第九章 公共事业绩效管理Word文件下载.docx
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一方面,由于政府提供公共服务是由公众通过纳税支付所需成本的,因而政府功能的扩张与强化必然增大政府的管理成本,形成公众负担的加重或政府财政赤字压力;
另一方面,随着民主化的进程,公众又要求政府以最经济的手段,花最少的钱,提供更多更好的服务。
这样,如何提供好公共服务对政府而言,首先表现为如何提高自身在提供公共服务中的效率。
所以,从20世纪70—80年代迄今的世界范围内的政府管理改革实际上也是公共服务改革中,追求绩效都成了首要的改革目标,绩效管理成为了政府改革的重要策略。
如英国在80年代初展开了以追求绩效为核心的财务管理改革,并被认为是政府绩效改革的起点之一,随之新西兰等国也推行了绩效管理运动;
如美国专门开展了绩效管理运动,并发布了《政府绩效与成果法》和《绩效基础组织法案》等。
实际上,绩效管理作为一种新的管理理念和专门的管理技术,已在20世纪50年代以后在私营部门中得到了极大的发展并走向成熟,因而客观上也为政府部门推行绩效管理改革提供了必要的条件。
因而在这一已有的技术平台上,公共部门绩效管理改革的基本内容有二,一是更加注重绩效,并明确地树立起新的绩效的理念,二是引进私营部门的绩效管理并结合公共部门的需求和特点,形成公共部门的绩效管理技术[1]。
2、新型公共服务管理体制的形成,使绩效管理成为公共服务管理的必须
自20世纪30年代以来的社会公共事务管理中,以准公共产品为主的公共服务的提供,除如美国等极少数国家外,大多数国家都是由政府直接负责的,政府是公共服务事业管理唯一的主体。
但是,随着公共产品理论尤其是其中的准公共产品理论的形成和发展,人们对公共事业管理规律认识的深入,随着公共管理社会化改革的推行,以新型的公共服务提供方式为基础,以政府为核心、包括非政府组织等在内的多元管理主体系统开始形成。
新型公共服务体制的逐步形成,使重视和推行绩效管理成为必须。
这其中,政府不仅需要通过新的绩效理念的确立和绩效管理的推行,既注重社会效益,也注重公共支出的资金效率,从而以不断提高的公共服务效率来回应公众需求,而且,也需要以绩效管理和评价为工具,对公共部门的其他公共服务的提供者进行管理与评价。
相应的,对承担公共服务的非政府组织来说,无论是以自有资金还是运用公共支出资金来提供公共服务,注重绩效成为了组织存在的关键问题;
而对于涉足公共事业产品生产和提供的企业来说,注重绩效本来就是其存在和发展的基本要求,而且在涉足公共服务领域后,其绩效还融入了社会效益的内涵,从而使得公共服务绩效管理成为必须。
二、公共事业绩效管理的基本内涵
在确立了新的绩效理念的基础上,为了提高公共服务绩效,公共部门绩效管理也逐步形成。
以下从公共部门绩效管理的角度进行介绍和分析。
1、公共部门绩效管理的概念
在传统的政府管理中,虽然追求行政效率或政府管理绩效一直被列为组织的目标,但由于认为在设计精密的官僚制组织中,组织本身已含有将组织目标落实于每个组织成员并作为他们职责,因而更多的是考虑如何让组织成员执行命令,而不考虑政府部门在公共服务领域生产了什么、公共产品的好坏,以及在组织中与公共产品的生产和提供相联系,谁将受到奖励,谁将受到责备或惩罚,即没有将组织管理的任务明确地分解为成员的职责,也没有将结果完全地与成员所负责任相连。
而且,一般认为,绩效测量主要是针对决策者和指挥者而言的,因而组织中对各种管理方案和成员的评估缺乏必要的制度化的保证。
一句话,在传统的政府管理中,绩效管理是缺乏的。
公共部门绩效管理是在20世纪70—80年代以后政府管理改革的实践中形成的,其基本做法就是将组织目标分解为组织成员的职责,并与资源的配置和整个组织系统的控制、评估相结合。
例如英国的财政管理改革中,就以提高每个部门的绩效为目标,提出了在一个组织和一个制度中,各级管理者都具有如下职责:
第一、对其目标有清楚的认识,在任何可能地地方都有办法去评估与这些目标有关的方法、产出和绩效;
第二、为最大限度地使用资源而明确规定的责任,包括对产出和资金价值的严格监视;
第三、有效地履行其职责所需要的信息(特别是成本方面的),培训以及获得专家建议的渠道[1]。
正因为如此,绩效指标被认为是测量组织在实现既定目标时所取得的进步情况的方法,绩效管理在相当程度上被视为组织系统整合组织资源达成其目标的行为,并认为它与其他方面纯粹管理的最大不同,在于它包括了全方位的控制、监测、评估组织所有方面绩效的工作,强调系统的整合[2]。
由于管理工作的目的就是提高绩效,因而在这一意义上,绩效管理代表着公共部门全方位的管理工作,是公共部门管理者最主要的职责。
那么,什么是绩效管理呢?
美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过一个被人们普遍认可的定义:
所谓绩效管理,是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标,进行资源配置与优先顺序的安排,以告知管理者维持或改变既定目标计划,并且报告成功符合目标的管理过程”[3]可见,绩效管理的重点不是政府的“投入”而是“产出”,它相当程度上是根据所确定的“产出”反过来进行职责分配和组织整合,并进行管理和评估的“结果导向”过程,它既是对公共服务目标进行设定与实现的过程,也是公共管理部门的自我评估过程,是绩效和评估的互动过程,它寻求和代表的,是公共部门追求和提高绩效的制度化。
2、公共部门绩效管理活动的基本构成
包括公共事业管理在内的整个现代公共部门的绩效管理活动,可以从发生顺序和功能活动两个方面进行分析。
从发生的前后顺序来看,公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程:
第一、绩效目标的确立和分解。
所谓绩效目标的确立,就是根据相关绩效信息和公共服务的要求,依据一定的指标和方法,将组织目标转化成可测量的绩效目标或指标。
而绩效目标的分解,就是将绩效目标根据组织的部门和人员岗位进行分解,即转化为具体的部门和人员的责任要求,同时进行必须的资源配置。
第二、绩效目标的实施。
即组织中各个部门和人员根本所承担的绩效责任,展开管理实施工作。
第三、绩效目标的评估。
这一评估实际上分为两个方面:
一是在实施过程中的评估,这实际上是一种根据绩效指标进行的控制反馈工作。
二是在整个管理过程结束后,对最终结果是否达到目标进行的评估。
三、公共事业绩效管理的价值
公共部门的绩效管理在公共服务中具有十分重要的价值。
这一价值主要体现在绩效管理既是公共部门提高管理绩效的重要管理工具,同时也是科学的评估工具。
1、绩效管理是促进公共服务绩效提高的重要工具
公共部门管理客观上存在投入与产出的关系,公共部门提供公共服务的数量和质量,根本上取决于这一投入和产出的比例的高低,而绩效管理的核心正是将成本与效益相连,力求以最低的成本获得最大的效益(当然,这一效益不单单是经济效益)。
因此,作为一个管理工具,绩效管理最重要的莫过于在公共部门的管理中引入了成本——效益机制,切合了公共部门管理的基本需要。
尤其是对新型的多元管理主体、多元资金投入,以生产和提供准公共产品为主的公共事业来说,即本身就带有准公共性,既要注重社会公平,更必须考虑资金价值的管理来说,就更显出其重要和必须。
这一绩效管理的成本——效益机制及对绩效的促进,主要是:
第一、“结果导向”。
传统的政府管理比较强调和重视投入、过程,而不重视结果,更没有相应的制度化的措施对结果予以保证,从而虽然一直都在追求行政效率,但往往导致形式主义、浪费和官僚主义。
绩效管理不否认程序和规则,但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量,并根据结果的需要来组织、落实和协调管理,从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了一个路径。
第二、责任机制。
这是“结果导向”的体现和落实,内容我们上面已进行了阐述。
责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等,在相当程度上,为促进绩效提供了可能。
相应的,责任落实,过程和结果评估,与绩效相连的奖励或惩罚,也成为了对提高管理者个人积极性的激励机制。
2、绩效管理是公共服务科学的评估工具
公共部门一直存在对管理结果的评估,但是传统上更多的是注意过程、投入而不重视结果。
在这一情况下,结果在实施具体的管理之前往往缺乏量化指标,是模糊的,因而常常是根据最后所出现的结果再形成标准进行评估,带有随意性,也缺乏客观性和科学性,失去了评估的意义。
确定科学的可量化的指标进行管理目标分解和评估是绩效管理的基本方式,显然,作为一个评估工具,绩效管理为公共部门的内部的科学管理提供了可能。
不仅如此,公共部门由于管理的最终结果必须与公众的基本生活和公众满意度密切相关,随着时代的发展,公众要求政府对公共服务的总体框架构成负责,并承担起这样一些责任:
一是关于公共事业产品生产和提供的组合方式的公共政策制订是否合理;
二是公共支出必须获得公众同意并按正当的程序支出;
三是资源的配置是有效率的;
四是资源必须使用在预定的结果方面。
如此,就需要一定的方式对公共事业管理部门是否承担好了这些责任进行评判,如果不能测评,则很难知道公共事业管理部门是否负起了应负的责任。
显然,绩效管理在公共部门中的应用,也同时为为公众即从组织外部正确地认识和评价公共部门管理的结果提供了可能,并在相当程度上也成为了公众对公共部门进行监督,促进公共部门提高绩效的有效的工具,
第二节公共事业绩效评价指标与标杆管理
要发挥绩效管理作为公共部门一个重要的管理工具和评估工具的作用,关键是要确立起一个科学的绩效评估的指标体系,有能促进的相关管理工具,同时,还必须具有相应的条件。
一、公共事业绩效评估指标
绩效评估是整个绩效管理的核心,因而公共部门绩效管理能否成功相当程度上取决于绩效衡量指标及其体系构成。
1、公共部门绩效的基本指标
目前,从公共管理既必须重视经济效率,更必须注重社会效率的基本要求出发,公共部门的绩效指标一般有四个基本方面,即4E:
经济(economic)、效率(efficiency)、效能(effectiveness)、公正(equity。
)
(1)经济。
这一指标一般是指公共部门投入到管理项目中的资源水准,涉及的问题是一个公共组织在既定的时间内,在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下,花费了多少钱?
而且,作为公共组织尤其政府部门来说,这一指标还包含着其支出即取得结果的花费是不是按照法定的程序进行。
经济指标关注的是绩效管理中的“投入”项目或“投入”的方面,以及如何使投入作最经济的利用。
按法定程序进行投入,以最低的投入或成本,生产和提供了既定数量和质量的公共产品或服务的公共管理,在经济水平方面是好的管理。
这一指标并不关注服务对象问题,而是如何生产保证既定公共产品的数量和质量,又消费最少的资源。
经济指标通常可以用货币的形式来表示。
(2)效率。
这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投入下,产生了何种公共服务结果。
如果说经济指标所追求的是在既定的收益下所付出的成本最小的化,那么,效率指标追求的则是以一定的代价获取最大的收益。
因此,效率是投入与产出之间的比例关系,它关注的同样是如何生产即手段的问题,而这种手段通常也可用货币方式进行表达。
公共部门的效率指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数目、每项服务的单位成本等。
公共部门的效率包含两个方面的内容:
一是生产效率,即生产和提供公共产品或服务的平均成本;
二是配置效率,即公共组织所提供的公共产品或服务是否满足了利害关系人(即其利益与公共产品的生产和提供有关系的个人和群体)的不同的偏好,也就是公共组织所提供的公共产品或服务的项目中,如国防、社会治安、文化、教育、卫生、社会福利、环保等,其预算比例及投资的先后,是否符合公众的偏好顺序,即公众的需求顺序和需求水平。
(3)效果。
效果是衡量公共管理结果的另一个重要指标,它关注的问题是:
通过实施管理后,公共服务的情况是否有了改善。
效果指的是公共服务实现公共管理目标的程度,如福利状况的改变程度、公共产品使用者满意程度等,相当程度上,是公共服务符合政策目标的程度。
就对公共部门管理的结果的衡量而言,效率指标适用于可以量化的或货币化的公共产品或服务,但在公共管理中,有不少服务是很难量化的,且分配效率也不易理解,因而只能从管理实施前后状况或行为的改变来进行衡量或评价。
效果指标能衡量出公共服务实现既定目标的程度,因此,效果指标在公共管理中亦具有十分重要的地位。
效果关注的是公共管理的目标或结果,通常是以产出与结果之间的关系进行评价的。
效果可以分为两类:
一是现状的改变程度,如国民受教育的状况、环境质量变化程度、交通状况改变程度等;
二是行为的改变幅度,如社会犯罪行为的改善幅度等。
(4)公平。
这一指标关注的基本问题,是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇,弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。
因此,公平指标是对享受公共服务团体或个人所质疑的公正性来说的,是对公共管理最重要的本质的实现程度的衡量。
但必须指出的是,一方面公平指标在市场机制下较难进行界定,另一方面也是更为重要的是,公平的内涵是与政治和社会制度密切相连的,不同的社会制度和政治制度下,公平具有不完全相同的内涵和指向,因此,公平的指标相当难以制定。
2、公共事业绩效指标制定分析
上述的4E指标,规定了公共部门绩效指标制定的基本方面,但相当程度上还是抽象的,只是指导公共部门绩效评价的一般性标准。
在实际中,公共服务的对象是不同的,其管理主体系统中不同组织的性质和要求也不完全相同,因而在进行评价中受到的影响或限制因素就不一样,相应的,进行绩效评价的指标乃至同一指标的量化程度也就不可能完全一致。
这就是说,在具体的管理中,不同的公共部门进行不同的管理时,还有一个绩效指标的制定问题。
在当代,诸多的由准公共产品所构成的公共服务的特定生产和提供方式,决定了它与私营部门相比具有公共性,而与提供纯公共产品的部门如国防等相比,又具有明显的市场性,因此,在其绩效指标的制定中,必须重点考虑到以下因素的影响或制约:
第一、社会因素。
公共服务的最终目标是为公众服务,这是对涉及公共服务一切组织的基本要求,因而应从这一侧面制定指标如公平、效果指标对其绩效进行评价。
第二、经营因素。
当代的公共服务过程中,一方面是整个公共服务是以特定商品的形式向公众提供的,是存在交易形式的,即不是完全免费的,另一方面是不仅经营效率是非政府组织和涉足其中的企业存在的关键,而且政府机关也必须注重公共支出的资金价值,因此,必须有相应的经营性指标对绩效进行评估,甚至一些涉足公共服务的企业如邮电、通讯、铁路等,还应该根据相关的公共政策和要求,制订出特定的营利性指标进行绩效评估。
第三、竞争因素。
既然公共服务在当代是一种特定的商品,因而在一些公共服务的提供中,如非政府生产、公共提供的公共服务,就存在着生产者的争取公众的竞争。
在正常的竞争情况下,生产者的竞争性强,就表示其产品的质量高,赢得了更多的公众,同时,也在一定程度上显示出其管理的绩效水平高低。
因此,通常可以从考察竞争性出发,设定一些非财务性的绩效指标进行评价。
第四、公共服务公共性纯度因素。
在不同经济社会发展条件下的不同的公共服务的公共性纯度是不一致的,在非竞争性和非排他性方面的表现也不相同,就是同一类别中的不同的具体产品的公共性也不完全相同,如就教育产品而言,在总体上其公共性与社会科学研究就不相同,而在其内部来说,普通教育产品和高等教育产品的公共性也不同,在当前社会高等教育产品相当程度上甚至超出了公共服务的范畴,等等。
因此,涉足具体的公共服务的组织必须有符合自己产品特点的绩效评估指标。
二、标杆管理在公共事业绩效管理中的应用和作用
要建立良好的公共部门绩效指标,实际上不仅需要明确组织目标,需要进行单位内部或组织内部的比较,更需要进行组织与外部的比较,从而保证所制订的绩效指标体系能通过评估能真正促进组织绩效的提高,即不仅仅是组织内部纵向的提高,在组织所在的地区或行为中也获得提高。
标杆管理就是具有这一功效的重要的管理工具。
1、基准比较的基本含义及在公共事业管理中的价值
标杆管理(Benchmarking)又称基准比较,是在工商企业界形成的一种卓有成效的管理方法。
标杆一词原系地质人员在测量时,在地形上所作的作为测量参考的符号,因此,所谓标杆管理或基准比较的基本含义,是指实施基准比较方法的单位或组织,主动寻找参照对象,以之为基准或标杆进行比较。
比较对象并不一定是全面先进,在某一方面成就突出就可以作为参照的基准,而且,比较不是简单的参观和经验模仿,而是围绕管理需要进行深入的比较和分析。
是“寻求达成卓越表现所需要的最佳经营方法、创新概念及高效操作程序的一套系统过程”。
这一方法在1980年初期经美国施乐公司成功地发展和应用后,于20世纪90年代后在政府管理改革中被引入公共部门的管理中,成为推动政府绩效改进的一个重要的管理工具[1]。
从管理的角度看,所谓标杆管理,即追求卓越的管理模式,并将这一卓越管理模式学习转化,设为标杆或基准并实施管理,以提高组织绩效的一个管理工具。
从绩效管理的角度看,由于标杆的设定向组织提供了绩效改进的信息,因而组织绩效标杆的设计在绩效管理中有十分明显的作用:
对一个组织来说,虽然可以在组织内部从完成既定目标来衡量绩效,但从根本上说,绩效的高低与卓越与否,实际上是与其他组织比较而言的,因此,为了真正提高组织绩效,在组织的绩效管理中,可以寻找某些表现优于自己的组织,或在某些方面优于自己的组织作为比较绩效比较的对象,即绩效比较的基准,分析它们优于自己的原因,它们哪些方法、程序是需要学习并引进的。
可见,标杆管理实际上是促进组织学习与改革,提高绩效的重要途径。
2、标杆管理的程序
目前,对标杆管理的程序包括哪些步骤,人们有不同的设计,对于哪种标杆管理程序具有最好的管理效果,人们也有不完全一致的看法。
下述程序模式被认为是比较适合于公共管理者的设计[2]:
(1)决定哪个单位或流程将会是比较的标的物;
(2)找出衡量成本、品质及效率的指标;
(3)针对每个标杆,找出表现最好的其他单位;
(4)衡量这些表现最好的单位的表现;
(5)衡是或界定自己的组织和最好的表现者之间的绩效差距;
(6)决定缩小绩效差距的行动方案;
(7)执行方案并追踪考核。
三、公共事业绩效管理成功的必须条件
绩效管理在公共部门管理中占有十分重要的地位,但实施却较之企业部门有难度。
一般认为其中最困难之处在于,绩效管理的一个重要前提是必须将所有绩效都以量化的方式呈现,然后再进行绩效衡量,而公共部门总体上要精确地算出投入与产出之间的数量化比例关系则不容易。
有难度并不意味着绩效管理在公共部门不可实行,在20世纪70—80年代开始的政府管理改革中,不少国家政府绩效管理取得成效即说明了这一点。
尤其是就公共服务来说,由于其中不少服务以准公共产品生产和提供为主的特点,及相应的现代公共服务管理体制,进行绩效管理时在绩效量化虽然比之企业仍有难度,但却是整个公共管理中最容易推行的部分。
认识到进行公共服务绩效管理既有难度但又可行,其意义在于更加注意到实施存在的困难之处,努力创造条件保证绩效管理取得成功。
公共部门尤其是其中的政府部门要获得绩效管理的成功,必须努力创造出下列实施绩效管理的必备条件:
第一、组织领导必须有对绩效管理的价值有足够的认识和重视,必须对组织实施绩效管理积极支持。
众所周知,组织领导对组织的整个组织管理理念的确立,相应管理文化的形成,以及管理目标和规划的确立具有关键性的作用。
因此,要在公共服务组织中推行绩效管理,首先就必须组织领导对绩效管理在整个公共服务管理中的价值有足够的认识,在这一理性认识的基础上产生出对组织实施绩效管理的重视。
而且,这一重视不仅仅在于向组织阐述绩效管理的重要性,更必须将其领导作用融入绩效管理的整个过程中,即从绩效目标和绩效规划的制订,到定期和不定期的审查组织及组织管理的绩效,促进组织成员对绩效的负责。
应该说,组织高层的认可和明确的支持,可以使组织绩效改进具有合法性和有效性。
第二、必须具有制订绩效指标的专业性人才。
绩效管理的关键是科学的绩效量化,尤其是对首先体现公共性并且以公共服务作为其产品的公共服务管理部门来说,科学地将绩效量化就较之企业更具难度,因而必须由专业的人员来完成。
一般来说,由于绩效管理进入公共管理领域的时间较短,公共部门内部较为缺乏具有分析背景的专业人才。
因此,要取得绩效管理的成功,公共服务管理部门必须首先培养或引进绩效指标的专业人才。
第三、要将绩效管理制度化。
公共部门绩效管理的制度化,主要应具有如下要求:
一是必须确定明确的绩效目标、绩效规划和绩效衡量指标。
绩效目标这是整个组织进行绩效管理的起点和归宿。
绩效规划是将绩效目标具体化为可操作的行动方案,它应该有不同的层次,即既有整个组织的绩效规划,也有组织中各个部门、科室的绩效规划,还必须有组织成员个人的绩效规划。
绩效衡量指标基本要求,是不一定要面面具到,但必须是易于理解和计算的,并且对组织和组织成员都有意义的。
二是要有绩效规划落实的责任机制。
作为一个行动方案,绩效规划的价值不在于理论而在于实践,制订从组织到部门再到个人的绩效规划,正在于要开辟绩效落实的必备途径。
同时,还必须通过阐明预期绩效,定期比较现有绩效与预期绩效的差距等方法,形成一个适合自己组织的绩效责任体系,促进绩效责任的落实。
三是形成绩效管理中心,同时不断地发现问题,提供改进绩效的机会。
所谓绩效管理中心,根据不同的组织规模和绩效管理的任务,既可以是一个群体,也可以是个人,其任务主要是收集和传递绩效信息(组织内部和外部的),向高层提供绩效数据,同时,绩效管理中心的存在也有助于整个绩效管理的制度化。
而发现问题,则既可以通过绩效管
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