受社会保险的权利。
2、政策操作层面
目前流动女性参加社会保险都需要通过企业代办,由企业集中向经办机构申请、代缴费,以及报帐和计发,在政府、企业和流动女性之间形成了一个直线型的操作链。
在这个链条中,参加社保的决定权既不在政府经办机构,也不在流动女性自己,而是在代办的企业,企业完全可以决定是否为流动女性办理社会保险,从而对流动女性参加社会保险进行控制。
企业将保险代办权变成参保控制权,侵蚀了流动女性应有的自主权,也成为流动女性享受社会保险权利的障碍。
企业还将这种权力变成了与政府讨价还价的筹码,在农民工参保问题上,实际形成了政府与企业之间的博弈,当政府在地方利益和民工维权两者间犹豫不定时,企业往往通过施加压力迫使政府作出让步。
打破这一僵局的,只能是把参保权还给农民工,由她们自己向经办机构或委托的商业机构申报,可以直接申报,也可以委托其他机构代办,政府负责核实和督促企业跟进办理。
就是说,要让代理权成为真正的代理,而不再是控制,才能打破操作直线链条中由企业这个中间环节造成的阻塞。
同时,政府要加大社保政策宣传力度,让每一个农民工包括流动女性清楚地了解政策以及政策程序,而不是由企业根据自己的需要曲解政策,控制政策操作程序。
3、政策评估层面
现行的社会保险政策确实没有明显的对流动女性的限制,但这一制度却不利于流动女性享有社会保障,只能说明,现行的社会保险政策缺乏应有的社会性别评估,因而对可能造成的两性政策享有的差距没有明确考虑和应对措施。
根据中国政府承诺的“社会性别主流化”的战略,应当“对任何领域各个层面上的任何一个计划行动,包括立法、政策或项目计划对妇女和男人产生的影响进行分析,把妇女和男人的关注、经历作为在政治、经济和社会各领域中设计、执行、跟踪、评估政策和项目计划的不可分割的一部分来考虑。
”那么,对社会保险政策进行性别评估就是必要的了。
进行性别评估的前提条件是,要有完整的社会保险分性别数据,以清晰地认识两性之间在政策享有方面存在的差距,并有可能分析造成差距的原因。
分性别统计是国际社会普遍倡导的做法,定期公布统计数据和分析结果,对于改变性别差距扩大的现实十分必要。
包括流动女性在内的农民工的社会保障问题已经引起社会高度关注,以公共政策调整为前提的制度改革也在展开。
但是政策调整还缺乏应有的性别敏感,对性别身份造成的流动女性在享有社会保障权利方面的差异还缺乏相应的制度安排。
本研究提出了相关政策建议,希望通过性别敏感政策的制定和执行,保障流动女性不仅在形式上,而且在实质上充分享有社会保障的权利。
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