城乡社区服务类社会组织现状与发展研究Word格式.docx
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狭义的社区服务仅包括具有无偿性、福利性、公益性的公共服务。
为此,有学者提出,“社区服务”缺乏逻辑严密的理论内涵,建议引入“社区公共服务”的概念,上可承接政府公共服务,下可衔接社区内部的自治型服务。
从我国社区建设的现实来看,契合实际的定义是广义的社区服务,而社区公共服务通常指的是政府公共服务进社区。
三是社会组织。
社会组织的基本特征是“不基于政府和不基于利润而设的”,通常具有组织性、民间性、独立性、非营利性、志愿性等特点。
从目前来看,社会团体、民办非企业单位和基金会是我国社会组织的三种主要形态。
基于以上分析,本文把“城乡社区服务类社会组织”界定为以城乡社区为活动范围,以社区居民为主要成员或服务对象,以满足社区居民多样化需求为目的而成立的社团、民办非企业单位和基金会。
城乡社区服务类社会组织至少包括三个要素:
即它以城乡社区为活动范围,以社区居民为成员或服务对象,以及以满足社区居民不同需求为目的。
需要指出的是,一些学者此前基于我国城乡社区服务类社会组织发展现实,认为城乡社区服务类社会组织不包括基金会。
但自2008年深圳成立第一家专责培育社区公益组织的企业型非公募公益基金会以来,上海、重庆、成都等地开始陆续出现社区基金会,因此,应把社区基金会纳入城乡社区服务类社会组织的研究范畴。
(二)城乡社区服务类社会组织的分类
根据研究需求,本报告将上述社区服务类社会组织进行了三个不同视角的分类:
1.以社会组织与基层政府及居(村)委会关系为视角的分类
从本次调研了解到,根据街道(乡镇)或居(村)委会实际管理的城乡社区服务类社会组织的归属来看,大体包括以下系列:
一是传统的党群组织,包括工、青、妇、团、残、老等传统党群组织以及在社区建立的相应协会;
二是国家法规规定的各类社会组织,包括民办非企业单位、社会团体、基金会三类;
三是政府部门为适应新形势建立的各类起中介、桥梁作用的社会性组织,如街道社会组织联合会、社区社会组织服务中心、乡镇经济组织联合会等;
四是在街道(乡镇)或社区(村)备案的各类社区社会组织;
五是社会体制改革过程中产生的由政府主办或与政府关系密切的社区服务中心、社区卫生服务机构、社区服务站等;
六是通过政府购买等形式与社区发生联系的其他社会组织等。
这种分类较明晰地梳理了各类城乡社区社会组织与政府及居(村)委会的关系,但大量未经备案的社区社会组织游离于这种分类形式之外。
2.以规范化管理方式为视角的分类
注册或备案是目前民政部门管理社会组织的基本方式之一。
从注册或备案的标准来看,城乡社区服务类社会组织可以分为三类:
一是正式注册的组织,二是在街道(乡镇)或社区(村)备案的组织,三是未注册也未备案的组织,后两类通常称为“草根组织”。
注册的组织指的是在区(县)级以上民政部门按照相关的法律条例提交材料并获得审核通过的组织。
2011年2月,北京市在全国率先提出工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务类4类社会组织试点“直接登记”,从操作层面降低社会组织的登记门槛。
2013年4月,北京市进一步推出了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织全面实行直接登记。
十八届三中全会以来,全国层面逐步推开了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的直接登记制度。
按照城乡社区服务类社会组织的相关规定,未注册的组织都要在街道(乡镇)或社区(村)进行备案。
这类组织只要在党和国家政策允许的范围内活动,通常没有备案的门槛。
事实上,目前城乡社区中大量的民间组织既未在民政部门注册,也未在街道(乡镇)或社区(村)备案。
这种分类的划分标准最为清晰,但考虑到我国城乡社区服务类社会组织构成的复杂性,一些性质并不十分清晰的组织如社区服务中心、社区事务受理中心、社区服务站等可能不在这一划分之列。
3.以社会功能为视角的分类
根据城乡社区服务类社会组织的功能来看,可以分为基本公共服务类、公益慈善类、促进参与和权益维护类、教育培训类、文体活动类、便民利民类等。
基本公共服务类如社区服务中心、社区卫生服务机构等;
公益慈善类如慈善超市、义工协会、献爱心组织等;
促进参与和权益维护类如老年人协会、法律服务协会、妇女维权站等;
教育培训类如老年大学、科普夜校、各类培训班等;
文体活动类如书画协会、合唱团、舞蹈队、体育组织等;
便民服务类如社区服务热线、社区便民菜站等。
这种分类标准较为全面地反映了城乡社区服务类社会组织的生态形式,但相互之间容易存在交叉,组织的性质也不容易区分清楚。
二、理论依据:
社会福利视角下的综合发展观
对城乡社区服务类社会组织的内涵及分类的分析表明,当前对于城乡社区服务类社会组织的理论和实践探索都处于起步阶段,不同视角之间的认识缺乏形成统一认识的理论基础。
因此,本文尝试借鉴社会福利视角下的综合发展观来审视我国城乡社区服务类社会组织的发展,以为后续的分析提供理论支持。
20世纪末期以来,美国学者安东尼•哈尔、詹姆斯•米奇利、戴安娜•M•迪尼托等人认为:
在世界很多地方,近现代的经济发展并没有相应增进全体社会的福祉,而是呈现一种“扭曲发展”的状况。
因此,他们提出了社会福利视角下的综合发展观,倡导发展型的社会政策,强调社会发展与经济发展的关联性,主张将社会服务的主体和对象都纳入到相应的组织体系之中。
该理念对西方国家的城乡社区发展事业产生了深远影响,福利多元主义的供给模式日益兴起,城乡社区服务类社会组织的作用更加受到重视。
综合而言,这种社会福利视角下的综合发展观关于城乡社区服务发展的核心主张主要有:
第一,社区民众有权享受与社会经济同步增长的社会福利,民众在社区中享受到的福利服务是社会福利的重要组成部分;
第二,将不同层次的服务对象通过一定的组织系统纳入城乡社区服务组织体系,既有助于增进社会和谐,亦有利于增进社会经济的发展;
第三,城乡社区的发展应走融合式发展的道路。
换言之,由于社区自身资源的局限性,单纯依靠社区自身的力量,很多城乡社区难以走出自身发展的困境,城乡社区的发展需要多元主体的参与;
第四,城乡社区服务类社会组织具有重要的社会福利功能,应受到政府及社会各界的支持。
需要指出的是,国外并不严格区分城乡社区服务类组织与其他社会组织,一些社区服务类社会组织在特定的领域开展服务,也有一些社会组织面向所有城乡社区开展符合其宗旨的服务。
基于该综合发展观的视角,结合社区公共服务理论、社区参与式治理理论等,以城乡社区居民对社区服务的需求为出发点,可以将城乡社区服务的内容分为公共服务、公益或互益服务、便民利民服务三种类型。
这些服务需求的满足涉及到政府、社区居民委员会、社区社会组织、社区市场组织等多元主体,但可以根据服务的性质进一步明确不同主体的职责。
公共服务属于无差别的基础性服务,其服务对象是全体社区成员,由基层政府和公营部门负责提供,也可以通过政府购买、服务外包等方式交由社区社会组织或市场组织提供;
公益和互益服务属于福利性或互助性服务,它的服务对象是社区中生活困难的人群或有相互需要的人群,由城乡社区服务类社会组织提供;
便民利民服务属于经营性的商业服务,由营利性企业提供,服务对象不限,目的在于便民利民。
公共服务属于无偿服务,公益或互益性服务属于无偿服务和有偿服务的结合,便民利民服务属于有偿服务。
在这一服务体系中,政府在社区居民委员会、社区社会组织、社区市场组织共同参与的治理体系中具有核心主导地位,对提供公共服务的政府或公营组织负责,对社区社会组织提供财政、政策等方面的支持并发挥着监管作用,对社区市场组织主要发挥监管作用(见图1和表1)。
表1城乡社区服务内容分类表
服务类型
服务目的
服务对象
服务内容
载体及组织形式
公共服务
基本公共服务均等化
全体社区居民
社区社会福利与社会保障、社区环境卫生、社区人口计生和公共卫生、社区综合治理、社区公共文化等公共服务
社区服务中心、社区服务站、社区卫生服务中心等
公益或互益服务
促进个体间的平等权利
社区老、弱、病、残等特殊对象
社区敬老、助残、帮困、文体等各类公益或互益类服务
义工协会、慈善协会、慈善超市、献爱心组织、法律服务咨询机构、文体组织等
便民利民服务
方便社区居民的生活
有需要的居民
果蔬、修车、修鞋、废品回收、早餐等便民利民服务
社区一刻钟服务圈、社区便民菜站、社区早餐等
三、城乡社区服务类社会组织的发展现状
我国城乡社区服务类社会组织的发展伴随着我国社区建设工作的发展而发展,地区发展之间的差距以及城市社区与农村社区之间的差距在社区服务类社会组织的发展上体现得十分明显。
(一)城市社区服务类社会组织的发展现状
1.城市社区服务类社会组织的基本情况
(1)数量与类别
从组织数量上看,我国城市社区服务类社会组织近年来增长较快。
从民政部统计的登记注册组织数量看,截至2013年底,全国共有社会组织54.7万个。
社会团体28.9万个,其中社会服务类41777个,占14.5%;
民办非企业单位25.5万个,其中社会服务类36698个,亦占14.5%;
基金会3549个。
这些组织中的一部分,尤其是社会服务类组织大都针对城市社区开展服务工作。
从专门针对社区服务的统计数据来看,截至2013年底,全国共有各类社区服务机构25.2万个,社区服务机构覆盖率36.9%;
其中社区服务指导中心890个,社区服务中心19014个,比上年增加3517个,社区服务站108377个,比上年增加20446个,养老等其他社区服务机构12.4万个,比上年增加2.8万个。
城镇便民、利民服务网点35.9万个。
社区志愿服务组织12.8万个。
表2全国社区服务机构
单位:
万个、个
指标
2006年
2007年
2008年
2009年
2010年
2011年
2012年
2013年
社区服务机构
12.5
12.9
14.6
15.3
16.0
20.0
25.2
社区服务中心
8565
9319
9873
10003
12720
14391
16306
19904
社区服务站
50116
30021
53170
44237
56156
87931
108377
便民、利民网点
45.8
89.3
74.9
69.3
53.9
45.3
39.7
35.9
从类别上看,注册和备案的社区服务类社会组织要少于未注册和备案的,而注册的组织更要少于备案的,注册的组织中更多的是民办非企业组织。
随着政府近年在登记与备案准入方面的逐步放开,进一步出现了正式登记的比例稳步上升,备案组织增多的趋势。
例如,截至2011年9月,北京市备案的社区社会组织正式登记的为721家,在街道备案的7736家,在社区备案的约6125家,未登记或备案的为310家(见表3)。
与2009年同期相比,正式登记的增加272家,登记比例由3.8%上升为4.8%;
街道备案的增加2203,比例由47.4%增加到51.9%;
社区备案的增加785家,但比例由45.7%下降为41.1%。
未登记未备案的由361家减少为310家,比例由3.1%下降为2.2%。
表3北京市社区社会组织2009年与2011年的比较:
总量与设立方式
截至
日期
总量及组织形式
设立方式
合计
社团类
民办实体类
登记
街道备案
社区备案
未备案
2009.8
11683
10832
851
449
5533
5340
361
2011.8
14895
14147
748
721
7736
6125
310
从活动领域看,城市社区服务类组织以文体活动类、志愿服务类、慈善公益类、社区事务类为主,其中又以文体活动类所占比例最大,在很多城市社区都占到50%以上。
在上海市的社区里,有68.5%的社会组织是“文化、健身和娱乐”类组织,这类组织旨在满足社区居民的业余生活,大多没有固定的成员,结构松散,活动范围也很有限。
据北京2011年的统计,文体活动类的组织占到社区社会组织总数的47%,其次是志愿服务类、社区事务类组织。
(2)经费与场所
城市社区社会组织的经费来源渠道主要有政府财政资助、接受社会捐赠、会员费、有偿服务费等。
其中从事社区公共服务的社区服务中心、社区服务站的经费一般来源于政府全额拨款,主要开展社会福利与劳动保障、社区环境卫生与老龄、社区人口计生和公共卫生、社区综合治理与公共文化等基本的公共服务工作;
从事公益或互益服务类的社会组织的经费一般来源于政府资助、接受社会捐赠、会员费、有偿服务费等。
据北京市2011年的调查,在资金来源构成中,政府资助1846万元,占总收入的24%;
服务性收费3394万元,占44%;
会费收入29万元,占0.24%;
社会捐赠15万元,占0.12%;
其他形式自筹1636万元,占13%。
其中政府资助的形式主要有硬件支持、资金资助、项目经费、购买服务等;
从事便民利民活动的社区组织的经费来源主要为有偿服务收费。
从活动场所来源情况看,主要渠道有街道或社区提供、利用公园或小区空地、有偿租赁、使用自有房产、借用驻区单位场地等。
其中以街道或社区提供和利用公园或小区空地两种方式为主,其他方式作为补充。
从北京市2011年的情况看,由街道或社区无偿提供活动场所的社区社会组织共7447个,约占50%;
主要利用公园、小区空地等公共场所开展活动的5660个,约占38%;
有偿租赁场所的298个,约占2%;
使用自有房产的299个,约占2%;
通过其他方式解决活动场所的1191个,约占8%。
从活动场所的面积看,二三四线城市的情况普遍要好于一线城市。
例如,北京市规定社区的办公和服务用房总面积要达到350平方米,社区服务站的服务用房面积不少于50平方米,并且相对独立。
山东济南市规定社区服务中心、居委会、治安联防站、文化活动中心(站)、居民运动场馆、居民健身设施等在内的社区办公服务用房面积合计不应小于648平方米,建设标准需满足400平方米。
一些三四线城市则规定社区服务用房不得少于1000平米。
(3)组织制度与人员
城市社区服务类社会组织的制度建设与组织是否注册、组织规模大小、组织经费多少、组织存续时间长短、组织影响力大小等直接相关。
正式注册的组织依据法律规定,需要向审批机关提交组织的章程草案,写明组织的性质和宗旨、活动场所及活动范围、会员的权利和义务、组织结构和负责人的产生、资产的管理和使用原则、提供一定的注册资金等,所以一般组织制度建设相对完善,而备案类或尚未备案的社区组织因无硬性要求,其组织制度建设情况主要与规模、经费、存续时间、影响力等相关。
从人员情况看,随着近年来地方政府培训力度的加大和专业社区社会工作者的加入,城市社区服务类社会组织成员的素质得到了一定程度的提高,但普遍年龄偏大、以女性居多、平均文化程度偏低的格局尚未发生根本性改变。
自2006年人事部和民政部联合推出《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》以来,许多街道和社区持证上岗的工作人员逐年增多。
以北京市丰台区宛平地区办事处为例,截至2013年,持有助理社会工作师和社会工作师证的人员比例达到了33%。
2.城市社区服务类社会组织的主要特点
目前,我国城市社区服务类社会组织的发展与各地区政府的重视及政策扶持力度相关,主要呈现出以下特点:
首先,社区社会组织发展模式的特征集中体现在政府主导下的政社合作平台和机制;
其次,社区社会组织的发展结构不平衡。
这种不平衡具体体现在两个方面,一方面是不同类型的社区社会组织发展不平衡,社区社会组织文体类、教育培训类居多,公益类、维权类偏少,仍以满足居民的娱乐和兴趣爱好为主,在发挥服务于民、服务于社会的建设性功能上还比较薄弱;
另一方面是不同经济发达地区的社区社会组织发展不平衡。
再次,社区社会组织的发展资源和活动范围主要局限于社区内部,其网络关系相对狭小。
(二)农村社区服务类社会组织的发展现状
在民政部现行社会服务发展的统计口径中,仍以城市社区服务为主,并未单独体现农村社区服务的发展,但在社会组织分类中列有农业及农村发展类。
截止2013年底,该类社会团体数量达到58825个,占全国社团总数的20%左右。
由于目前全国层面没有对农村社区服务类社会组织的统计数据公布,从总体上衡量农村社区服务类社会组织的发展有一定难度,但从现行开展农村社区建设和社会服务试点地区的情况可以大致了解其类型和特点。
1.农村社区服务类社会组织的主要类型
(1)按照提供社区服务的主体划分
首先是县乡各级地方政府主导,面向农村提供社区服务的社会组织。
2008年全国性的农村社会建设试验开始以来,江苏、山东、浙江等地在农村社区建设中设立了农村社区服务中心,形成了包括多村一社区、一村一社区、一村多社区等模式,其主要目的在于对不同类型的村民居住地供给社区综合服务,旨在把传统农村社区改造成“管理有序、服务完善、文明祥和”的新型农村社区。
为农村社区具体提供劳动保障、医疗卫生、治安警务、文化体育、劳动保障、社会救助、司法调解、人口计生等公共服务,同时开展农业经济科技信息、生产资料、市场资源等生产性服务。
有的农村社区还设立有便民超市、农资超市等,改善农村公共服务及中心村聚集融合的条件。
第二类是农村社区草根组织,例如某些农村地区的老年人协会、专业协会、综合性农协、计划生育协会、红白事理事会、妇女艾滋病预防协会等。
在发展过程中,这类组织大多受到地方政府的积极培育与扶持,体现农村“自我娱乐、自我表现、自我教育”的社区发展理念。
这类组织的产生过程多由农村政治精英发起,采用中国乡土传统的组织模式,不定期地开展活动。
受到政府或社会组织支持的此类组织在发展中呈现出了与现代组织模式趋同的规章制度、领导模式等。
第三,为农村提供社区服务的外来社会组织。
如致力于生态环境保护及城乡之间资源整合推广,与农村社区及农合组织广泛合作,推动农村社区可持续发展的城乡NPO发展中心、推进以农民合作组织为基础的新乡村建设试验的晏阳初乡村建设中心等。
这些社会组织大多致力于乡村扶贫、农村发展等领域,通过开展小额信贷、教育培训等支援农村社区服务项目。
(2)按照提供社区服务的内容划分
从提供服务的内容看,农村社区社会组织的划分大致与城市社区相同,既有基于互助和互益性的自我管理和服务类组织,也有基于公益性和公共性的服务于整个社区的社会组织。
但与城市社区相比,农村仍有一些具有自身特色的组织类型。
首先是农村经济合作组织的发展。
农村经济合作组织在农村治理过程中展现了特殊的合作秩序。
截至2013年底,农民合作社已超过98万家,成员7412万户,占农户总数的比例达28.5%,产业覆盖广泛,经济实力提升,作用日益突出。
农村经济合作组织的发展改变了传统农业生产模式中家户分散经营的局面,在降低农户成本、扩大生产规模、提高农副产品生产技术与效益、提高农户生产经营中的抗风险能力等方面发挥了有效作用。
但从整体发展趋势来看,农村经济合作组织的发展呈现出极度不平衡的状态,即使是在同一地区的不同乡镇,发展水平也不近相同。
大部分农村的合作组织都具有规模小、抵御风险能力弱、社会福利效应小、管理不规范等特征,各地的登记管理制度差别也很大,这种现状使得市场经济发展中的农村经济组织发展不均衡、不规范,难以实现良性运作。
其次是宗族组织、家族组织等传统乡村社会组织重新出现。
部分农村地区中,血缘和地缘关系纽带仍然占据着重要地位,宗族组织、家族组织等传统乡村社会组织的出现多与地方传统文化相吻合,活动的开展也多以展示传统文化为主,例如修宗祠、唱族戏、举办传统节日活动等。
这类组织大多没有登记注册或备案,发展过程中其组织目标也呈现出社会化的发展趋势,有的宗族组织、家族组织的功能从文化层面进入经济甚至是政治层面。
其原因主要是农村税费制度改革以后,农村基层政府组织财政资源匮乏,农村公共产品和公共服务供给短缺问题较为突出,传统的村委会等村民自治组织对于村民的联系紧密程度弱化,导致社区凝聚力下降,从而为宗族、家族等非正式组织提供了发挥自助和互助功能的空间。
总体而言,这些组织在村民自我服务、社区文化整合等方面发挥了积极作用,只要政府加以引导和实施有效的监督管理,能使之在农村公共事务和社区服务方面发挥一定的作用。
2.农村社区服务类社会组织的主要特点
总体而言,我国农村社会组织近年来获得了一定发展,但囿于不同地区经济社会发展水平的差异,地方政府在政策支持、制度建设等方面的思路与力度差异较大,各地呈现出不同的发展状况。
其总体特点主要有:
首先,形成了一定的规模和数量。
据统计,目前中国有各类农村社会组织约200万个,主要包括各类专业经济协会、老年协会、庙会、灯会、用水者协会以及环境保护协会等。
其次,服务内容体现出较强的农村地域性色彩。
与城市不同,当前农村社会组织中,发展较快的是计划生育协会、扶贫互助协会、农业专业经济协会、红白喜事服务队、治安联防队、农村卫生协会和养猪专业合作社、农村用水户协会、农村财务服务中心、畜牧兽医协会等密切结合农村社区服务需求的组织,老年人、妇女、残疾人等特殊群体服务
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