制度安排与关系网络理解区域环境府际协作治理的一个分析框架Word格式文档下载.docx
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一是围绕区域经济一体化发展,以跨界经济技术协作为主要形式;
二是都市圈一体化规划,主要集中在基础性公共设施建设方面;
三是现阶段是初级公共事务协作,包括基本公共服务、生态环境保护等[11]。
实际上,中国地方政府间协作最初是作为规范其经济竞争行为的约束机制出现,逐渐延伸到广泛的社会领域[12]。
目前,对区域府际协作困境的研究大致可分为三种理路。
一是交易成本的分析路径,认为地方政府协作提供公共服务时可能会出现协调、分配和背叛的问题[13]。
在美国等大都市区,政府机构设置的多中心特征为相互之间的服务共享创造了机会;
但由于合作伙伴、服务提供范围和服务安排复杂性等的存在,也增加了其潜在的协作风险[14]。
从行动集体结构来看,协作参与者之间利益差异的存在,使得难以达成一致目标;
参与方力量不对称,可能有碍平等谈判的进行;
彼此之间由于互动程度不同及由此产生的信任差异,也可能导致协作的不顺畅[15]。
从协作过程看,信息搜集成本、协作绩效评估的困难、监督和执行成本等都是地方政府协作治理的主要困境所在[16-17]。
从政治心理的角度看,辖区内居民偏好差异、政府机构内部及党派之间在公共服务提供方面的不同动机或偏好[13]112,地方政府的“经济人”和“政治人”双重动机的存在[18],产生了区域协作治理中的合作意愿困境和交易成本困境。
二是制度分析的理路。
在以道格拉斯·
诺斯(DouglassC.North)为代表的新制度经济学派的影响下,政治学、公共管理等学科对区域问题的研究也开始将“制度”作为分析工具纳入视野。
该类研究的基本假设前提是:
制度是分析合作困境的重要线索,政府制度塑造着地方政府官员的协作动机,包括地方政府意识形态、地方政府的宪法地位、国家政治传统、选举制度、扩张势力和碎片势力的强度、种族和阶层、地方政府财税结构、地方政府自主性等[19]。
尤其是宪法、财政制度和政党政治因素交叠塑造着政府间关系和政府间管理的过程[20]。
不同类型的政治制度对地方政府官员的协作行为具有不同程度的约束和激励作用。
由于制度环境和体制架构的不同,中国情境下影响区域政府协作的因素可归结为行政性分权[21]、发展型地方主义[22]、政治锦标赛[23]、行政权力差序[24]等。
三是将理性选择与制度分析相结合的理路,如制度性集体行动(ICA)分析框架。
该理论框架将理性选择理论与制度分析两种理路联结起来理解公共服务生产决策,弥补了政治科学领域中长期存在的由于二者分释而难以完整解释地方政府服务提供行为的间隙[25],正如布朗和波托斯基所说,“制度理论是交易成本理论的一个有力而有用的补充。
一个完全基于纯粹理性,甚至有限理性的框架,如果没有从制度理论中得到补充,是不完整的”[26]。
另外,该理论结合了镶嵌理论的思想,以关系网络为媒介和切入口,构建了“动机—行为—关系—制度”的立体分析框架。
近年来,国内学者对ICA的研究也不断深入,将其运用到解释中国区域地方政府间环境协作机制,部分学者对该框架进行了拓展和丰富[27],如构建“意愿—风险”模型来解释地方政府间合作倾向[28],基于府际协议等规则数据、府际联席会议等组织数据分析了城市间环境治理合作的行动、网络结构及动态演化[29-30]。
这些都极大丰富了中国区域环境协作治理的研究视角,并在修正调适中增强了理论的解释力。
然而,制度性集体行动框架是基于西方国家情境而提炼开发的,其现实前提之一是地方政府“碎片化”特征明显,彼此之间不存在明显的行政隶属关系,均具有较强的自治权,以平等姿态参与区域性公共事务的协作治理中;
而中国地方政府间关系、央地政府间关系及其运行十分复杂,且纵向层级关系突出,也不存在诸如典型西方国家的政治权力碎片问题。
另外,交易成本的经济学理路在分析中国区域府际协作过程中的政府行为时表现出一定程度的不适用。
府际协作治理的本质是通过建立政府间协作的关系来克服碎片化困境,实现治理目标。
那么,其依赖的主体就是互动协作的地方政府,载体是互动主体间形成的关系和结构。
而地方政府间的关系结构又内嵌于国家政治制度之中,换句话说,即国家治理的制度逻辑深刻影响和塑造着地方政府间的关系结构。
中国国家治理的制度逻辑之一是常规治理与运动式治理并存,且两种模式常常相互切换,甚至会有不计成本打断常规治理的情况。
即使在地方自治权强大的欧美地区,协商和执行成本也不影响实际的执行决定[31]。
因此,该理论在解释中国地方政府在面对区域性公共事务的制度性集体行动时具有一定局限性。
总的来说,得益于治理理论、协作理论等研究的奠基,以及交叉学科的融合和新近研究方法的发展,国外研究基本构建起了政府间协作治理的研究领域。
从学理推演到实践关注、从外观研究到内核探求,国外学界对于协作治理的研究和理解是立体而丰满的。
国内相关研究虽不断丰富,但大多停留在规范性和“功能性”分析层面,且还没有形成基础性的学科理论框架,基于中国“事实”的理论模型也相对缺乏,使研究成果呈碎片化状态,难以进行产生知识增量的学术对话。
三、制度安排、关系网络与府际协作
文章结合前人理论与实证研究成果,尝试将制度分析和网络分析结合,提出理解中国区域府际协作的分析框架(见图1),对制度性集体行动框架进行发展和丰富,拓展集体行动的理论谱系。
区域府际协作治理的逻辑起点是跨界性公共物品/服务需求的产生,因而问题性质在很大程度上决定了协作边界、协作规模、可选择的协作机制等。
由于区域公共物品的跨界性,地方政府的行为选择会受到自身需求、资源禀赋等特点,对潜在协作个体和群体特征的评估结果,嵌入的制度安排和关系网络的影响,进而形成不同的协作机制;
反过来,协作机制一旦形成,便可能推动关系网络的演化和制度变迁。
(一)制度嵌入与府际协作
1.国家权力、官僚体制
国家治理的制度逻辑深刻地限制了制度创新和可能抉择的空间。
体现在区域府际协作治理中,即是国家权力与官僚体制对地方政府间协作机制的塑造作用,或者说是国家制度对其协作行为和关系的嵌入,使得地方政府间协作关系呈现出更为丰富的、层次多样的结构特征。
大量关于国家治理过程的研究对国家(本文在“国家政权”的意义上使用“国家”概念)权力与官僚体制并不加以区分,认为官僚体制实质是国家权力的理性工具,将二者视为一体化组织加以讨论[32-33]。
但无论是从实践过程,还是理论分析的角度看,都应当将国家权力与官僚组织区分开来。
从国家权力与官僚体制的关系来看,官僚体制是国家意志的执行工具。
中国共产党的执政地位和党政一体化等制度安排,特别是党管干部的人事制度及相关任免、考核制度等,使执政党组织对官僚体制运作过程具有很强的监督、协调和控制能力。
一方面,政府在同级党委的领导下自主处理各项行政事务,并定期向党委汇报工作,同级党委对政府活动起着领导作用,能有效地监督和制约政府行动;
另一方面,党组织的官僚化,又加强了对下级党委和政府组织的管理作用,最终强化了中央权威,确保国家意志的高效执行。
国家权力与官僚体制的这种主从关系同样会交织在区域府际协作治理中,使其协作关系结构呈现出更为复杂的结构特点。
因此,党政关系的嵌入是区域府际协作治理研究中难以避开的重要内容。
2.组织层级、权力配置
官僚制(bureaucracy)是现代政府的基本组织形式。
按照韦伯的观点,法定权力是现代行政组织体系的基础。
现代政府作为公共系统,内在职责之一就是进行社会管理,向社会提供公共服务,这也是其存在合法性的重要来源。
因此,面对区域性公共问题或公共事务的出现,需要重新组织政府系统中各个单元,以实现治理目标。
中央权威与地方权力间关系是国家治理模式的主线之一。
中国政治体制下,地方政府权力来源于上级人民政府的授权,上下级之间更多地呈现为一种委托代理关系。
中央政府拥有行政统辖、规划的权力,即使地方政府拥有讨价还价的权力,但中央政府仍然拥有最后的决定权和支配权[34]。
出于政治制衡、管理成本和效率的考虑,中央政府将大量社会公共事务委托给地方政府,地方政府之间往往按地域(属地)原则进行分工管理。
当公共问题或公共事务超出单个地方政府管辖边界时,就需要上级政府(更多情况下是中央权威)来填补出现的管理真空,或直接成立专门组织(正式或非正式)来提供相关公共服务,或要求相关地方政府协作行动,予以其治理权力。
一般来说,参与府际协作治理的行动者是在某一属地范围内具有特定管辖权的地方政府,而区域公共事务跨界性产生的协调需求和治理权力的认可需要,使得纵向的上级部门介入地方政府间协作治理中来,呈现出横向网络与纵向网络交织的复杂结构。
也就是说,地方政府间协作关系体现着中央集权体制下中央权威与地方权力之间的互动关系。
因此,理解协作治理网络中的权威关系及其相对应的不同治理机制是本文分析的主要内容之一。
近年来,不少研究在一定程度上揭示了中国政府运作过程的黑箱,从不同角度为我们勾勒出政府微观行为和过程机制。
例如,有关政策制定与政策执行之间矛盾冲突的研究,诸如“层层加码”“压力型体制”“行政发包”等概念显示了国家意图实施过程中政府自上而下的运作方式[35-37],“基层共谋”又展示了地方政府在应对上级政策压力时的行为特点[38-39],周黎安提出“晋升锦标赛”理论用来解释地方政府官员行为背后的激励机制。
近年来,周雪光教授等人基于经济学组织理论中有关不完全契约和新产权理论提出了控制权理论的分析框架,用于分析政府内部权威关系[40]。
将政府科层组织分为委托方(中央政府)、管理方(省、市、县)和代理方(乡镇、街道)三个层次,中央政府(委托方)拥有政策制定和组织设计的最终权威,包括激励设置、绩效评估等权力;
而基层政府(代理方),如乡镇政府、街道、职能部门,有责任执行和落实自上而下的指令和政策。
该理论将控制权分为目标设定权、检查验收权和激励分配权,而控制权分配的不同,使得各层级政府间关系和治理模式发生变化[34]93。
基于研究问题,本文试图引入周雪光、练宏提出的“控制权”理论框架,用于分析区域府际协作治理网络结构中的权威关系及对应的治理模式和行为类型。
由于我国各级地方政府的行政权力来源于上级人民政府的授权,跨辖区边界的治理及彼此间的协作行为需要得到上级人民政府的认可,即赋予其权力来源的合法性。
而区域性公共问题或公共事务是府际协作治理研究的起点,问题性质或者公共物品/服务特性在很大程度上决定了适宜采用的治理模式。
区域性公共物品/服务可分为发展型(如区域公共服务一体化、基础公共服务设施建设等)、抑制型(如大气、水资源保护),与此同时,它还决定了地方政府参与协作的意愿和协作程度,以及上级政府的介入程度。
长期以来以GDP为核心的考核指标体系,造成地方政府偏向于发展型协作,而其协作行为往往只需要获得上级政府的批准即可;
而地方政府常常不愿就抑制型公共物品/服务内容进行协作,这时就需要上级政府启动官僚体制或党内系统进行压力传导,迫使地方政府执行协作任务,完成协作内容。
本文讨论的区域府际协作单元为城市政府,协作的实际参与者主要为市或县。
从表1可见,区域府际协作的主体由省级及以下的行政层级相同或不同的政府单位组成(矩阵中打“√”的组合),而各组合左边的矩阵则是整个协作结构中可能涉及的权威关系。
例如,京津冀地区环境协作治理中,治理主体为北京市、天津市及河北省的部分市(县),但是由于中央政府的介入和协作单位的行政级差问题,使得整个协作结构还会涉及中央政府与京津冀三省(市)政府、中央政府与河北参与协作的各市政府、京津两直辖市政府与河北省政府。
在此区域府际协作权威关系的分析模型中(见下页图2),委托方、管理方和代理方所对应的行政层级并非固定不变。
在涉及中央政府时,中央政府一般为委托方;
而省(市)级政府既可以是委托方,也可以是管理方,视其拥有的控制权维度而定;
市(县)级政府则为代理方,即实际的协作任务执行者。
如若区域府际协作发生在省域内城市之间,如长株潭、武汉城市圈、成都平原城市圈,协作关系涉及的层级缩短为两级,省级政府充当委托方和管理方的双重角色,持有目标设定、检查验收的控制权和激励分配权,而市(县)政府则负责协作的实际运行过程。
但不排除,中央政府出于国家战略定位或政治考虑,而参与到省域内区域府际协作中,如珠三角地区。
当府际协作主体为跨省域的地方政府,或者协作内容来自中央政府意志时,如京津冀地区和长三角地区的环境协作治理,委托方为中央政府,通过正式或非正式形式,设定协作的总体目标,并将这些指标通过签订责任书等形式分配给中间政府(省/市级政府),由中间政府对代理方的具体政策执行过程进行管理和监督;
在此过程中,中央政府拥有目标设定权和检查验收权,而中间政府则行使其辖区内激励分配的控制权以及其他有关政策实施过程中的控制权。
需要注意的是,当面对自上而下的政策执行压力时,作为代理方的地方政府并不只是一味地被动执行,可能出现“准退出”的情形,或者如斯科特所言的“弱者的武器”,即代理方由于不能公开抵制、反抗或通过正式程序来讨价还价,但可以利用保留的实际执行权威来采取非正式、微妙的抵制方式。
总的来说,控制权在不同层级政府中的分配,产生了不同的治理结构和模式。
(二)关系网络与府际协作
个体的社会互动行为除了受内部动机的驱动外,还受到其嵌入的水平与垂直关系网络中的信任、规则、权力、身份等的影响,而这些又都是受制于更大的制度结构中;
反过来,个体行动又重新塑造着制度结构,并在时间维度中显现出来。
前文分析了制度安排对于政府协作行为和动机的影响,下文主要从网络视角出发,为理解政府协作行为与其嵌入的关系网络之间的联系提供理论解释,以期将宏观与微观相结合,综合理解个体行为、关系结构和制度安排间是如何相互作用和演化的。
1.行动者的互动
无论是古典经济学、新古典经济学,还是经济学家们同史学家和政治学家们共同发展出的新制度经济学,都同样延续着功利主义的传统,认为人类行动是孤立的、低度社会化的,主张从理性的与自利动机中去寻求对行为与制度的解释;
而早期的大量社会学家则认为人是完全屈从于共有价值和社会规范的。
事实上,低度社会化和过度社会化的论点更多的是一种理解现实的理想模型,是对复杂社会的简化处理。
尽管简化论者的解释有时能够通过纯利益驱动模型来解释个体行动的某些方面,但却几乎无法解释个体行动在约束和激励条件下是如何演化的。
而无论是低度还是过度的社会化观点,它们都共同地将行动者孤立于“实时的社会情景”之外。
这些社会学科学家们在分析行动者动机和行为时,往往忽略了行动者之间过去的关系史以及正在演变的关系网络,但是行动者在实践中会凭借其理性判断对这些关系加以利用。
或许,行动者之间的关系网络才是解释组织效力或高或低的主要原因。
镶嵌的观点认为,行动者之间的相互关系以及由此形成的关系网络能产生信任。
即使社会经济活动中有普遍的道德约束和预防欺诈背叛的制度设计,但每个人仍然倾向于与其喜欢的、信誉良好的人打交道。
因此是社会关系,而不是制度安排或普遍道德,能在经济生活中产生信任。
长期的互动关系,能减少协作中对其他行动者信息搜集的成本,带来满意度,增加信任,避免机会主义。
因此,从社会网络角度来分析社会互动行为及其关系,是一种与传统社会科学研究不同的研究范式,它将研究重点集中在行动者之间的关系及其嵌入其中的网络上,而不仅仅是关注行动者个体属性,为理解社会行动提供了一个更为立体的、综合的视野。
组织内部存在正式权威和实际权威之分[41],组织内部的科层权力对组织运行和成员行为起基本的规制作用,但其所产生的效能不宜被过分强调,也不能忽略围绕协作组成的集体内部成员间的关系网络在塑造行动者动机和行为方面的作用。
在典型的韦伯式科层制分析中,往往将关系网络排除在外,而“当人员流动率变低时,固化的职位关系会附加上更多的私人色彩,最终会因这种关系网络的改变而影响组织行动”[42]。
正如格兰诺维特指出的那样,行动者既不是独立于社会脉络之外的原子式存在,也不是固于其所属的社会角色,其带有目的性的行为动机实际上是嵌在真实运行的社会关系系统之中的[43]。
“制度背景、网络关系与个体结构是相互作用与共同变迁的。
”[43]182要完整地理解政府组织协作系统的行为逻辑,除了分析框定其运行空间的制度背景外,还需要厘清润滑或阻滞政府单元之间协作行动的网络结构。
从社会互动的观点看,区域府际协作就是参与协作的各政府单元及其相互关系构成的特定社会网络。
各政府单元的协作行为并不仅仅是受理性计算的自我利益和偏好动机的影响,还受制于其嵌入的与其他政府单位共同构成的区域协作关系网络和更大的制度安排之中,同时反过来塑造着协作关系网络和制度安排。
本部分仅探讨地方政府协作行为与其社会网络间的关系。
按领域划分,区域内地方政府彼此之间可能存在着自然、经济、社会和政治等方面的联系,多组稳定的互动关系就构成了区域边界内层次叠加的府际关系网络。
网络结构一旦形成,便会对地方政府间的其他互动行为产生直接影响。
根据格兰诺维特的嵌入观点,可将具体行为嵌入社会关系的方式分为关系嵌入和结构嵌入两种。
关系嵌入是从微观层面对嵌入网络中的行为者与他人关系的特征描述。
结构嵌入是从总体层面描述行动者嵌入社会网络的结构特征,包括位置结构、网络密度、网络规模等,这些都会影响行动者在网络中所能占有和支配的稀有资源[44]。
从操作层面上说,则可分别从微观的行动者中心角度、二元网络角度,以及宏观的多元网络角度对社会关系网络进行研究。
处于该网络结点的地方政府单元在占有位置、权力和资源等要素方面存在不同程度的差异,这些要素通过地方政府之间持续互动形成的关系结构来影响其协作偏好和行为,进而形成不同的协作治理模式。
因此,研究区域府际关系网络中的协作行为,一是要分析单个政府单元与其他政府单元的关系结构特征;
二是分析这些关系结构对政府协作偏好和行动的影响;
三是从时间维度考察协作网络的结构特征及其演化。
2.行动者属性差异结构
行动者属性在这里是指一定区域内参与大气污染协作治理的城市,在环境、经济、社会、政治等方面所具有的特点。
行动者之间在属性上的差异性构成群体异质性,而这恰恰是影响其集体行动过程中的协作成本、协作风险的重要因素,并且形成不同的协作关系和结构。
(1)自然属性。
跨界环境问题的严重程度及在各行政管辖区的分布情况是决定各地方政府协作偏好和协作参与程度的重要因素。
大气污染、水污染等环境问题具有极强的外部性,而各地区社会经济发展水平的不同使得不同地区所面临的环境污染程度存在差异。
例如,京津冀地区大气环境污染问题中,由于经济发展水平和产业结构的不同,北京的污染源主要是扬尘和汽车尾气污染,而河北省的污染源主要是工业废弃物,这就决定了该区域不同地方政府在协作治理中所面对的治理内容及协作偏好的差异。
一般来说,如果城市大气污染问题越严重,那么其拥有更强的污染治理动机;
同时由于空气污染的流动性,造成区域性空气质量的同质性,使得周边城市愿意与之展开协作,从而提高了该城市在府际协作中的地位。
另一重要的自然因素是地理位置。
有研究表明,毗邻地区政府官员在私人和工作上的联系能够促进地方政府间协作[45],且地理上的临近增加了政策溢出的可能性,为协作创造激励。
一方面,地理边界的临近使得相邻辖区之间面临的环境问题性质和严重程度具有很强的相似性;
另一方面,相邻辖区之间重复互动次数较多,彼此依赖程度和信任程度较高,有助于减少交易成本。
(2)经济属性。
作为衡量地区发展的重要指标,经济因素对地方政府协作行为有重要影响。
通过协作和纠正负外部性溢出而产生的正外部性是集体行动的重要议题。
但是其影响机制还并不明确,尤其是在不同制度安排和协作领域下的具体作用方式和路径还需要进一步探索,如不少研究者认为,对成本效率和规模经济的追求是进行协作的最主要动因[46-47]。
而一些学者通过实证研究发现,对公共服务质量提高的关注才是主要动因,地方政府财政压力与加入横向政府间活动范围之间并不存在正相关关系[48]。
长期以来的经济发展优先导向和政治晋升锦标赛等,使得地方政府更关注GDP指数的增长,对难以取得短期治理效果的环境保护领域关注较少。
因而中国地方政府间协作的主要目的是经济增长,而非环境保护[49]。
随着当前中国整体社会进入深度调整期,加之新时期中央政府的铁腕环保政策,地方政府的相关投入明显增加。
当地方经济发展达到较高水平时,对环境质量的要求和环保意识也相应提高,也意味着拥有更强的内在协作动机和协作能力;
相反,经济发展水平相对低的地区对环境质量的重视程度可能会低一些。
由此可能导致同一区域内不同经济发展水平的地方政府在环境协作治理行动上的差异性。
(3)社会属性。
城市化或城镇化水平是衡量现代国家或地区社会生产力发展的重要指标。
城镇化主要包括空间城镇化、经济城镇化、生活城镇化和人口城镇化等方面,它们与环境污染之间存在着某些复杂的特定关系[50-51]。
关于城镇化异质性与城市间协作的讨论由来已久,但主要集中在经济的或综合性层面,如Kwon和Feiock等的研究表明,在经历人口下降的城市很有可能在某些基本公共服务的提供方面协作[31]881。
李佳芸的研究表明,人口城镇化的差异关系对于城市政府间的大气协作关系没有显著影响[52]。
但是该研究样本量略小,结论需要谨慎接受。
笔者认为,社会发展水平异质性越小的城市之间,人口结构同质性更强,其偏好也趋向一致,更容易在环境污染治理方面的协作行为达成一致意见。
另外,那些社会发展水平越高的城市,居民对于环境质量的要求越高,更容易在区域环境治理中主动采取协作行动。
(4)政治属性。
国外城市设置多采用“切块设市”的模式,其治理模式也多是居民自治,城市只是区域之中人口
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