浙大公法所编公法研究第3卷胡敏洁 行政相对人程序权利Word文档下载推荐.docx
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所谓行政相对人,是指参与行政法律关系,对国家(行政机关为代表)享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织。
行政相对人是公民、法人和其他组织的一种特定身份,行政相对人的权利和义务是与国家相对的。
因此,其权利被有的学者认为是相对于“公权”的“私权”。
行政相对人权利是由行政法所设定或确认的权利,它存在于行政活动或诉讼活动之中。
行政相对人权利可以由行政相对人自由放弃。
对于其权利的划分,学者有许多不同的方法。
例如德国19世纪的公法学家耶林内克认为权利主要包括:
消极地位的自由权、积极地位的受益权、能动地位的参政权;
方世荣教授借鉴他的分类,认为可将行政相对人的权利划分为参政权利、受益权利、自由权利和程序权利几大组类。
童之伟教授则将全部权利划分为实体性权利和程序性权利,将实体性权利进一步划分为人身权利、财产权利和社会政治权利三部分。
程序性权利是主体为了落实这些实体性权利而享有的权利;
笔者认为,将行政相对人的权利划分为实体性权利和程序性权利具有相当的意义。
因为,参政权利只有在具体的权利中尤其是在程序性权利中才能得到体现,其中许多重要的权利,如批评、建议以及控告等权利都与宪法的规定有着不可分割的联系。
而自由权利的概括也有着一定的局限性。
因此,行政相对人的权利可划分为实体性权利和程序性权利。
比如国有企业的经营、管理自主权以及高等教育院校所具有的自主调整系科招生比例等权利都可归为实体性权利,而相对应的听证、申诉和获得及时通知等权利都可归为程序性权利。
由此,行政相对人享有两种不同的权利,即实体性权利与程序性权利。
前者意味着一种人们对某种实体利益所具有的受法律保护的资格和权能。
这些利益主要包括生命权和财产权等,反映的是权利的目的或结果要素。
它表明的是主体对于社会资源的合法拥有状态。
一般意义上,某人享有权利就意味着他(她)可以提出使权利正当化的主张或请求,即某种利益应得到社会的承认和保护。
而后者则包涵两层涵义:
其一,从实体法上的规定和受保护权利的实现过程来理解,程序性权利是主体为了行使、主张或保障实体性权利而具有的为一定行为的能力。
这是法律程序工具性价值的体现。
它具有一定的方式、步骤和程序,促成了实体结果的实现和保障。
其二,为了保障法律程序的“过程价值”,由行政相对人享有的并不直接指向某种实体结果的程序性权利。
这一层涵义上的程序性权利直接影响着程序价值的实现。
这意味着程序性权利的存在有时并不一定会期待实体的结果。
它只是为了承认和尊重程序参与者的个人尊严以及实现自身的独立价值。
由此我们可以看出,程序性权利不仅具有服务于实体性权利的服务价值,此外,还具有其自身的独立价值。
行政相对人程序性权利的服务价值需从实体法规定和保护权利的实现过程角度来加以理解的,与程序工具主义较有关联。
程序工具主义认为程序法就是实现实体法内容的手段性规范,程序法的最终有用性要取决于实体法的有用性,除非实体法能够实现社会的最大幸福,否则程序法就无法实现同一目的。
由此认为,行政相对人程序性权利存在的最终目的也无非是使实体性权利得以实现。
正是由于程序性权利为实体结果提供了在过程中的保障,实体性权利最终才得以实现。
“只有当程序性权利与实体性权利相适应、相佐证、相协调时,权利才能得到完整的表现,才会有实现的可能。
”
但是,程序性权利不仅具有服务价值,同时还具备自身的独立价值,其一经法律确认就具有相对的独立性,并不因实体性权利的变化而变化。
如行政相对人通过享有程序性权利,积极主动的参与到行政决策和决定之中,并在行政活动中获得了公平的对待,由此,其人格尊严得以尊重,也体现了程序公正。
此外,行政相对人通过享有并实现程序性权利,不仅可以保障其实体性权利,而且在某种意义上,可以创制新的实体性权利。
以美国为例,正当法律程序原则最初保护的是普通法上的权利,不保护特权。
特权作为政府的恩赐和馈赠,并非当事人的既得权利,政府在授予、变更和取消有关特权时不受正当程序的约束。
但是在20世纪30年代后,传统的权利——特权二分法受到了批评,由此通过正当程序保护范围的扩张,将过去属于特权的利益扩张为实体权利的范围,新的实体性权利由此得以确立。
例如,在1970年具有里程碑意义的“戈德伯格诉凯利案”中,美国最高法院摒弃了认为福利津贴是特权不是权利的传统观念,认为凡是依法可主张(entitlement)的一切财产和自由利益,均属权利。
此后在福利津贴、公共住房、政府雇员、教育、政府合同、酒类营业执照、监狱行政等传统认为的特权领域,几乎都能成为法律上可以主张权利的对象。
二、行政相对人程序性权利功能分析
行政相对人程序性权利的享有和保障是通过行政相对人参与实现程序正义的过程。
基于现代民主理论的视角,行政相对人的程序性权利从其肇始之初,就被赋予了参与民主的涵义。
目前,对行政相对人程序性权利功能的研究,尚欠缺较为系统完整的论述。
从对可接受性原则的分析中,我们可以看出行政相对人程序性权利具有的第一功能,即提高行政行为的可接受性。
同时,行政相对人的程序性权利具有控制行政权力的功能,而程序正义保障的实现是行政相对人程序性权利功能发挥的最终目标。
(一)提高行政行为的可接受性
可接受性是行政程序的基本价值。
在美国,行政相对人对于规则制定有着充分的参与机会和权利。
通过参与,提高了规则的权威性;
同时,公众观点也可以帮助行政机关确定接受程度和抵抗程度。
因而,美国学者盖尔霍恩认为行政程序应包括公正性、准确性、可接受性和效率四个价值要素。
可接受性的基本含义是:
“行政行为要汲取私法平等、自愿、协商、诚信原则的积极旨意,改变行政‘高压’的态势和单方面的恣意性,弱化行政主体和行政相对人权利义务不完全对等的倾斜度,营造依法行政的软环境……”提高行政行为及行政决定的可接受性是行政相对人程序性权利功能在普遍和表层意义上最充分的体现。
可从如下几个方面,来对此初窥一斑:
第一,行政相对人实现程序性权利的过程,正是行政相对人对整个行政行为实施监督的过程。
在这个过程中,公民权成为行政权合法与正当扩展的一种外在规范力量,并随时可以对行政权的行使是否合法或正当提出法律范围内的抗辩,为行政主体提供一个反思过程,使其纠正自己的违法或不当行为。
这样,即使最终产生的结果不一定有利于行政相对人,但通过这种方式,使得行政决定得到了各方面更普遍的认同,提高了决定的社会可接受性。
如在行政处罚中,一个行政处罚决定的做出往往是基于事后证据的收集,这些证据不一定就是真实的,这就需要一个公正的程序予以确定。
因为,对于相对缺少法律知识和专业技能的行政相对人来说,很多时候是在感觉上,从决定产生的程序而非从决定本身来判断行政决定公正与否。
第二,行政相对人程序性权利的享有和实现可以消弭政府与人民之间由于一味地依凭强制作用而产生的紧张关系,使行政相对人与行政主体之间实现平等对话和相互制约。
通过行政相对人对行政过程的参与,本身就包含了行政相对人自己做出选择的涵义,行政相对人的主张和异议可以得到充分的权衡,因此有理由认为,最后作出的决定是基于给定条件和标准而产生的最妥当的方案。
即便还存在不满的可能,但通过这样的过程产生的决定,已大大缩小了事后抵抗的余地和可能,使行政相对人与行政主体之间利益得以平衡,由此产生的决定更容易得到双方的接受。
第三,程序性权利的享有和保障,有助于进一步完善行政相对人与行政主体之间的沟通渠道。
实现了行政相对人和行政主体之间事先和事中的沟通,为行政相对人接受不利行政行为奠定了心理基础,将行政行为作出后引起的社会震荡减到了最低限度。
“通过以一种公众认为公平的方式作出决定,当政者可以获得对这些决定的更大认可,就使得决定涉及的各方更容易服从。
”
(二)控制和保障行政机关权力的行使
对公权力行使的有效控制,使其不危害私权利和公共利益,一直是行政法学乃至整个公法学的重要研究课题。
传统控权模式主要是严格规则模式,即着眼于权力运行的结果,通过确定实体规则标准来控制权力。
大陆法系的法律均具有严格规则主义的特点,但由于它的缺陷,很容易“使法律思维与社会现实分离”、“不利于实际问题的解决”等。
所以,另一种着眼于权力行为的过程,确定程序标准控制权力的程序控权模式越来越受到人们的重视。
行政相对人的程序性权利控权就是其要求的体现。
“从世界范围来看,各国从传统的以权力制约行政权力的模式,逐渐发展为强化以行政相对人的程序权利制约行政权力。
”行政相对人程序性权利的丰富与发展正是对权利结构的优化,促进了行政机关依法行政的实现。
在行使行政权的过程中,行政相对人通过享有并实现自己的实体性权利和程序性权利,预防和抵抗违法行政行为的进一步发展,或者将自己的意愿渗透和反映在行政过程之中,促使行政行为沿着合法和适当的轨道运行。
控制行政权是从消极层面看行政相对人程序性权利功能的发挥,保障行政权合法运行则是从积极层面看程序性权利功能的发挥。
通过程序性权利的享有和实现,弥补了立法与司法的缺陷,行政主体行使行政权过程中的不当行为得到纠正,确定了行政行为无效的依据。
同时,行政相对人的程序性权利渗透到行政权力运行机制中,形成对合法行政权力行使的保障和帮助机制。
首先,行政相对人程序性权利的实现可以阻却行政权力的违法行使。
对于违法行使的行政权,法院只能事后纠正,而不能事中主动阻止其生效。
立法机关虽然可以阻止其生效,但它不可能对每天发生的大量行政行为都予以关注。
但是,对于行政违法或行政权的不当行使,行政相对人虽然无权直接撤销或变更,但他们通过实现法律所赋予的权利,能够促使有关国家机关对其予以纠正,实现一种事中控制,并弥补司法权制约行政权的局限性。
例如,行政相对人通过提出申请、申诉、控告或检举,可以申请复议机关、监察机关或权力机关对行政权进行制约。
此外,行政相对人程序性权利的享有和实现,可以促进授益性行政行为的合法性与适当性。
例如在行政给付中,行政相对人享有要求行政主体说明理由的权利,行政主体对不予给付或不足给付应具有足够的理由,否则作出的决定会受到质疑甚或审查。
其次,行政相对人通过程序性权利的享有和实现可以对行政活动中的裁量权予以控制。
在现代行政国家下,面对更为复杂的更具有高度技术性的事务,行政机关有着更为广袤的裁量权。
某种意义上,“行政法被裁量术语统治着”。
而对行政裁量权的限制、监控与转换,就成为现代行政法所必须直面的课题。
在对行政裁量权的实体控制变得愈加困难的今天,那么对行政裁量的程序性控制就变得更有意义。
行政相对人拥有了听证、申请回避等程序性权利,这些程序性权利以及相应的制度,构成了行政裁量权运作时所需恪守的准则和界限。
其三,行政相对人程序性权利的享有与实现,可以保障行政权的合法有效行使。
如行政相对人享有参与行政活动的权利,这可以增进法律秩序的民主价值,还有助于节省行政资源,提高行政机关处理社会事务的能力和质量。
而且,程序性权利的享有使行政相对人在对行政决定不满时有了宣泄的管道,有助于减少社会不稳定因素。
(三)促进程序正义的实现
程序正义的实现是行政相对人程序性权利实现的最终目标。
通过程序性权利的实现,行政程序本身蕴涵的自身独立价值得以体现。
1.行政相对人的程序性权利适应了程序正义的基本要求
程序正义的基本要求包括:
第一,程序的中立,即程序主持者应毫无偏私地对待当事人,不得考虑不相关的因素。
程序中立是程序正义对法律程序的一项基本要求。
如果程序不是中立的,例如程序制度对一方当事人有利而对另一方当事人不利,或决定制作者偏袒一方当事人,都会使人产生一种感觉:
即程序没有给予所有人以平等对待。
例如美国宪法修正案第5条以及第14条所确立的“正当程序”原则包含了程序操作主体必须独立及公正这一要求。
第二,程序正义要求程序具有理性,要求法律程序所产生的结果,不仅从实体角度看是合理的和符合实体正义的,而且更主要的是指产生该结果的过程是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理性说服的过程。
换言之,程序在结构上应当遵循通过理性说服和论证作出决定的原则,而非恣意或专断地做出决定。
第三,程序正义要求充分尊重行政相对人的处分权,维护行政相对人的合法利益。
充分尊重行政相对人处分权,维护行政相对人的合法权益就是要求赋予行政相对人程序抵抗权,在程序违法时启动法院审查,监督行政主体行政权的行使。
程序正义的基本要求处处体现了对行政相对人程序性权利的尊重。
如程序中立反映在行政相对人程序性权利中就是指行政相对人的申请回避权。
程序理性要求保障行政相对人的公开请求权等,而充分尊重行政相对人的处分权反映在行政相对人程序性权利中就是指行政相对人的程序抵抗权。
正是通过对行政相对人程序性权利的保障实现了程序正义。
2.行政相对人程序性权利的确立充分尊重了行政相对人的个人尊严
法律程序具有人道性,并使人的尊严受到尊重,这是一项独立的“程序价值”。
除非在极个别例外情况下,否则法律程序不得使这一价值受到贬损。
法律程序要求必须将人当作人看待,承认每个人都是具有尊严和独立价值的平等道德主体。
可见,程序性权利的实现直接决定了行政程序正义价值的实现,而程序正义的实现最终确保实体正义的实现。
3.行政相对人程序性权利的实现体现了民主参与的特征
通过行政相对人的参与,实现了行政决定的理性化和优化。
行政相对人程序性权利的确立,使行政相对人不再是行政权的客体,被动地接受行政决定,而是作为一个主体,对影响自己权利和义务的行政决定的作出发挥了有效的制约作用,从而体现了行政公正与民主。
行政相对人的程序性权利不仅对于保障实体性权利的实现具有重要意义,同样,基于其自身所具有的独特价值,程序性权利的享有和实现能够有效的促进行政行为的可接受性,实现有效的控权和平衡,最终以达到程序正义的目的。
但在我国,程序性权利更多的是行政程序中的一环,其自身的独立价值并未得以强调。
或许,通过对程序性权利功能的简要分析,从中我们可以看出未来行政程序法制建设的要点,即保障和实现相对人的程序性权利应是程序法制建设的重心,而行政程序法规范内容的设计也应以行政相对人的程序性权利为中心。
三、行政相对人程序性权利的基本内容
如前所述,行政相对人程序性权利的享有体现了行政程序的正当性要求。
因此,行政相对人程序性权利的基本内容同样应体现行政程序“正当性”的基本要求。
目前,关于行政相对人程序性权利内容的研究,大多数学者是从单项权利角度进行研究的,如申辩权、程序抵抗权和要求行政主体说明理由的权利等。
例如,有学者认为行政相对人程序性权利至少应包括:
“要求由中立的裁判者主持程序和作出决定的权利、被告知的权利、听证权、平等对待权。
”我国台湾地区亦有对于程序性权利的内容的介绍,如认为当事人享有的程序性权利包涵卷宗阅览权、听证权、拒绝非公设鉴定人鉴定之权、接受裁决宣示或送达的权利、提起通常救济与特别救济之权、请求行政机关决定之权利。
鉴于篇幅所限,笔者仅就几项程序性权利的基本内容作一简要归类,大体涵摄程序参与权、政府信息公开请求权、卷宗阅览权、要求行政主体说明理由的权利以及申请回避的权利。
当然,是否行政相对人的程序性权利仅包涵以下内容,则仍有待进一步考证。
(一)程序参与权
程序参与权是行政相对人程序性权利的逻辑起点。
这一概念较多出现在民事诉讼和刑事诉讼领域,主要是指当事人通过参与诉讼过程,积极影响法院的裁判结果。
笔者认为,基于现代行政程序的发展趋势,在行政程序中可以引入这一权利概念。
现代行政程序不同于传统行政程序的关键在于:
前者强调通过程序的控权作用,维护行政相对人的合法权益;
而后者强调建立的是一种以行政主体为本位的行政程序制度。
现代行政程序的核心已转变为“参与行政”,参与行政”也成为公民自治的突破口。
因此,作为结果之一,行政相对人介入行政程序,保障行政相对人的程序参与权不仅是适应行政程序变化趋势的结果,而且也是出自行政事务管理的需要。
“在国家机关作出各项实体决定时,公民只有被尊重为法律程序的主体,享有充分的陈述意见、辩论等参与机会,才能真正捍卫其基本人权。
在现代行政程序中,“行政相对人的参与权奠定了他(她)所拥有的‘权利链条’的基石”。
参与权指行政相对人有效地参与行政管理过程并能影响行政决定的权利。
“参与是平等的核心”,只有享有参与的权利,地位的平等才能体现,在行政程序中,行政相对人才能具有对抗和抵制行政主体专横及武断的权利基础。
程序参与权的享有要符合两项基本的要求:
(1)行政相对人对于行政行为的参与应当是自主和自愿的,而非强迫和被迫的行为。
(2)行政相对人要具有能够影响行政行为结果的充分性参与机会。
参与是一个过程,行政相对人的程序参与权包括参与始终点、机会、人数、程度和场所等因素。
其中,行政程序参与的始终点是行政相对人程序参与权的时间维度。
参与时间越长说明对行政相对人其它程序性权利保障就越充分。
行政相对人可以了解和掌握的可抗辩信息就越多。
参与的机会是与行政公开制度相联系的。
一般情况下,行政公开制度越完善,行政相对人可参与的机会就越多,反之则少。
当然,在程序参与中,如涉及到国家秘密、商业秘密或个人隐私等,会有相应的禁止或限制。
参与的人数构成行政相对人程序参与权的“量”,但允许利益代表形式从存在,并非所有的利益相关者都需直接参与到行政决策过程之中。
例如,在价格听证程序中,由于涉及利益较多,出于对人数众多的行政相对人权利保障的考虑,通常在这种情况下,只能一部分人参与到听证的过程中来。
参与的程度直接决定行政程序参与权的效果。
只有做到参与目的明确和参与充分,才能保障参与权最终的效果。
最后,参与场所,即相对人参与行政决策的地点,亦会影响参与的效果。
行政相对人程序参与权的实现,所需要的一个重要因素,即“利益代表层”的培养。
利益代表层就是指与某些常见的行政行为利害有涉的个体代表所形成的组织。
它负责向特定行政程序的行政相对人提供帮助,并在行政主体制定一般规则时参与其中,以一种集合的力量抒发民意,真正利用利益表达的渠道。
“为了使规则能够有效地起作用,规则的执行就要在这些规则有效的社会中得到一定程度的支持。
”如美国的“规则制定协商委员会”,在制定行政程序法的过程中,协商可以接受的草案。
行政主体将草案公布后再根据程序制定规则。
在我国,通过“利益代表层”的培养,不仅可以提高行政决定的效率,同样可以增强相对孱弱的行政相对人对抗行政主体的能力。
“这样的参与不仅有助于提高行政决定的质量,使行政决定更能回应参加行政程序的各种利益主体的需要,而且其本身也是有价值的,因为它使公民具有一种对政府管理过程的参与感。
程序参与权的享有并实现使得行政程序过程得以公开,是“渗透光亮的洞孔”。
在充分保障程序参与权的基础之上,相应衍生出其它程序性权利。
“行政过程中相对方参与的深度,或者说与行政主体进行正面较量的机会大小,其意义并不限于实体正义,它体现了行政主体对于相对方人格的尊重以及行政过程中对于程序正义的推崇。
(二)政府信息公开请求权
政府信息公开请求权的基础在于公民享有“知情权”,意味着行政相对人有权知道与行政程序过程有关的事实信息和法律信息。
这些事实信息和法律信息可能是行政程序对行政相对人的要求,可能是行政行为的理由等等。
法律法规的内容、作出行政决定的事实前提和行政行为的操作程序等都应让行政相对人有所了解。
享有知情权是行政相对人有目的地、积极地参与行政活动的一个重要前提。
它能帮助行政相对人作出有益于其合法权益的行为选择。
同时,可防止行政主体在行使职权时侵犯行政相对人权益的保障。
政府信息公开的请求权主体,一般包涵那些有权请求政府公开其拥有文件的任何人,其主体具有无限性,对其自然属性、国籍等均未严格限制。
首先,对申请人的自然属性没有限制。
申请人可为自然人或法人,尤其对法人来说,具有更重要的意义。
这可以从各国关于信息公开的规定中窥见一斑。
例如《日本信息公开法》第3条规定“任何人都可以依据本法的规定,向行政机关的首长请求公开该行政机关拥有的行政文件”。
美国信息公开法中,也规定包括个人、合伙、公司、协会、外国与国内的政府机关都可以提起信息申请。
而我国现有的几个地方的政府信息公开规定中也是如此。
例如,《广州市政府信息公开规定》(广州市人民政府令第8号)第4条第2款规定“个人和组织是公开权利人,依法享有获取政府信息的权利。
”《上海市政府信息公开规定》(2004年1月20日上海市人民政府令第19号发布)第7条也规定,“公民、法人和其它组织有权依据本规定,要求政府机关向其提供有关的政府信息。
此外,从已经制定信息公开国家的立法例来看,信息公开的请求权主体既包括外国人也包括无国籍人。
例如,在由日本行政改革委员会提出的《信息公开法纲要案的思路》中指出:
“国民构成行使公开请求权主体的中心。
但是其并不是将主体仅仅限定在国民的范围中,在排除外国人方面不具有积极意义。
”因此,日本信息公开法中将公开请求权主体“任何人”包含了在日本国定居的外国人。
(三)卷宗阅览权
卷宗阅览权同政府的资讯公开制度是紧密结合在一起的,是一种政府信息的被动公开。
它泛指在行政程序中,行政相对人有了解行政主体相关资料信息的权利。
各国行政程序法中对这一权利均作了一般性的规定。
例如,《德国联邦行政程序法》第29条规定:
“当局应当允许查阅有关程序的案卷,如果了解案卷对主张和维护其合法权益是必要的话。
”在此处,卷宗阅览权是作为一个程序性权利,限于程序参加人和具体程序的进行过程之中,但是否阅览以及在何种范围内阅览由行政机关裁量。
奥地利的《一般行政程序法》中也规定了“除因当事人之阅览将损及他人正当利益,或妨碍公务执行,或损及程序之目的,或行政法规另有规定外,当事人得阅览与其案件有关之卷宗之一
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