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《公共图书馆法》关于公共图书馆法的立法研究可追溯至1990年文化部主持的《公共图书馆条例》的起草工作。
2001年初,文化部正式启动图书馆法的立法工作。
2004年6月,国务院法制办召开了“图书馆法专家座谈会”。
2008年11月18日,文化部在北京召开《公共图书馆法》立法工作会议,会议明确了根据全国人大常委会的立法规划,制定图书馆法从公共图书馆法做起,这标志着从2001年启动的图书馆立法工作开始步入公共图书馆法的具体立法进程。
2009年1月,中国图书馆学会召开新年峰会,研讨确定了《公共图书馆法》的11个支撑研究课题。
在此后的一年多时间里,课题组进行了广泛深入的专题调查和分析研究,先后形成了2009年11月《公共图书馆法》的“讨论稿”和2010年3月的“征求意见稿”[1]。
中国图书馆学会对《公共图书馆法》的制定起到了行业机构的组织指导和推动作用,2006年12月召开的新年峰会、2007年立项的“图书馆法立法建议研究”和当年的兰州年会立法主题征文与专场研讨、2008年重庆年会正式发布的《图书馆服务宣言》对公共图书馆法的立法进程起到了推动作用。
《公共图书馆建设用地指标》该文件的编制工作始于2005年,2008年4月由国家住房和城乡建设部、国土资源部、文化部共同发布,2008年6月1日起正式施行。
《公共图书馆建设用地指标》注重服务人口、服务半径以及馆舍选址,为以后公共图书馆服务标准和公共图书馆法的编制进行了先期的尝试。
《公共图书馆建设用地指标》作为第一个正式颁布的公共图书馆建设标准规范,不仅开公共图书馆法制建设之先河,而且注重引入人本理念,将服务人口作为指标制定的核心要素,对以后几部法规的编制起到了引领作用。
《公共图书馆建设标准》该标准的编制工作与《公共图书馆建设用地指标》同时起步,2008年8月由住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、文化部共同发布,于2008年11月1日起正式施行。
《公共图书馆建设标准》注重公共图书馆建设规模、建设的指标体系、用房类别及其使用,为公共图书馆的设施建设提供了规范的文本,从而为已建、在建和将建的公共图书馆建筑的决策规划、审查监督提供了权威的标准文献。
《公共图书馆评估标准》(2009)新版标准是在2004年版的基础上修订施行的,为适应公共图书馆事业发展的要求,对指标体系、评估分值、评估内容作了相应调整。
标准附有八个附件:
省级图书馆评估标准、地市级图书馆评估标准、县市级图书馆评估标准、省级少年儿童图书馆评估标准、地市级少年儿童图书馆评估标准、县市级少年儿童图书馆评估标准、省地市县市级图书馆定级必备条件、省地市县市级少年儿童图书馆定级必备条件。
《公共图书馆服务规范》该规范编制工作于2008年1月正式启动,2010年5月完成送审稿,2011年3月通过国家标准化管理委员会专家最后审核,成为近年来正式颁布的首部关于公共图书馆服务的国家标准。
《公共图书馆服务规范》内容分为范围、规范性引用文件、术语和定义、总则、服务资源、服务效能、服务宣传、服务监督与反馈等。
以上五部都属于国家层面的法规和标准。
除此之外,据统计,截至2009年有十七部地方公共图书馆条例和规范颁布实施[2]。
这些地方条例和规范对公共图书馆服务中所涉及的服务设施和环境、服务对象和开放时间、服务内容和方式、服务保障、图书馆工作人员职业资质、服务监督机制和评价机制等提出了相应的要求。
如有的对市、区、县少年儿童图书馆开放时间提出了具体要求[3],明确规定了公益性服务建筑面积须占馆舍总面积的比例[4],这些为国家层面的公共图书馆法和服务标准的制定和完善奠定了基础。
此外,2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》[5]正式开始施行,与此相应,文化部办公厅于2008年4月专门下发了《关于贯彻落实〈中华人民共和国政府信息公开条例〉的通知》,推动并规范了公共图书馆政府信息公开的相关服务;
2005年7月,中国图书馆学会发布了《关于网络环境下著作权问题的声明》[5];
2010年5月,由文化部牵头、中国图书馆学会召集成立的“全国数字图书馆建设与服务联席会议”发布了《数字图书馆服务政策指南》[7]。
这些文件规范了新形势和新技术条件下公共图书馆服务的内容,是对公共图书馆法规、标准的有益补充。
2公共图书馆服务法规和标准的理论研究
在公共图书馆法规和标准制定取得实际进展的同时,其理论研究也取得了开创性的成果,成为“十一五”时期图书馆学研究的新亮点,这些理论研究主要围绕以下内容展开。
对国外图书馆法规和标准的介绍和研究。
国外图书馆法制建设起步较早,一些发达国家已经建立了比较成熟的图书馆法制体系。
在讨论我国图书馆法规、标准制定的过程中,学者们首先了解国外图书馆法制建设的历史,研究国外的图书馆法规和标准[8],找到可供我国借鉴的经验。
主要包括两方面的内容:
一是直接对国外图书馆法规、标准的翻译和介绍,如对美国35个州《公共图书馆标准》[9]、《英国公共图书馆服务标准》[10-11]、澳大利亚20项公共图书馆服务标准[12]和国家图书馆法[13]的介绍,对北欧四国[14]、俄罗斯[15]、日本[16]、韩国[17]等国的图书馆法规和标准的介绍。
二是对国外法规和标准中的主要指标进行分析,如分析美国公共图书馆建设标准中的服务人口、馆藏资源、阅览座位数量、非业务功能区所占比例等核心要素[18],其中威斯康星州《公共图书馆标准》中服务人口测算、馆藏标准、工作人员标准、设施标准等指标体系设置堪称国际典范,可为我国所借鉴[9]。
这些研究成果的世界眼光使研究视野更加开阔,研究内容更为丰富。
基于中国公共图书馆实践基础上的理性思考。
学者们将国外的经验与中国公共图书馆的具体实践相结合,思考我国图书馆法制定和实施过程中可能面临的问题,提出立法建议。
这方面的理性思考突出体现在《公共图书馆法》的制定过程中。
中国图书馆学会2009年新年峰会专题讨论了《公共图书馆法》立法支撑研究,确定了围绕《公共图书馆法》的11个支撑研究专题,组建了相应的专题研究组[19]。
课题组围绕中国公共图书馆的具体情况展开讨论,除了对《公共图书馆法》的立法基础和必要性[2]、公共图书馆管理体制的法制化[20]、公共图书馆的设置与体系建设[21]、公共图书馆公益性服务保障[22]等基本内容进行研究之外,还对具体的细节问题提出立法建议,如对我国呈缴本制度的立法研究[23],公共图书馆工作人员保障机制研究[24],公共图书馆经费保障机制研究[25]以及文献资源经费投入、文献补充、文献使用与处置、文献资源合作建设与共享等问题的立法建议[26],对社会力量参与图书馆建设制度保障研究[27]和对读者平等利用权、免费使用权、信息知情权、个人隐私权的保障制度研究[28]等。
学者们清醒地认识到,中国的法律是要解决中国的问题,对国外经验的借鉴,必须考虑中国的社会发展水平和公共图书馆事业的现实状况[19]。
对我国公共图书馆服务标准和规范的解析与应用。
标准一旦公布,需要对业界和广大公众进行理论与实践相结合的解读。
如对《公共图书馆建设用地指标》和《公共图书馆建设标准》[29-30]、对《公共图书馆服务规范》[31]和《数字图书馆服务政策指南》[32]的解读。
在标准的应用方面,陕西省图书馆在调查西安市的区、县人口分布和公共图书馆的发展状况之后,结合《公共图书馆建设用地指标》和《公共图书馆建设标准》,提出西安市公共图书馆的发展规划[33]。
正在审批中的《公共图书馆法》及其他标准和规范构成了目前中国公共图书馆法制体系的基本框架。
《公共图书馆法》是运用国家强制力保证实施,可以被称之为“硬法”;
其他标准、规范则是体现指导性、标准性、规范性的条款,可以被称之为“软法”。
这种硬软并举的法制体系,体现了当代中国公共图书馆服务管理过程中政府部门的制度需求和公共图书馆行业的自律要求,其形式是通过法律约束、机构自律、社会舆论等方式来促进公共图书馆服务的法制化、标准化和规范化。
这种刚柔相济的公共图书馆法制建设,体现出文化软实力建设中的硬要求,折射出强制与协调的融合与统一。
中国“十二五”文化发展规划的目标之一是加快公共文化服务机构法规和标准的制定,建立基本的公共文化服务工作规范。
可以相信,未来五年,中国图书馆的法制建设将会得到进一步发展。
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