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至于国外,笔者认为我国的检察机关与国外的检察机关在性质和职能上都存在很大的差别,它们的检察机关提起环境公益诉讼与我国的检察机关提起环境公益诉讼是不同的。
本文首先就理论界有关检察机关提起环境公益诉讼的妥当性的两种相反观点进行总结,然后就检察机关提起环境公益诉讼的实践进行简单的考察。
本文在分析理论界现存观点的基础上得出检察机关提起环境公益诉讼并不妥当。
在我国,现阶段的环境公益诉讼很不成熟,也没有真正的法律依据做后盾,可是现实又急需有主体承当提起环境公益诉讼的重担。
在这种尴尬的情形下,只有检察机关以法律监督者的身份偶尔插手环境公益诉讼,但这只是一个过渡期。
我们还是要正视检察机关作为环境公益诉讼原告存在的不妥当性,未来检察机关要完全退出环境公益诉讼,并将此职责赋予一个全新的有体系的环境保护协会或叫环境保护事务所。
一、对检察机关提起环境公益诉讼的妥当性的理论考察
针对检察机关提起公益诉讼的妥当性问题,理论界存在着两种完全对立的观点:
一些学者认为检察机关应该作为环境公益诉讼的当然原告;
相反,一些学者认为检察机关提起环境公益诉讼不具有妥当性。
(一)肯定论
对检察机关是否可以作为适格的原告提起环境公益诉讼的问题,绝大多数的学者都持肯定的态度。
他们认为,在公共环境利益遭受侵害时,检察机关提起相应的民事诉讼寻求司法上的救济是世界上大多数国家的通例;
并且根据我国的实际情况,将提起环境公益诉讼的原告资格赋予检察机关是最合适的。
他们的理由大致可以概括为必要性和可行性两大方面:
1、检察机关提起环境公益诉讼的必要性
(1)我国公共利益保护缺失,特别是存在环境污染与环境破坏严重的现状。
(1)
目前,伴着经济的发展,随之而来的是环境日益脆弱,而人类保护环境的责任也日益加重。
2005年东北松花江发生严重污染事件;
2006年白洋淀被专家认定为“一个失去自净和循环能力的死湖”;
2007年5月29日起,太湖蓝藻集中暴发而导致无锡部分地区自来水发臭,无法饮用。
现在人们常用“北方有水皆枯,南方有水皆污”来形容我国的水环境现状。
(2)出现如此严重的环境问题,体现了我国现有的《环境保护法》及《水污染防治法》等法律并没有为我国的公共利益保护起到实际作用,司法体制缺失。
同时,有关公共利益的其他方面的救济机制也显得分外不足。
这种现实与需要之间存在的矛盾亟待人们重视与解决。
检察机关作为我国的一个公共利益代表者,理所当然地应该承担起保护与捍卫环境公共利益的责任。
(2)行政部门的力量有限,需要检察机关的介入。
(3)
在现有法律框架下,环境公益诉讼的主体受到很大的限制,但环境问题却与日俱增,人们只有通过相关行政部门求得解决,可由此取得的效果远远不尽人意。
首先是因为通过行政部门解决的程序复杂,环境侵害往往得不到及时的救济,人们的环境利益难以得到真正的保护;
其次是行政部门复杂,分工不明,效率令人质疑;
再有就是行政机关在利益的驱使下,允许破坏或污染环境的团体或个人破财消灾,达到你好我也好的结局,唯一不好的还是公共环境和受环境影响的人们;
四是对行政部门处理环境纠纷没有有效的监督。
基于上述理由,将检察机关引进环境公益诉讼很有必要。
2、检察机关提起环境公益诉讼的可行性
(1)提起环境公益诉讼是检察机关行使法律监督权的体现。
(4)
检察机关提起环境公益诉讼是行使公诉权的表现,而公诉权是法律监督权的重要组成部分。
我国宪法第一百二十九条明确规定:
“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。
”虽然宪法没有明文规定检察机关有权提起环境公益诉讼,但是在环境公益诉讼法律缺失的情况下,这也给检察机关提起环境公益诉讼提供了宪法基础。
(2)检察机关是公共利益代表者,其性质和优势地位决定其是环境公益诉讼的适格原告。
传统上,检察机关主要参与刑事诉讼活动,但检察机关公共利益代表的身份决定其将越来越广泛地参与公益诉讼案件。
随着社会生活的日趋复杂化和权利观念由“个人本位”向“社会本位”的转变,检察机关开始比较广泛地干预涉及公共利益的民事诉讼和行政诉讼,并逐渐担当起民事行政诉讼中公共利益代表人的角色。
(5)另外,检察机关工作人员可以在有效地运用法律手段维护公共利益的同时避免私人的报复诉讼和滥用诉权行为出现,进而提高环境纠纷的解决效率,减轻人民法院的负担,节约司法资源。
最后,宪法第一百三十一条规定:
“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
”检察机关在体制上独立于行政机关,可以使其在行使环境公益诉讼职权时免受地方保护主义的不利影响。
(3)检察机关提起环境公益诉讼不违反民事处分原则。
(6)
我国民法赋予了民事主体自由处分的权利,但自由是有一定限度的。
宪法第五十一条规定:
“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。
”《民法通则》第七条规定:
“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,破坏国家经济计划,扰乱社会经济秩序。
”由此可见,民事主体行使处分权不得超越社会公共利益的界限。
而检察机关提起环境民事公益诉讼是在民事主体损害了社会公共利益的前提下,不违反处分原则。
(4)我国已经存在了超前的环境公益诉讼实践。
自1997年以来,各地检察机关开始尝试环境公益诉讼案件工作,在浙江、福建、河南、山东等地均取得了较好的法律和社会效果,为检察机关开展此项工作提供了丰富的实践成果和参考经验。
(7)
(二)否定论
在理论界只有少数学者支持此观点,他们认为检察机关是环境公益诉讼的当然原告的观点并没有很好地认识我国检察机关的性质及司法地位,检察机关并不适宜插足环境公益诉讼。
笔者也对检察机关提起环境公益诉讼的妥当性持否定态度。
总而言之,这些学者认为检察机关提起环境公益诉讼不妥当的理由主要有以下几方面:
1、我国的检察机关是国家司法机关和法律监督机关,其性质和地位都有别于国外的检察机关,并不适合提起环境公益诉讼。
”宪法第一百三十一条规定:
”这是宪法对我国检察机关法律监督者身份和独立地位的肯定。
我国的检察机关是与法院、行政机关相互独立相互制约的。
而外国的检察机关在国家权力系统中并不具有独立地位,绝大部分只是作为行政职权的组成部分或附设于法院,或与行政机关合而为一,行政权正是通过检察机关来监督和制约司法审判权,因而检察机关从来都是政府代表,是公共利益的维护者。
(8)
我国的检察机关作为司法机关,主要是负责提起刑事公诉,将危害社会的犯罪行为提起到人民法院,请求人民法院做出公正判决,对犯罪分子予以定罪量刑。
而其作为法律监督机关,主要是通过监督国家机关及其工作人员执行法律、遵守法律,保证国家法律得到正确、统一实施来维护,而不宜干预具体的国家事务。
(9)有学者认为检察机关的监督职能包括了提起公诉权。
(10)但监督是针对他人的法律行为,而不存在直接介入诉讼中,这明显混淆了起诉权与监督权的内涵和外延。
如果让检察机关担当环境公益诉讼的原告,在一案中,它既是监督机关又是诉讼当事人,势必会导致检察机关角色的混乱。
2、检察机关提起环境公益诉讼特别是环境民事公益诉讼必会对原来的诉讼结构带来一定的冲击。
我国的普通诉讼程序结构大概是三方,原被告和法官。
在环境行政诉讼中,原告和被告的地位是不平等的。
若将原告替换成检察机关,因检察机关和行政机关的地位平行,虽然行政机关还是可以对抗之,但是原被告之间以前的诉讼结构仍得重新构架。
检察机关对诉讼结构的冲击主要表现在环境民事公益诉讼领域。
在环境民事诉讼中,原被告是完全平等的,他们和法官形成等腰三角形的诉讼结构。
而我国的检察机关是以国家强制力为支撑的公权力机关,它和民事被告是不平等的,若检察机关插足此种诉讼,原本等腰三角形的诉讼结构框架将不复存在。
即使检察机关以与另一民事主体平等的身份出席,但检察机关搜集证据、运用法律的能力是普通民事主体无法比拟的,它公权力的背景还是会或多或少地影响民事诉讼的基本结构。
总之,检察机关介入环境公益诉讼会导致原被告之间地位的变化,甚至影响法官的公正判断,是对诉讼结构的破坏。
3、环境公益诉讼具有特殊性决定检察机关不是其适格的原告。
环境问题不是一朝一夕一人一事造成的,其形成的时间或长或短具有累积性,其形成的原因多而复杂,具有隐蔽性、滞后性、综合性等特点;
而环境纠纷的解决具有科学性、技术性、专业性、社会性的特点,这些决定了环境公益诉讼相对于一般诉讼而言具有特殊性。
作为提起环境公益诉讼的主体,必须要懂得环境问题形成的原因,能够鉴定污染或破坏环境的行为的危害程度,确定损害的后果,判定行为与损害之间的因果关系。
可是对于这些,检察机关是欠缺的。
二、检察机关提起环境公益诉讼的实践考察
(一)检察机关提起环境公益诉讼的类型
1、根据提起的诉讼的性质,可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。
在实践中,检察机关提起的公益诉讼多为国有资产流失案,真正的环境公益诉讼并不多,而且其类型只有环境民事公益诉讼,并未涉及环境行政公益诉讼。
自2003年以来,山东、四川、贵州、江西、广东等省检察机关先后以法律监督机关的身份,本着维护国家利益和社会公共利益的诉讼目的,提起了有关环境保护的公益诉讼。
由我国检察机关作为原告的环境民事公益诉讼主要有以下案例:
(1)2003年山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案;
(2)2003年初四川省阆中市检察院诉群发骨粉厂污染环境案;
(3)2008年底,广州市海珠区检察院诉新中兴洗水厂污染环境案;
(4)2008年11月,贵阳市人民检察院诉熊金志、雷章、陈廷雨在水资源保护区内修建违章建筑一案;
(5)2008年12月,江西省渝水区人民检察院诉李某污染仙女湖景点饮用水水源案;
(6)2009年广州市番禺区检察院诉东涌东泰厂偷排污水案。
其中,2003年山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案堪称典型。
2003年4月22日,山东省乐陵市人民检察院对金鑫化工厂的范某提起了环境民事公益诉讼,请求法院判决停止侵害、排除妨碍、消除危险。
同年5月9日,乐陵市人民法院作出判决,要求金鑫化工厂自行拆除污染设施、停止侵害、消除妨碍、消除危险。
(11)
2、根据诉讼请求内容,可以分为单纯的环境公益诉讼和混合的环境诉讼。
在以检察机关为原告的环境公益诉讼案例中,很少有单纯的环境公益诉讼,一般都附加了私人利益,属于混合的环境诉讼。
单纯的环境公益诉讼是以维护公众整体环境利益为诉讼目的而提起停止侵害、赔偿损失的环境诉讼,此类实践案例只有山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案和四川省阆中市检察院诉群发骨粉厂污染环境案。
(12)
(二)检察机关提起环境公益诉讼的特点
简而言之,笔者认为检察机关提起环境公益诉讼的特点有如下几点:
1、检察机关提起环境公益诉讼于法无据。
在我国的私法领域是法无规定即自由,而在公法领域是法无规定即无权。
环境法具有明显的公法性,检察机关提起环境公益诉讼的行为亦属于公法领域。
我国并没有哪部法律明文赋予检察机关提起环境公益诉讼的权力,检察机关行使此项职权是缺乏法律依据的。
这也是导致目前我国环境公益诉讼无人能诉、无人愿诉的原因之一。
如果一直没有相关的法律明文赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格,在今后的实践中检察机关提起环境公益诉讼将难以为继。
2、没有涉足环境行政公益诉讼领域。
虽然说不缺乏检察机关提起环境公益诉讼的案例,但是却没有一起案例是环境行政公益诉讼。
一是检察机关没有能力总揽那么多的诉讼职能,二是检察机关并不是很有兴趣涉足环境公益诉讼领域。
这些决定检察机关很难在环境公益诉讼领域打开局面。
如果我国不考虑实际情况,一定要将提起环境公益诉讼的职责强加给检察机关,检察机关也只能勉强为之,无疑要想真正发挥环境公益诉讼的作用是极其困难的。
3、提起的环境公益诉讼案件少,且多附加私人利益,单纯的环境公益诉讼屈指可数。
现阶段检察机关提起的环境公益诉讼并不多,但我们可以看到,环境问题日益严重,急需得到有效解决。
这种现实的矛盾表明检察机关不管是从能力还是兴趣上都不是或不想是环境公益诉讼的适格原告。
环境问题一般都涉及某些具体的个人利益和社会、环境的整体利益,而检察机关在起诉时往往是既维护公众利益,又为具体的民众争取利益,混合环境诉讼比较普遍。
这表明无论是在观念上还是在行动上检察机关都没有弄清楚环境公益诉讼的内涵,而将提起环境公益诉讼的职责交给一个没有明确的环境公益诉讼意识的机关是不明智的。
所以未来的环境公益诉讼不应该交给检察机关提起。
4、以法律监督者的身份进行环境公益诉讼。
我们可以看到,在这类环境司法的新实践中,虽然进行的是环境公益诉讼,但相关检察院都不是以环境公益诉讼原告的名义而是以国家法律监督机关的名义起诉的。
他们的起诉活动缺乏明确的法律依据,走在合法与非法的边缘。
(13)检察机关在进行环境公益诉讼时也意识到了其原告资格的欠缺,所以我们更不能因为检察机关有过提起环境公益诉讼的事实行为而将环境公益诉讼原告的帽子强扣在其头上。
在以后的实践中,检察机关仍然难以摆脱法律监督者的身份去实践完整意义上的环境公益诉讼,其并不适合做环境公益诉讼的原告。
三、检察机关提起环境公益诉讼具有不妥当性
(一)检察机关提起环境公益诉讼的必要性观点存在的不足
1、我国公共利益保护缺失,特别是存在环境污染与破坏严重的现状,决定检察机关提起环境公益诉讼具有必要性的观点不具有说服力。
笔者认为,我国公共利益保护的缺失,只是说明环境公益诉讼制度亟待确定,环境公益诉讼需要一个代表公共利益的机关或团体或个人进行诉讼,以做到真正的维护社会公共利益。
公共利益的代表者并不是仅有检察机关而已。
我们并不能因为检察机关是公共利益的代表者而将所有与公共利益有关的事情都让检察机关一揽子包干,这会导致司法权力体系的混乱,反而不利于司法公正与司法效率的提高。
2、行政部门的力量有限,需要检察机关的介入的观点有待考量。
笔者认为,行政部门力量有限,但检察机关介入是否就可以解决问题呢?
检察机关最大的权力便是法律监督权及刑事起诉权,如果将检察机关引进环境公益诉讼,赋予检察机关公诉权,是否可以保证检察机关内部分工明确呢?
在刑事诉讼中,检察机关具有国家的威慑力与强制力做后盾,级别之间的分工与监督也非常明确。
但在环境民事和行政诉讼中,检察机关又是怎样的身份?
特别是在环境民事诉讼中,检察机关一案双重身份,即使做到了实质的独立,但因形式的不独立也很难使社会公众,尤其是被告信服。
(二)检察机关提起环境公益诉讼的可行性观点存在的缺陷
1、提起环境公益诉讼是检察机关行使法律监督权的体现的看法欠妥。
笔者认为,检察机关的监督权不能包括提起环境公益诉讼的权力。
如果允许这样子对监督权作扩大解释,那检察机关的监督权将无所不包,这明显不符合权力制约与平衡原则。
2、检察机关是公共利益代表者,其性质和优势地位决定其是环境公益诉讼的适格原告的观点具有片面性。
从某些角度看,检察机关提起环境公益诉讼似乎非常之妥当,但笔者认为,我们是否应该将环境公益诉讼权力赋予检察机关还要考虑检察机关的权力容量。
我们都知道,一个再能干的人,我们也不能什么是都交给他一个人来干,这并不是一种聪明的做法。
3、引据检察机关提起环境公益诉讼不违反民事处分原则的观点对证明检察机关提起环境公益诉讼具有妥当性没有丝毫意义。
根据宪法第五十一条的规定和《民法通则》第七条的规定我们可以得出,只要某行为违反了社会公共利益,任何组织机构或个人提起诉讼都不违背民事处分原则。
所以无论哪个主体提起环境公益诉讼都不违反处分原则,用这个观点来论证检察机关提起环境公益诉讼的妥当性显得苍白无力。
4、对我国已经存在了超前的检察机关提起环境公益诉讼实践的观点,笔者认为我们应该看到此类诉讼案例的实质。
此类案例并不是检察机关根据起诉权提起的环境公益诉讼,而只是根据法律赋予它的监督权履行的法律监督职责。
只是在迫切需要解决环境问题,但又缺乏提起环境公益诉讼合法主体的背景下,为了保护人类的公共利益而实施的权宜之计。
综上,检察机关提起环境公益诉讼不可否认地存在合理的可行性,但支持此观点的学者却没有提出一个让人信服的理由说明检察机关提起环境公益诉讼具有妥当性。
(三)检察机关不能提起环境公益诉讼的理由
1、从司法效率的角度分析
司法具有公平、公正和效率原则,环境诉讼中我们将举证责任倒置给被告无疑是对公平公正原则的实践,但是司法的效率原则要得以实现,原告就不能消极地等待被告提出证据,而应该变被动为主动,积极自主地去搜集证据,并判断被告和自己收集的证据的有效性及真实性。
这就要求环境公益诉讼的原告具有一定的专业能力和搜集证据的能力。
而我国的检察机关内部并没有建立专门处理环境问题的部门,它在环境诉讼方面并不具有专业性,相对一般机关没有明显的优势。
而要真正实现司法效率,将环境公益诉讼的重担交给检察机关是不明智的。
2、从环境公益诉讼特点的角度分析
首先,环境公益诉讼具有专业性与复杂性,需要一个具有环境专业知识,能够在一定程度上提出证据并证明证据的能力的组织或机构承担比较合适。
而检察机关虽然具有拥有法律人才和实力强大的优点,但其也存在缺乏环境专业性知识和专业性技术的缺点,这限制了检察机关分管此类诉讼的资格。
其次,环境公益诉讼具有救济性和预防性双重属性。
要做到救济与预防并重,真正实现环境公益诉讼的价值,其原告必须投入大量的时间、人力和物力。
但检察机关不可能做到分大量的时间精力到环境公益诉讼中去,其没有能力在承担繁重的监督与刑事公诉职责的同时兼挑环境公益诉讼职责。
3、从检察机关自身的角度分析
我国的检察机关是我国的司法机关和法律监督机关,其主要职责是负责提起刑事公诉,对法律的运用与执行进行监督。
实践证明,现阶段检察机关承担的职责任务基本恰当,既可以保证检察机关正常有效运作,又不至于浪费国家资源。
2009年12月21日中国社会科学院发表的《社会蓝皮书——2010年中国社会形势分析与预测》中透露,我国2009年一月至十月的刑事犯罪率有所上升,比2008年同期增长了14.8%,这告诫我们,我们不能因检察机关的任务的短暂轻松而为其增设其他职责。
我们必须给予检察机关执行职务必要的弹性空间,再让其分担例如环境公益诉讼之类的职责是不合理的。
首先,鉴于检察机关已经承担了繁重的刑事公诉职责,肩负着维护社会稳定和人们生命财产安全的重要任务,如果将环境公益诉讼的职责再让其分管,将会使检察机关不堪重负,办事效率降低,最后不仅没有实现环境公益诉讼的初衷,还弱化了刑事公诉的作用。
再有,让检察机关在一个环境公益诉讼中扮演原告和法律监督者的双重身份,是对检察机关在刑事公诉领域形象的扩张,这明显是不合适的。
在刑事公诉领域,检察机关是以国家强制力做后盾,对犯罪分子进行惩罚,是国家进行日常必要管理的表现。
而在环境公益诉讼领域,除了环境刑事公益诉讼,原被告双方不存在管理与被管理的关系,并不需要国家以强制力为威慑,更需要的是一种平等的诉讼机会。
如果说刑事公诉是一种上下级的管理式,那环境公益诉讼更多的是一种平级的协商式。
另外,检察机关一案双重身份不可避免地会遇到形式公平的挑战,不利于我国司法机关公平、公正、权威的形象的树立。
4、从实践与现实的角度分析
从实践中来看,不管是2003年山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案,还是2009年广州市番禺区检察院诉东涌东泰厂偷排污水案,人民检察机关都是以法律监督者的身份起诉的。
虽然这些案例实质上都是环境公益诉讼,但是从形式上看,它都只是检察机关行使监督权的实践,不是完整意义上的环境公益诉讼。
笔者认为,检察机关明明提起的是环境公益诉讼,但却以国家法律监督者的身份提起,是因为在环境公益诉讼法律依据缺乏的情况下,其他机关与团体或者个人没有合法的依据进行诉讼,为了维护公共环境,只有检察机关可以借法律监督之名打一个合法的擦边球。
检察机关提起此类诉讼只是在环境公益诉讼不成熟的背景下不得以而为之的权宜之计。
从已经发生的不多的案例我们可以得出,第一,检察机关不是环境公益诉讼的原告;
第二,检察机关就算是以法律监督者的身份跻身环境公益诉讼,也没有努力致力于环境问题方面的监督,诉讼案件少与我国严峻的环境问题形成鲜明的反差。
随着环境公益诉讼的日益成熟,检察机关不会再以监督者的角色在此领域行原告之事。
所以这些实践并不能说明检察院提起环境公益诉讼具有妥当性,只能说明在我国建立环境公益诉讼机制,解决环境公益诉讼的原告资格问题迫在眉睫。
从现实层面看,环境问题日益严重,对地球的生态和气候等方面都产生了巨大的影响,为了防止这些影响不可逆转,必须尽快完善健全并实施环境保护方面的措施与制度。
而建立环境公益诉讼,并使之发挥实质的作用便是保护环境的重要措施。
而检察机关没有能力承担这项措施的实施,必须将这一任务交给独立的专门的组织,实现专业化问题专门解决。
四、结语
综上所述,检察机关提起环境公益诉讼并不妥当。
但随着环境公益诉讼日益增多地提上日程,我们知道,解决环境公益诉讼的原告资格问题显得急迫而必要。
有学者例如吴勇提出,应该将环境公益诉讼的原告资格赋予环境保护机关,因为其在环境方面的专业性可以胜任此职责。
但是笔者不赞同此种观点。
环
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