流域生态补偿财政政策研究 第一章Word格式.docx
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流域生态补偿财政政策研究 第一章Word格式.docx
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1.3.4搭建流域上下游协商平台和仲裁制度16
参考文献17
致谢19
1流域生态补偿财政政策研究
1.1流域生态补偿的责任主体界定
流域生态补偿机制是连接经济发展与生态建设的纽带,完善的生态补偿机制是保障生态补偿活动按照公平、公正,谁污染谁赔偿,谁受益谁补偿的规则运行的基础。
因此,政府应按市场经济体制要求制定生态补偿机制的运行规则。
要坚持以调动保护生态积极性为目标,生态补偿的目的是保护环境、提高生态系统功能;
要坚持明确生态补偿的责任主体,明确保护和改善生态环境是政府、企业、个人和社会共同肩负的责任。
1.1.1流域生态系统公共品性质界定
流域生态补偿是生态补偿在流域水资源管理和保护中的表现形式,也是我国开展生态补偿工作的重点领域。
目前,对于流域生态补偿还没有形成公认的定义,中国生态补偿机制与政策研究课题组把流域生态补偿定义为:
“通过一定的政策手段实行流域生态保护外部性的内部化,让流域生态保护成果的受益者支付相应的费用,实现流域生态投资者的合理回报,激励流域上下游的人们从事生态保护投资并使生态资本增值”(中国生态补偿机制与政策研究课题组,2007)。
流域生态补偿具体包括以下两种形式:
第一种是上游污染物排放超过总量控制目标,使得下游地区水环境质量超过质量控制目标,因而上游地区应该对受到影响的下游地区进行水污染赔偿,简称为水环境污染赔偿;
第二种是为了保护下游特定水体的水环境质量,必须对上游地区的污染物总量进行有效控制,从而限制了这些地区的经济社会发展,因此下游受益地区应该对上游地区进行水资源保护补偿,简称为水资源保护补偿。
美国环境保护主义者加勒特·
哈丁以寓言的形式给我们讲述了一个故事:
“一片草原上生活着一群聪明的牧人,他们各自勤奋工作,增加着自己的牛羊。
畜群不断扩大,终于达到了这片草原可以承受的极限,每再增加一头牛或羊,都会给草原带来损害。
但每个牧人都明白,如果他们增加一头牛或羊,由此带来的收益全部归他自己,而由此造成的损失则由全体牧人分担。
于是,牧人们继续繁殖各自的畜群。
最终,这片草原毁灭了。
”可见,生态环境在某种程度上符合公共产品的特征,那么生态环境是哪一类公共产品呢,这需要从排他性和竞争性来分析:
(1)生态环境的非排他性分析
从非排他性的含义上看,生态环境是具有非排他性的,生态环境的各种服务功能并不能将不付费的消费者排除在服务对象之外,以收取门票的生态公园来说,虽然不付费购买门票就无法进入公园,但是公园周边的居民仍然可以享受到生态公园为其带来的新鲜的空气、悦耳的鸟鸣、优美的环境等等。
当然,不同规模的生态环境的受益范围会有所不同,那些无法受益的消费者并不是被排除在受益范围之外,而是由于生态环境规模所限,其根本就不在受益范围之内,就无所谓排除不排除了。
由此可见,生态环境的非排他性程度是很高的。
(2)生态环境的非竞争性分析
非竞争性,从简单的意义上说,意味着边际成本为零。
不同规模的生态环境的承载能力都是有极值的,在这个极值范围内,增加一个消费者的边际成本为零,但是一旦超出承载力的极值范围,边际成本就会增加。
举例来说,假设一条河流最多可以供1000人的日常使用,超出此范围河流就无法依靠自身能力进行净化,那么,当这条河流有100人在日常使用时,增加一个使用者并不会增加任何成本,即边际成本等于零,使用者可以一直增加至1000人,但是如果现在己经有1000人在使用这条河,那么再增加一个使用者,就需要对河流进行人工净化,这就增加了成本,使边际成本大于零,或者如果不进行人工净化,那么势必会影响河水洁净度,从而影响其它使用者的效用,这相当于将成本施加到了其它使用者身上,也意味着边际成本大于零。
由于人口的不断增长,早己超出生态环境的自然承载力,因而,从这一角度来看,生态环境是具有竞争性。
从以上分析可以得出,生态环境是一种具有非排他性和竞争性的产品,属于准公共产品中的拥挤产品范畴,由于其具有非排他性,很容易产生“免费搭车”问题,从而走向“公地悲剧”,因此需要以政府为主导,建立有效的生态补偿机制,避免“悲剧”的发生。
1.1.2政府的流域生态环境社会责任——流域生态服务外溢与政府事权界定
政府是生态补偿机制作的主体,是由生态补偿机制的理论依据所决定的:
(1)生态环境价值论决定了生态补偿机制的主体是政府。
生态环境价值论认为,生态环境对人类来讲,是一种不可或缺的生存因素,对人类社会、经济的发展有着不可忽视的价值,因此,生态环境的使用者应该向所有者进行补偿。
与此同时,生态环境系统作为一个整体是无法分割的,也很难确定其所有权,这也是很多国家都规定生态资源归国家所有的原因所在。
政府是国家的具体体现,负责管理社会公共事务。
因此理应由政府代表国家接受补偿。
(2)生态环境的外部性决定了生态补偿机制的主体是政府。
由于生态环境具有显著的外部性特征,由市场机制对生态环境进行资源配置是无效的,因此需要政府运用各种经济和行政手段来纠正市场失灵,保证生态环境的可持续性,否则,由于使用者无需负担任何生态环境成本,势必造成生态系统的超负荷运转,进而影响到整个社会、经济的可持续发展。
由此可见,政府在生态补偿机制中起到了主导作用。
(3)生态环境的公共产品属性决定了生态补偿机制的主体是政府。
由于生态环境的公共产品属性,决定了必须由政府充当供给者的角色,通过立法征收一定的税收和费用,来提供良好的生态环境。
生态补偿离开政府就无法进行,由此决定了政府是生态补偿机制的主体。
1.1.3企业、社会团体和个人的流域生态环境社会责任
企业、社会团体和个人在流域生态环境中担当着补偿的给付者和补偿的接受者。
(1)补偿给付者
补偿给付者顾名思义,就是指那些需要按一定标准向补偿接受者支付补偿金的个人、企业或组织,根据支付补偿的原因不同,补偿给付者可以分为:
1)生态环境破坏者。
这一类补偿给付者,是那些其行为会对生态环境造成损害的个人、企业等,如污染排放者.、垃圾丢弃者。
2)生态环境使用者。
此类补偿给付者,是指那利用生态环境中的各个部分并获得收益的个人、企业等,如资源开采者、木材采伐者、水产品捕捞者、野生植物采摘者等等。
3)生态环境受益者。
该类补偿给付者,是指那些从补偿接受者对生态环境进行保护的行为中受益的人和企业,如上游进行污染治理,下游的人和企业就成为受益者,应向上游支付一定的补偿。
(2)补偿接受者
补偿接受者是生态补偿机制中资金链条的末端,也可以根据接受补偿的原因分为两大类:
1)接受补偿的受害者。
这一类补偿接受者接受补偿的原因是,由于补偿支付者的行为破坏了环境使其受到了损害。
比如,工厂排放污气、污水等,污染了空气和水源,使周边居民的健康受到了损害,那么周边居民就成为了补偿接受者。
2)接受补偿的施益者。
此类补偿接受者接受补偿的原因是,其在生态建设过程中,直接创造社会效益和生态效益者,比如退耕还林中,还林者会直接创造生态效益,因而成为补偿接受者。
从这一原因出发,不难看出,政府也是接受补偿者之一,因为政府所采取的生态保护等措施也会直接创造社会效益和生态效益。
1.2流域生态补偿的财政政策体
财政手段是进行生态补偿所要借助的一种重要手段,财政手段的形式、效果及配合都是构建生态补偿机制所必需考虑的因素。
首先,需要考虑财政级次的影响。
生态环境保护是一种准公共产品,同时具有外部性,应由政府提供,预算是政府自己的使用计划,预算级次体现了政府事权与财权的划分,决定了某项生态环境损失应由哪一级政府进行补偿,以及某项生态补偿活动应由哪一级政府进行。
其次,需要考虑不同财政手段的影响。
在生态补偿中运用财政手段时,需要考虑不同财政手段所发挥的不同政策效果、以及作用范围不同所产生的影响。
财政手段的选择关系到最终能够发挥什么样的政策效果,因此,在制定生态补偿措施时,必须考虑到政策目标与财政手段的配合,将不同的财政手段进行组合,以实现生态补偿的目标。
最后,需要考虑政府财力水平与结构的影响。
生态补偿机制中,政府财政是重要一环,各级政府的财力水平和财力结构分布,对生态补偿机制的架构和生态补偿效果都会产生影响。
这种影响体现在两方面:
一是政府财力水平会影响补偿标准的制定;
二是,政府的财力水平会影响生态补偿的效果。
1.2.1流域生态补偿与财政体制-政府事权的界定
(1)政府事权
对事权划分的理解,通常是指政府体系内部的分工,通俗地说就是各级政府“应干什么”。
这种政府层级之间的分工与界定,有助于各级政府各司其职,各负其责,提高政府行政效率。
对政府间事权划分(即公共产品或者说公共服务分级提供)的必要性在国内外学术界几乎没有分歧,除了只有一级政府的微型国家。
但究竟如何划分,理论上的主张几乎是一致的,即将各项公共产品或公共服务分别由不同层级的政府来生产、提供,例如国防、外交、社会治安、教育、卫生保健、社会保障、环境保护等等各项事权在不同层级的政府之间做出明确的分工和界定。
(2)生态社会责任事权的界定
在生态补偿机制中,政府既是生态补偿的主体,又是生态补偿制度的制定者。
这种双重身份,决定了政府在生态社会责任中具有如下事权。
1)确保生态平衡。
我们认为,无论是中央政府,还是地方政府,它天然地有着保护生态的责任,它必须投入资金,确保本地区的生态平衡。
2)促进人与自然协调发展。
政府要通过努力,使区域内生态要素按照人与自然可持续发展的要求,实现生态功能与经济功能的分工,从而达到区域发展效益最大化的目标。
如:
在经济欠发达、生态系统较发达的地区,地方政府应该选择促进生态系统、发展生态功能的政策,使这一地区通过生态功能外溢获得生态补偿资金,来确保地区的可持续发展。
这两个政府生态社会责任的事权,是建立生态补偿机制的前提。
确保生态平衡的事权,决定了每级政府都必须保护生态;
促进人与自然发展事权,决定了每级政府有权决定其生态系统是以经济功能为主体,还是生态功能为主体,同时,也决定了选择以生态功能为主体的政府,可以因此获得相应的生态补偿资金。
(3)政府生态补偿的事权
在上述两个基本事权的基础上,我们可以界定政府在生态补偿机制中的事权:
1)具有确保本地区生态平衡的事权,并对本地区生态效应的外溢,承担相应的权利和责任。
即对产生正生态效应的,具有取得生态补偿的权利,对产生负生态效应的,具有承担支付生态补偿的责任。
2)具有确保政府多元目标均衡发展的事权,使人与自然、社会与社会协调发展,实现“五个统筹”。
而在承担这一事权的过程中,政府有责任对生态要素所产生的各项效应进行权衡,以确保生态与社会经济的协调发展。
3)根据上级政府的要求,确保本地区的发展定位。
一个地区的发展,是受上级政府很多制约的。
如我国已经计划对全国进行生态功能区划分。
因此,一些处于生态保护区的政府,在履行政府职能,促进社会经济发展的过程中,就不能不考虑生态因素。
4)通过强化生态要素、生态效应的市场化进程,推进生态保护,促进生态补偿机制。
生态要素的市场化,必须在政府的宏观调控下进行,不然,在利润最大化的刺激下,生态要素很快就会全部转化为经济效应,而失去了生产生态效应的功能。
因此,生态要素必须在政府的引导下,才能有效地通过市场化的手段,解决好经济功能和生态功能的关系问题。
上述4方面的事权,根据生态效应的外溢程度不同,适用于不同级次的政府。
在第一个事权中,中央政府既有承担着对地方进行生态补偿的责任,又有向地方政府取得生态补偿费的权利;
同时,中央政府还承担着与国际社会进行生态补偿的责任。
而县级政府,则仅仅根据本县的生态效应外溢程度,决定其是取得生态补偿,还是支付生态补偿。
1.2.2流域生态补偿与转移支付制度-政府财权的匹配
由于生态环境具有外部性,同时具有公共产品属性,因此补偿给付者不会自动向补偿接受者支付补偿金,需要政府通过具有法律效力的各种手段来调节二者之间的关系,这些手段主要有:
1.税收。
税收具有普遍性和统一性的特点,因而适用于在全国范围内普遍需要生态补偿的问题。
政府通过设立不同税种,将补偿给付者设为纳税义务人,按补偿标准设定税率征税,从而实现资金从补偿给付者转出。
从世界范围来看,涉及生态补偿问题的税种主要有污染税、资源使用税、保险税、销售税等。
2.专项收费。
专项收费制度具有灵活性和地方性的特点,因而适用于区域范围内的需要生态补偿的问题上。
政府根据不同的生态问题设立不同的收费项目和收费标准,向补偿费付者收费,从而实现资金从补偿费付者转出。
目前各个国家涉及生态补偿问题的收费项目主要有资源权利金、污染排放费、废弃物收费等。
3.许可证交易。
许可证交易又称为排污权交易,是一种以政府为主导依托市场机制来解决生态环境问题的方法,政府发放一定量的排污许可证,并允许通过市场交易转让许可证。
政府通过发放许可证从应该对环境进行补偿的污染者那里收取费用,实现补偿给付者的付费。
许可证交易的品种可以根据不同污染物来设立,如二氧化硫排污许可证交易、含氟氯烃排放交易。
4.转移支付。
转移支付制度可以调节地方政府间、中央与地方政府间的财力,当生态补偿双方涉及到不同地域时,就需要通过财力转移支付进行生态补偿。
例如,水域上游的地区有污染水域的行为,使得水域下游地区受到损害,就可以通过上游地区的政府向下游地区政府的转移支付来进行补偿。
这种地方政府间的转移支付是横向的,还存在中央政府向地方政府进行转移支付的纵向情形,如某地区对生态环境的保护使全国受益,就需要有中央政府给予该地区政府一定水平的转移支付。
5.财政补助。
当补偿接受者仅为部分个人、企业或组织时,政府通常将征收到的补偿资金通过发放财政补助的形式分配给补偿接受者。
1.2.3流域生态补偿与税费、补贴制度——提高企业、社会团体和个人环境社会责任的激励政策
对于积极参与生态配额交易的政府和用水主体,在经济上的、荣誉上要给与适当的激励。
奖励的措施包括:
对上游个人发展生态产业、循环经济的,要提高生态产出效益用于增加其收入的比例,推动个人生态户的示范与普及;
对企业发展生态产业、开发生产环保产品和节能减排产品、实施循环经济项目,给予产品税收优惠、或免去所得税、或给予其产生的环境效益一定比例的奖励、或给予优先贷款与优惠贷款支持;
对下游个人或企业积极投资上游生态建设,主动参与生态配额交易,并通过采取技术改造、更新设备等措施提高配额利用率的个人或企业,要给予其优先、优惠购买生态配额的权利;
对于市、县、区政府,每年定期用绿色GDP指标来考核企业经济发展的质量,环境考核与评估优秀的政府部门,给予干部优先提升、给予部门一定比例的环境津贴支持,以推动决策者、决策部门积极实施生态产业政策;
对于积极参与、组织生态配额交易,不断提升生态服务质量,支持生态保护的各级政府部门,要将其成绩计入绿色GDP进行核算,对贡献较大的部门和人员给予政策性的激励。
1.3财政政策与其他流域生态补偿方式的配合
1.3.1流域生态补偿专用基金
流域的生态补偿的特殊属性要求通过一定的资金支持来达到流域上下游生态价值的平衡。
目前,国外如巴西、美国、德国等国家都建立了补偿基金制度,制度实施的方法一般有:
(1)建立基金进行补偿。
其来源一般是征收专门税和政府拨款,如巴西的生态增值税制度;
(2)政府补偿与受益者补偿相结合;
(3)采取综合性的财政税收政策进行补偿。
如美国、德国等国家采用的补偿保证金制度。
这些国外先进经验为我国补偿基金制度的建立提供了有益的借鉴。
改革开放以来,随着我国经济实力的迅速提高以及法律机制的不断健全,建立流域生态效益补偿基金有了一定的物质保证与法律依据,这些有利的因素促使生态补偿基金制度在我国流域生态补偿的实践中开始发挥重要的作用。
我国生态补偿基金有两方面的来源:
一是来源于国际组织、非政府组织、生态环境保护组织以及民间人士的援助和捐赠;
二是政府财政资金或受益地区的水价中专门用于流域生态补偿目的的资金。
其中,在实践中应用较多的是专门用于流域生态补偿目的的政府财政资金,如千岛湖的生态补偿基金制度[39]。
千岛湖原名新安江水库,坐落在浙江省西部交界的淳安县境内,是钱塘江的主要源头,出境水量为钱塘江总水量的40%,可谓是浙江的母亲湖,直接关系到浙西北地区300多万人饮用水质,也是新安江至钱塘江全流域沿江工农业生产与城市建设的保障。
在新安江水库建设以前,淳安县在杭州市的经济发展水平不亚于萧山,并明显高于相邻的包括临安在内的几个县。
新安江水库的建设使深处千岛湖区的淳安县的经济发展水平倒退了20年,至今仍然是浙江省25个经济欠发达县之一。
为补偿淳安县提供生态服务所损失的发展权,浙江省从1999年开始建立了千岛湖保护专项基金,主要用于加大对千岛湖生态保护的投入,协调建设千岛湖上下流域的水质共保机制。
千岛湖保护专项基金每年从财政和千岛湖旅游门票等收入中拿出部分资金用于千岛湖保护。
2004年6月,政府调高了千岛湖旅游门票中保护资金的比例,同时专门从库区维护资金中安排300万元为保护千岛湖生态环境提供资金保障。
千岛湖补偿基金制度将旅游部门纳入到生态补偿体系中来,丰富了淳安县生态建设的资金来源,这不仅是流域上下游间生态补偿的创新模式,也是产业间生态补偿的有益探索。
我国流域生态补偿基金制度正在不断地发展之中,尤其是政府财政资金投资为主的生态林基金制度。
但是我国建立流域生态补偿基金也存在着不少的问题,主要是缺乏有效的资金保障。
(1)资金来源不足。
生态补偿融资渠道狭窄,资金来源单一。
目前,我国的生态补偿机制主要是政府主导的对生态环境保护、建设者的财政转移支付,资金来源主要是排污收费、征收的生态补偿费以及财政拨款。
资金积累和筹措不足,是建立补偿基金面临的一个瓶颈问题。
没有充裕的资金来源,生态补偿机制的建设无从谈起;
(2)资金管理不到位。
有关生态补助资金的运作程序不规范、监督约束机制缺位,更为重要的是国家补偿资金在发放过程中,各级政府往往以管理费名义层层截留,补偿资金不能真正到达经营者手中,使得生态保护者的积极性受到极大挫伤;
(3)资金的使用效率不高。
如何有效的使用资金也是目前难以操作和管理的问题。
资金在使用过程中的浪费和不合理性,以及缺乏有效的监督机制,这些都是制约生态补偿基金有效实施的因素。
综上所述,我们可以将生态补偿基金的适用条件归结如下:
第一,在流域规模方面,国际组织的资金主要补充到跨国流域或大型流域;
非政府组织的补偿资金主要投入到与其利益相关流域,流域规模不限;
民间人士的援助和捐赠主要投向是中、小型流域;
政府财政资金主要投入到大中型流域的生态补偿中。
第二,基金补偿受补偿者意愿的限制,如国际组织、非政府组织、生态环境保护组织以及民间人士的援助和捐赠的资金主要流向与其利益相关的流域的生态补偿;
政府财政资金公益性较强,适用于资金耗费较大的生态补偿。
1.3.2流域水权交易
流域水权交易是通过下游向水源地购买水权来实现生态补偿的实践机制,其运作前提一是水源地具有水资源的用益权并可用于交易;
二是下游各地区对于水质、水量具有一定的市场需求。
在流域生态补偿中,水权交易模式不仅能保证流域水资源的合理分配,还能促进上游的经济发展实现经济效益与环境效益的统一。
水权交易的理论基础是产权理论。
产权经济学认为产权是一组可分解的权利束,当其统一为一个主体时即为所有权,其可分解为使用权、收益权以及转让权。
按照产权理论,水权也是一组权利束,当水权的全部权利未被分解而统一于一个主体时,即是人们所说的水的所有权。
当其分解时,可以分为取水权、使用权、收益权、转让权等。
在我国法律中尚未规范“水权”的概念,只明确了有关“取水权”的内容,因此本章所及的“水权交易”是在取水权的范围内进行的分析。
水权交易最初被用于水资源的节约利用而并非用于流域的生态补偿,但随着水资源生态服务产品紧缺程度的提高,其逐渐表现出生态补偿的功用。
水权交易在流域生态补偿中得以运用的理论基础来自于新制度经济学为解决公共物品外部性而提出的新型政策途径——产权途径。
通过市场的水权交易来实现下游用水主体对水源地的补偿,政府仅负责界定初始水权,即一级市场的水权分配问题及交易监管。
产权途径下的水权交易可以消除流域生态服务的外部效应,使生态受益者承担部分生态补偿成本,从而激发水源地提供生态服务的积极性。
因此水权交易实际上是流域生态补偿的一种市场模式。
1.3.3流域环境协议
环境税费政策是调节经济发展与生态环境保护的经济杠杆,包括环境税、与生态环境保护有关的税收和优惠政策、消除不利环境影响的补贴政策以及生态环境的收费制度。
通过环境税费制度的实施,一方面可以有效筹集生态补偿资金,另一方面通过调整市场信息,可以使企业和消费者选择有利于生态保护的生产生活方式。
但是环境税费的实施也存在着一定的阻碍因素,如纳税者对政府部门的游说、费率确定及税目设置的合理性问题等等。
环境税费制度的适用范围广,对流域水资源的受益者均可按照合理比率征收税(费),从而实现对流域上游的直接补偿。
1.3.4搭建流域上下游协商平台和仲裁制度
地方政府间通过协商模式形成横向转移支付制度,需要一个良好的协商平台。
国内众多学者积极提议效仿德国州际财政平衡基金模式,建立生态补偿基金,为地方政府搭建转移支付平台。
横向生态转移支付基金由区域内生态环境受益区和提供区政府的财政资金拨付形成,拨付比例应在综合考虑当地人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素的基础上来确定。
各地方政府按拨付比例将财政资金缴存入生态基金,并保证按此比例及时进行补充。
基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的目的。
生态基金必须用于绿色项目,包括生态服务提供区的饮用水源、天然林、天然湿地的保护,环境污染治理,生态脆弱地带的植被恢复,退耕还林(草),退田还湖,防沙治沙,因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等等。
其中适合产业化经营的绿色项目,应通过招标来选择专业公司进行市场化运作。
生态基金的运行管理应以绿色项目为基础,而不能以某地方政府、某公司或组织为基础,以保证资金投入的准确性和有效性。
参考文献
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Somenutsandbolts:
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[3]MuradianR,CorberaE,PascualU,etal.Reconcilingtheoryandpractice:
Analternativeconceptualframeworkforunderstandi
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