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2.2失业保障基本理论5

2.2.1失业的界定5

2.2.2失业保障的内涵、种类及其相互关系6

3农民工失业的特点及现状7

3.1农民工失业的特点7

3.2农民工失业的现状8

4完善农民工失业保障的建议15

4.1建立农民工工资支付保障制度及失业保险制度15

4.2建立完善就业促进制度，规范城乡劳动力市场19

4.3提供政策支持，并且为农民工返乡提供创业机会24

5总结30

摘要

目前农民工失业问题已是社会关注的焦点和热点。

农民工一旦失业，由于生活困难就会导致种种社会问题的产生，因此有必要加快建立农民工的失业保障体系。

金融危机以来农民工失业现象更是普遍存在，农民工失业保障建设仍存在种种问题，要解决这些问题，应加快建立农民工失业保障体系，加快立法，同时积极调动农民工参与失业保障的积极性。

关键词：

农民工失业保障

1本文的研究背景、研究目的和意义

1.1研究背景

改革开放以来，随着我国经济体制改革的深入和农村劳动生产率的不断提高，随着我国城镇化战略的成功实施，其结果是逐渐形成了我国社会转型时期一个新型群体——农民工群体。

从职业上看，他们已完全脱离或基本脱离传统农业生产，在城市从事第二产业和第三产业，是非农就业者；

从身份上看，他们的户口仍留在农村，依然是农民。

“伴随着市场经济的发展，农民工事实上已成为一个规模巨大的社会群体。

到目前为止农民工外出务工已达到了2.25亿左右，其中在每三个产业工人中就有2个是农民工。

”庞大的农民工群体在我国经济社会发展和建设中已经成为一支重要力量，农民工正在逐渐成为我国产业工人的主体和我国工业化的主力。

然而，由于目前我国正处于经济结构重大调整和转型时期，以城市社会保障为中心的二元社会保障制度的存在，使得农民工权益保障脆弱的问题日益显现，使得农民工社会保障的严重不足与他们为社会创造的难以估量的财富形成极大的反差。

随着经济体制改革的不断的深入，失业问题已经成为我国政府所必须面对和解决的重大现实问题。

目前我国已进入高失业时期，国内的就业压力持续扩张和失业率持续攀升，失业问题已经十分严峻。

就失业风险高的农民工群体而言，虽然我国《失业保险条例》在形势上已经将农民工群体纳入了社会保障体系，但是其采取的多项限制性条件的失业预防措施。

使其在实践中不断暴露出不能适应现实中的需要，而且农民工失业保障的实行相对与农民工养老保障、医疗保障等其他社会保障，存在着明显滞后的倾向。

农民工在城市就业，面临着和具有城镇户口的劳动工人同样的失业风险，但农民工流动性大的特点使他们的失业风险远高于城镇一般就业者，而他们却无法享有公平的失业保障，失业后其生活基本处于一种无保障的状态。

如果农民工长期的不到公平的失业保障，将会对社会产生不良的后果。

基于此种背景，本文拟在对我国农民工失业保障问题现状的分析的基础上，进一步分析其制度构建的必要性和可行性，同时结合相关的国际理论和实践经验，进而对我国农民工失业保障制度的构建提出思路和建议，希望对建立健全符合我国国情的农民工失业保障有所帮助。

1.2研究目的和意义

随着我国市场经济的不断发展和完善，以及农民工这一特殊群体的力量的不断发展壮大，为农民工提供适度的失业保障正成为政策决策者不可回避的一个重要事实。

本文从农民工与失业保障制度的有关基本理论着手，对我国农民工失业保障制度的现状和存在的问题进行分析。

在此基础上，提出完善我国农民工失业保障制度的基本思路和建议。

2农民工失业保障的基本概论

2.1农民工的基本理论

2.1.1农民工的界定

从字面上理解，农民工就是农民工人。

其中“农民”是他们的身份，“工”则是指他们的职业。

也就是说，在现行的城乡二元户籍制度下，农民工是一个职业与身份相分离的特殊社会群体：

从职业来看他们从事的主要是非农职业，但从户籍归属来看，他们却又是“农民”，正是这种身份与职业的背离，使他们从农业劳动者阶层中分离出来，成为一个相对独立的社会群体。

目前在社会学界关于农民工的概念有三种含义：

一是陆学艺等人认为改革开放后的中国农村划分为八大阶层，而农民工是与雇工、农业劳动者等并列的一个农村阶级。

他认为狭义的农民工是指“在集体、国有单位工作的农村人口”。

二是文军、朱士群教授所指的从农民分化出来的“农民身份的工人”，即户口仍然是农业户口，身份还是农民的产业工人。

三是泛指所有从农民中分化出来的进入城镇务工的经商人员，其常年或大部分时间在从事二、三产业。

根据国务院《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》（1991年国务院87号令），进城务工农民被称为农民合同制工人，简称“农民工”，所以区别于在城镇的全民所有制和集体所有制企业中拥有城镇户口的工人。

农民工这个群体包括在城镇就业不同年龄阶段、不同职业类别、不同就业方式、不同发展归属的各类没有城镇户口的农村人口。

《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006年）中认为，农民工既包括进城务工的农民，也包括异地或就地转移到乡镇企业就业的农民。

农民工事实上已经成为一个有着自己独特利益诉求的规模庞大的特殊社会群体，这一群体的特征：

规模庞大、身份特殊、经济社会地位低下、就业不稳定与流动性强、权益受损明显、与当地居民和政府的关系不太理想，从而使得政府与社会必须给予高度重视和关注的一个社会群体。

他们对现实制度安排与政策体系产生了巨大的冲击，融入主流社会和希望得到公平的社会保护及民主政治权力正在成为越来越多的农民工的共同追求，并必然导致相应的社会后果与政治后果。

本文认为，农民工是指由农村进入城镇从事非农职业，但户籍身份依然是农民的劳动者。

其特殊性就在于他们在城市非农业部门工作却仍然是农村户口，不论其实际上是否曾务农或是现在是否亦农亦工。

2.1.2农民工群体的分类和分层

目前在学界研究中普遍存在的一个问题就是，农民工这个有“中国特色”的群体被过度地泛化了。

他们在许多情况下被作为一个利益要求高度一致的群体，而缺乏必要的分类比较。

相应的，在此认识基础上提出的政策建议也难免带有一定的理想主义色彩。

实际上，中国农民工群体更像是一个“潜在性”的大利益集团，在“农民工”这个泛泛的称为下，还存在着若干个次级，乃至次次级的“隐形”利益群体，而不同利益群体部分则有着显著差异的政策需求。

长期以来，学术界对农民工的研究一直没有脱离“农民工是农民”的误论，地方政府在解决农民工问题时，也把立足点放在“农民问题”上，从而使得农民问题一直没有得到有效的解决。

事实上，作为一个社会群体的农民工群体，国内学者从不同的角度提出了不同的分类方法。

本文采用根据农民工与城市密切关联程度的不同标准把农民工划分为三类。

第一类是已经城市化的农民工，虽然他们仍然具有农业户籍身份标识，但是他们职业稳定、有相对固定的收入这类农民工长期生活在城市，基本已经脱离了农村；

第二类是大量流入的农民工，他们既长期在外、不进行农业劳动，又在城市没有固定住所和稳定的岗位；

第三类是季节性的农民工，他们只在农闲的时候外出打工，而平时的大部分时间还是在农村务农。

第一类农民工融入城市社会无疑将成为我国城市化的主要途径之一，而后两者需要建立相应的转型时期的农民工失业保障制度。

这种分类方法体现了现有农民工群体的特点，有利于根据具体情况区别对待，逐步推进农民工失业保障制度的建立。

2.2失业保障基本理论

2.2.1失业的界定

1988年国际劳工组织通过的第168号公约，即《促进就业和失业保护公约》，其中对失业做出了具体规定，即凡在特定的年龄上、在特定的时间里属于以下情况的，即为“失业”：

①无工作,即不在报酬的就业或自营职业中;

②本人当前课提供工作,具有劳动能力;

③正在寻找工作,即正在采取各种方式寻找工作。

从国际劳工组织对失业的规定可以看出，只要在某一特定年龄和参照期内没有工作并具有劳动能力的劳动者，且有就业意愿工作的，就可以被认定为失业，就可以被纳入失业保障的范围。

在我国，1986年出台的《国营企业待业保险暂行规定》和1999年实施的《失业保险条例》中都未对“失业”进行明确的界定。

2003年5月劳动和社会保障部办公厅发布的《关于落实再就业政策考核指标几个具体问题的函》对“就业”与“失业”概念重新界定，劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。

原来的“失业人员”是指，在劳动年龄内有劳动能力，目前无工作，并以某种方式正在寻找工作的人员，包括就业转失业的人员和新生劳动力，目前无工作，并以某种方式正在寻找工作的人员。

而按照新的界定标准，“失业人员”指在法定劳动年龄内，有工作能力，没有工作且要求就业而未能就业的人员。

有的虽然在从事一定的社会劳动，但其劳动报酬明显低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。

“就业人员”指在男在16至60岁之间、女在16至55岁之间的法定劳动年龄内，从事一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收入的人员。

其中如果劳动报酬达到和超过当地最低工资标准的，为充分就业；

劳动时间少于法定工作时间且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为不充分就业。

2.2.2失业保障的内涵、种类及其相互关系

失业保障是社会保障体系中一个重要的组成部分。

它基本上等同于就业社会保障，包括失业预防、失业补救和失业保险三方面的内容，其目标就是促进就业，防止和治理失业。

针对现代社会普遍存在的失业现象，各国采取的治理措施主要有两种：

一种是主动的失业治理措施，即努力提高宏观经济运行水平，增加市场对劳动力的需求总量；

从劳动力供给入手，即使劳动力供给在总量、结构和质量上符合市场需求；

通过灵活安排就业形式，加强就业培训，提供便利的就业服务等措施，恢复劳动力市场价格的调节功能。

另一种是被动的失业治理措施，即建立完善的失业保障体系，着眼于事后对失业者提供物质帮助，保障其基本生活，在全社会范围内散原本由失业者个人承担的失业风险，从而达到调节劳动力供给、促进收入再分配、稳定经济运行的目的。

在我国，失业保障制度的形式分为失业保险和失业救济。

其中失业保险只适用于参加失业保险的失业人员和劳动者；

而失业救济则适用于没有参加失业保险的劳动者的生活保障。

（1）失业保险

失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。

它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。

失业保险的目的使职工在失业期间获得必要的经济帮助，所采取的方法是通过失业保险基金的形式，保证其基本生活，并通过置业训练、置业介绍等手段为他们重新就业创造条件。

失业保险作为失业保障制度的重要组织部分，有着直接性、强制性、互济性、就业促进和权力与义务的对应性等特点。

根据标准划分不同，失业保险可划分为不同的类型。

本文根据强制性标准可划分为：

强制性的失业保险制度，如美国、英国等；

非强制性的失业保险制度，即通过高额税收支持对失业保险基金补贴，如丹麦、瑞典等北欧国家；

双重失业保险制度，即既有强制性的失业保险的特征，又有政府提供资金进行失业补助的失业保险制度，主要分布在东南亚的新型化国家。

（2）失业救济

失业救济是指劳动者就业之后又失去工作或等待就业的时候，而导致无法维持最低生活水平，由国家或社会按照法定的标准给予物质帮助的一种失业保障形式。

他是劳动者的一项基本权利，也是缓解和消除贫困的基本手段之一。

其目的是克服贫困。

其具有对象的选择性、标准的低层次性、短期性和资金的来源与流向的单向性等特点。

经济转型过程中产生了大规模的失业人员，前苏联和东欧各国的解决办法是仿效西欧各种，迅速建立符合各自国情的相应的救济制度体系和失业保障基金。

在我国，1950年政务院发出《关于救济失业工人暂行办法》等。

确定了对失业工人采取救济措施，实行以工代赈为主，同时采取生产自救，专业训练，帮助回乡生产及发放救济金等办法。

各项措施的贯彻，很快实现了失业人员的合理安置。

面对当前的失业和就业的压力，我国政府一方面加强对失业保险的保护，另一方面也采取实行各种形式的失业救济来解决失业人员的基本生活。

针对城市贫困居民最低生活保障问题，1997年，国务院划定了低保范围对其实行失业救济。

这部分群体包括以下三类人员：

一是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；

二是领取失业救济金期间或失业救济期仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；

三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。

在我国，有相当一部分人员不愿意参加失业保险，在失业后不能够领导失业保险金，而失去了最起码的生活保障来源。

因此，建立维持人员基本生活的最低生活保障制度极为重要。

3农民工失业的特点及现状

3.1农民工失业的特点

（1）失业率高、持续时间长

当前,由于进城务工的农民工普遍文化素质不高,缺乏职业技能,所以,他们寻找岗位的目标,主要集中在建筑业、服务业等领域,依靠出卖体力劳动赚点血汗钱。

农民工由于自身的原因和工作特点,造成工作不稳定、流动性强。

从2003年至2005年11月一项调查表明,农民工中未变动过工作的占52.3%,变动过一两次工作的占33.9%,三次以上占13.8%。

如此高比例的农民工长时间失业,在缺少失业保障、单位拖欠工资的情况下,后果令人担忧。

（2）以青壮年为主

青年农民工在工作经验、社会阅历和知识等方面与成年农民工相比相对欠缺,是导致青年失业率高于成人的一个重要因素。

据调查显示,失业农民工群体中青壮年比重高达75.7%,失业次数超过三次的占一半以上。

这表明失业农民工中青年农民工所占的比重大、失业次数也较多。

（3）工资收入低,失业后无生活保障

城市农民工工资水平低,且很少提高。

农民工在失业后只能把自己的积蓄作为生活来源。

但由于工资较低、拖欠工资严重,失业农民工积蓄很少,维持生活非常艰难。

（4）巨大的心理压力

农民工失业后,面临巨大的生存压力和社会歧视,心理较为复杂。

据重庆市一项关于农民工的调查表明,男性农民工和女性农民工在失业后认为自己被城里人瞧不起的各占51.5%、54.5%;

同时失业后感到焦虑的比例分别为29.3%、34.2%,甚至有一定比例的农民工表现出绝望、自杀的倾向。

农民工失业后没有经济来源,生活贫困,生存无法保障,容易与社会各方面发生矛盾和冲突。

3.2农民工失业的现状

农民工是我国改革开放、工业化和城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军，在我国发展的过程中，他们为我国经济实力的提升和综合国力的增强做出了重大贡献。

尤其是随着我国工业化进程的不断加快，越来越多的农村剩余劳动力涌入城市，成为城市工业和服务业大量体力劳动的主要承担者，但是农民工的成长速度远远超过了城市对农民工的需求速度，再加上，政府政策、宏观经济的波动起伏及农民工自身素质低等的特征的影响，农民工的失业问题日益突出。

主要表现在一下几个方面：

一、政府在农民工失业保障和就业服务方面没有很好的发挥其主导性的功能和作用

改革开放以来，我国政府在农民工就业信息服务、空间拓展、技能培训、制度支持等方面进行了重大调整，这些调整的实施有力地推动了农民工就业。

然而，在当前形势下，政府在促进农民工就业中的职能作用还没有得到充分的发挥，主要体现在以下四个方面：

（1）政府职能错位

政府在促进农民工就业问题上应发挥政策供给、统筹协调、监管仲裁等职能。

尽管改革开放三十年来我国政府对宏观职能进行了调整，微观职能也随之转变，但是由于受长期计划经济的影响，特别是我国城乡二元结构的影响，政府在农民工就业上仍然处于中心控制地位，未给予市场以更大空间，这必然导致政府制定的部分政策无法按市场规律进行调解，使农民工进城就业呈现盲目性和波动性。

农民工是我国特定条件下社会发展的产物，其就业问题是生产力水平提高过程中必然要出现的社会矛盾。

但当前，由于政府在农民工就业基本制度的建立上存在滞后现象，行政干预太多，政策引导太少，扶持与保障更少，职能作用本末倒置，这就进一步加重了农民工就业难的现象。

（2）缺少长效的综合统筹协调机制

统筹协调也应是政府对农民工就业进行管理的一项核心职能。

政府通过行使经济、法律、行政等手段，对农村人力资源进行统一配置或整合，使其发挥最大效能。

但是，我国在农民工就业方面当前存在的问题主要表现在：

一是没有统筹协调农民工就业管理的综合性机构，农民工的就业服务、教育培训、权益维护、子女就学、社会保障等方面的问题分别由政府的相关各部门实行多头管理，而部门之间却缺乏相互联系、协调、合作的机制；

二是缺少各参与主体的协调机制。

农民工在城镇就业的责任主体是政府、企业和农民工，在这些责任主体中，目前政府仍然发挥着主导作用。

政府职能的充分发挥必须有其他主体的积极回应和参与，由此对各主体的共同利益达成共识。

但是就目前看，政府与其他参与主体的沟通协调机制还没有建立起来，这导致农民工不能及时享受政府为他们所提供的优惠政策和公共服务，政策的实际效果还比较低。

（3）政府缺位成为我国农民工失业保障制度缺失的主体因素

尽管许多城市在农民工失业保障上采取积极措施，但是有些地方政府的管理部门仅是把农民工看作廉价的劳动力，没有把农民工群体看做市场经济中平等主体。

造成了政府在保障农民工权益保护方面的职能缺位，没有把保护弱势的农民工群体和维护弱势的农民工群体的合法权益作为主导思想。

（4）财力紧缺导致农民工失业保障制度缺失

我国没有把农民工失业保障提上日程的客观原因是资金短缺。

近些年，为确保经济体制改革的顺利进行，不断加强对城镇社会保障制度的改革与建设，国家和政府花费了大量的精力与财力。

试想，在解决城镇职工的社会保障问题尚且如此艰难，那么再把占中国人口80％的农民工群体再纳入失业保障范围之内，我国的支出的资金问题就可想而知了。

因此解决我国农民工社会保障制度的根本原因在于大力发展我国经济。

二、农民工缺乏参与社会保障的积极性和主动性；

农民工对社会保险或社会保障持不信任态度。

政府对农民工社会保障长期忽视的结果就是他们不相信自己无保障的状态会得到改变，很多农民工认为农民工的社会保障不会有所改善。

65.8%的农民工在城市有过失业的经历，享受过政府失业保障的仅占6.3%。

因此，调动农民工的积极性，使他们自主自愿参与失业保险是建立农民工失业保障机制要解决的重要问题。

（1）目前农民工失业保障制度的现状

目前，我国农民工失业保障的现状呈现出以下的特点：

就全国而言，农民工群体失业保障程度偏低。

“根据劳动和社会保障部一份最新调研资料显示，在‘五大社会保险’中，农民工失业保险所占比例极低，远远低于养老保险的总体参保率15%和医疗保险的平均参保率10%。

”在社会救助方面，现行城镇社会救助体系也只是仅仅覆盖城镇户籍人口。

部分地区虽然出台了与农民工有关的一些失业保障政策，但在实践中其效果并不理想。

一方面，农民工的参保率仍然很低。

另一方面，纳入城镇职工社会保险的相对独立的保险项目运行状况并不理想。

而且由于制度设计上没有充分考虑到农民工的特点，导致己经参保的农民工退保现象严重。

（2）错误观念是农民工失业保障制度缺失的主观因素

在建立农民工失业保障制度的问题上，目前还存在着部分农民工虽然在从事着工人的职业但他们的身份仍是农民的错误认识观念。

并且有土地作为其生活的一项来源，如果他们在城市里失业，还可以回农村去。

然而，由于农村人口的不断增多、种地成本的不断上升、农产品的价格逐渐下降使农村土地的生活保障功能已经逐渐削弱，因此，把这种观点作为阻止构建农民工失业保障制度是错误的。

我国的失业保障制度在本质上是在社会经济发展进程中确保每一个劳动者均能够免除失业所带来的生存危机的一项重要举措，政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进农民工的失业保障制度建设。

（3）农民工就业状态不稳定导致参保困难

在城镇就业的大多数农民工没有稳定工作。

由于技能不高，又面对工资低、劳动强度大，且受到不平等对待，为寻找更好工作机会，多数农民工频繁的流动。

这一方面使经办的工作量倍增；

另一方面，在农民工社保关系不便转移的情况下，增加了管理难度，凸现现有的信息系统不能适应需要；

此外，高流动性还导致单位和本人都缺乏参保积极性，也给劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。

再者农民自身文化、职业素质的局限性，使得农民工与城市居民相比，文化素质比较低，学历层次不高，这决定了农民工只能以自己的劳动力作为获取收入的来源。

而体力劳动行业本身竞争激烈，失业风险大，农民工自身的素质在就业市场上不具有竞争力，就只能以劳动力的廉价来获取劳动机会，而这又会大大损坏农民工自身的经济权益和人身权益。

农民工在他们相对较低的收入中，用于维持生活，抚养教育子女，已是相当紧张，再拿出一部分资金参加社会保险，也确实有一定的困难。

（4）农民工自身素质不高也是制度缺失的重要因素

农民工文化程度低，掌握的各种知识有限，对自我保护意识薄弱，维权能力不高也是农民工失业保障制度缺失一项不可忽视的因素。

农民工由于自身素质的原因往往会导致他们的短视行为。

农民工中近半数的人对找工作的态度漠然。

他们在遇到权益受损时往往忽视不用法律武器来维护自己的合法权益，农民工的法律素质较低是其中的一个主要因素。

（5）农民工、用人单位和地方政府各有顾虑

农民工对现行社会保险制度缺乏信任。

根据《失业保险条例》的规定，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人应该参加失业保险，用人单位按规定为农民工缴纳社会保险费，其中农民工合同制工人本人不缴纳失业保险费。

单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。

这样就将从事短期劳务的农民工，如大量临时工被排除在失业保障之外。

所以农民工在离开参保地时普遍不愿将钱放在社保机构，一般都选择退保。

这实际反映出农民工对现行社会保险制度的不了解和不信任。

农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。

这些用人单位为追求利润，千方百计减少人工成本，主观上也不愿为农民工参加社会保险，强调企业技术含量低，产品附加值不高，只能维持低成本竞争，如果按照城镇企业社会保险办法为农民工缴纳社会保险费，单位负担过重，担心会因此影响本企业的市场竞争力和经济效益。

所以用人单位不愿意承担农民工的参保费用。

这些原因的存在就导致了农民工失业保险制度的顺利实施存在诸多困难。

三、社会对农民工的失业及其权益保障缺乏关注和支持

在市场经济的改革浪潮中，大部分农民离开土地，从农村涌向城市之中，我国各地掀起“民工潮”。

在市场经济的时代，土地带给农民的收入已不能维持一家人的需要，甚至连最基本的物质需要都无法保障。

外出务工成为农民最直接、最有效的方式之一。

亿万农民进入城市就业,不仅缓解了农村就业压力,也为城市发展和方便城市居民生活做出了重要贡献。

进城农民工回乡后既为农村带回了先进的生产生活方式、文化理念、科学技术和管理经验,又为家乡脱贫致富和实现农村城镇化起到了积极的推动作用。

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，对我国城乡发展产生了巨大而深远的影响。

但是,我们也必须看到,伴随超大规模的农村劳动力流动,由于认识、自身素质及相关政策措施严重滞后,农民工领域出现了许多不容忽视的