治安管理处罚法的学习理解Word下载.docx

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保护公民、法人和其他组织的合法权益，是我国法律制度的基本点，也是公共行政或者行政权力的使命。

因此，公安机关及其人民警察履行维护社会治安的职责、行使治安管理处罚权，必须充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。

同时，维护社会治安秩序和保障公共安全，也是人民授权公安机关及其人民警察履行公共管理职责的根本原因。

公安机关及其人民警察只有切实维护社会治安秩序和保障公共安全，才能真正从根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益，才能不负人民的期望、不失自己的职守。

　　“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”是新增加的内容，《中华人民共和国治安管理处罚条例》没有这方面的规定。

治安管理处罚作为一项重要的行政权力，是公安机关及其人民警察依法管理社会治安的一种重要手段。

一方面，本法要对治安管理处罚的适用问题进行“规范”；

另一方面，本法对治安管理处罚适用问题的规范，必须通过“保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”，实现保护公民、法人和其他组织的合法权益与维护社会治安秩序、保障公共安全的统一。

总的来讲，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”是制定治安管理处罚法目的的基本方面。

首先，在整部法律中，涉及到公安机关的权力与公民、法人和其他组织的权益之间的关系，首先考虑的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。

其次，规定“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”，也为的是维护社会治安秩序和保障公共安全，以保障全体人民的工作秩序、生活秩序等，保障全体人民的合法权益。

二、为什么要修改《中华人民共和国治安管理处罚条例》？

　　1986年9月5日第六届全国人大常委会审议通过了治安管理处罚条例。

它自1987年1月1日施行以来，在处罚各类违反治安管理行为，预防和减少违法犯罪，维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，都发挥了十分重要的作用，已经成为公安机关实施治安管理处罚的主要法律武器。

但是，近年来我国政治、经济、文化和社会生活都发生了巨大变化，国家民主法制建设进一步发展，社会治安面临的各种情况和问题日趋复杂，虽然1994年5月11日第八届全国人大常委会对其部分内容进行了修改，但它现在已越来越不适应依法治国和现实斗争的需要，具体表现在以下几个方面：

　　第一，治安管理处罚范围过时。

治安管理处罚条例规定的可以给予治安管理处罚的行为只有八大类73种，而十几年来新出现的需要给予治安管理处罚的违法行为多达100多种。

另外，1997年修订后的《中华人民共和国刑法》增设了大量的新罪名，对其中尚不够刑事处罚而又属于治安管理范畴、应当予以治安管理处罚的行为，因法律没有规定，在实践中处罚无依据，给公安机关有效地进行治安管理造成被动。

同时，随着近年来公安行政立法工作的不断加强，消防管理、道路交通安全管理、居民身份证管理等已经单独制定法律，这些法律设定的行政处罚大大超出了治安管理处罚条例规定的内容。

　　第二，治安管理处罚种类偏少、幅度偏小。

治安管理处罚条例只规定了警告、罚款和拘留三种治安管理处罚方式，面对纷繁复杂、形式多样的违反治安管理行为，这三种处罚方式不仅难以起到应有的惩戒作用，而且已远不适应当前及今后治安管理的需要。

如对当前普遍存在的单位违反治安管理行为，法律没有规定相应的治安管理处罚。

同时，由于十几年来我国经济的持续、健康发展，城乡居民人均收入有了较大幅度增加，治安管理处罚条例规定的200元罚款上限已明显偏低，对相当一部分违反治安管理行为人起不到应有的教育和惩戒作用。

　　第三，治安管理处罚程序过于简单。

完善的执法程序和执法行为的程序合法性是法治进步的重要标志，也是保障执法公正、公平、合理的有效途径。

近些年来，我国立法机关相继制定、颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政许可法》等一系列法律，旨在加强和完善行政执法程序，最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。

而治安管理处罚条例仅对传唤、讯问、取证、裁决等程序性内容作了原则性规定，而对管辖、检查、扣押、鉴定、听证等实施治安管理处罚的基本程序均未涉及。

这种过于简单的处罚程序规定，难以适应当前执法形势和民主法制建设的要求，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　第四，与其他法律不协调。

十几年来，我国的立法工作取得了长足的进步，一些有关公安工作的法律相继颁布或者修订，但治安管理处罚条例没有随之修改，有关实体和程序部分的诸多规定与现行其他法律不协调。

例如，行政复议法明确规定当事人申请行政复议的期限为60日，而治安管理处罚条例的规定是5日。

再如，目前涉及违反治安管理行为而设定治安管理处罚的单行法律有30多部。

一方面，给公安机关查处违反治安管理行为提供了法律依据；

另一方面，由于立法不统一造成行为表述不一致，处罚设定不一致，也给公安机关执法带来一定的困难。

此外，2001年7月1日《中华人民共和国立法法》施行后，全国人大及其常委会通过的法律一般称为“×

×

法”，不再称“×

条例”。

治安管理处罚条例是经全国人大常委会审议通过的调整社会治安秩序的重要法律，其名称也应当做相应的调整，由“条例”改为“法”。

因此，有必要将治安管理处罚条例修改为《中华人民共和国治安管理处罚法》，进一步规范治安管理处罚，这对保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，维护社会治安秩序和保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。

三、治安管理处罚程序的适用原则

　条文　第三条治安管理处罚的程序，适用本法的规定；

本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。

　　行政处罚法对行政处罚的设定和实施作了全面、系统的规范。

严格说来，该法是规范所有行政处罚的基本法，一切行政处罚的设定和实施都要遵循该法的规定，除非该法作了“法律另有规定的除外”等授权规定。

治安管理处罚是行政处罚的一种，也可以说成是公安机关实施的有关治安管理的行政处罚，也应当符合行政处罚法的规定。

如何处理治安管理处罚与行政处罚的关系，是起草中遇到的一个令人头痛的问题。

　　有一种观点认为，治安管理处罚也是行政处罚，只是实施机关不同，本法可以不规定程序问题，处罚程序完全按照行政处罚法执行；

本法仅规定公共秩序的管理问题，法的名称定为《中华人民共和国公共秩序管理法》，在法律责任部分对扰乱公共秩序、危害公共安全等违反治安管理行为规定相应的行政处罚，同时对不属于违反公共秩序管理的违法行为，由其他相关法律规定相应的行政处罚。

英国就有《公共秩序法》。

这种观点有一定道理，它符合行政法的基本理论，有利于维护完整的行政法律体系，也可以避免单设一种独立于行政处罚之外的治安管理处罚，从而有效防止执法中产生混淆。

但是，这种观点忽略了治安管理处罚不同于其他行政处罚的特殊性，不利于维护社会治安秩序和保障公共安全。

治安管理处罚是公安机关对违反治安管理法律规范的个人或者单位实施的一种制裁性的具体行政行为。

它是一种行政处罚，但又不同于其他行政处罚，这主要表现在：

一是治安管理处罚涉及面较其他行政处罚广。

治安管理处罚适用的对象是全方位的，涉及公共秩序、公共安全、公民的人身权利、公私财产等各个方面。

而其他行政机关在各自的职权范围内实施行政管理，并对违法行为实施行政处罚，行使的是某一方面的专项权力，如卫生、税收、工商、环保等。

二是治安管理处罚的主体较其他行政处罚单一。

治安管理处罚只能由公安机关实施，其他任何机关不得实施治安管理处罚。

而其他行政处罚，可以由几个机关共同行使。

三是治安管理处罚在处罚程度上较其他行政处罚严厉。

它是一种比较严厉的行政处罚，大部分违反治安管理行为可以适用限制人身自由的治安管理处罚，在处罚程度上仅次于刑罚。

而其他行政违法行为基本上只能适用非限制人身自由的行政处罚。

四是治安管理处罚的时效性较其他行政处罚强。

本法规定治安管理处罚的追究时效只有六个月。

因而法律规定其他行政处罚的追究时效为两年。

因此，为保障治安管理处罚的有效实施，必须规定一些不同于其他行政处罚的实施程序，特别是赋予公安机关特殊的调查措施和手段，如传唤和强制传唤违法行为人、检查与违反治安管理行为有关的场所和物品、扣押与案件有关的需要作为证据的物品、收缴违禁品等。

本法规定的治安管理处罚程序大致是按照行政处罚法规定的行政处罚的决定和执行程序来设定的，只是在一些问题上总结近20年来的实践经验，适应公安执法工作的需要，并结合我国现阶段的国情，作了相应的变通规定。

按照本条的规定，公安机关实施治安管理处罚的程序，本法已有规定的，应当适用本法的规定；

本法没有规定的，应当适用行政处罚法的有关规定。

四、如何区分治安管理处罚与其他治安行政处罚，从而适用不同的程序？

　　正因为治安管理处罚适用的程序与其他治安行政处罚适用的程序稍有不同，实践中就存在区分治安管理处罚和其他治安行政处罚的问题，以便适用不同的程序。

　　我们认为，实践中可以从以下四个方面区分治安管理处罚和其他治安行政处罚：

　　第一，凡是本法明确规定给予治安管理处罚的违法行为，是违反治安管理行为，应当适用治安管理处罚的程序。

原来的“治安管理”属于广义的治安管理，包括公安机关所有的治安行政管理。

消防法、道路交通安全法、居民身份证法相继出台后，有关违反消防管理、交通管理、居民身份证管理行为的行政处罚已经从治安管理处罚中剥离。

目前，本法规定的“治安管理”属于狭义的治安管理，不再包含消防管理、交通管理和居民身份证管理。

　　第二，凡是其他法律规定由公安机关给予行政拘留处罚的，应当适用治安管理处罚的程序。

行政处罚法第42条第2款规定：

“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。

”这一规定是行政处罚听证程序的例外条款。

行政拘留是最严厉的行政处罚。

一方面，要查处这种严重的行政违法行为，公安机关需要采取不同于查处其他行政违法行为的措施，如扣押、检查等，但行政处罚法对此没有明确规定。

另一方面，公民的人身自由是公民享受其他自由和权利的基础，没有人身自由，其他自由和权利都是一句空话。

因此，本法规定了行政拘留处罚决定暂缓执行制度，这也是行政处罚法没有明确规定的。

　　第三，凡是其他法律、法规、规章规定由公安机关依照治安管理处罚法（此前规定依照治安管理处罚条例）给予治安管理处罚的，是违反治安管理行为，应当适用治安管理处罚的程序。

如，《水路运输管理条例》第28条规定：

“违反本条例应当受治安管理处罚的，由公安机关处理；

构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

”

　　第四，凡是直接关系公共安全和社会治安秩序的法律、法规、规章规定的由公安机关查处的行政违法行为，或者法律、法规、规章规定由公安机关查处的直接关系公共安全和社会治安秩序的行政违法行为，属于违反治安管理行为，需要给予行政处罚的，应当适用治安管理处罚的程序。

例如，枪支管理法、《中华人民共和国集会游行示威法》等直接关系公共安全和社会治安秩序的法律、法规规定由公安机关查处的行政违法行为。

再如，《中华人民共和国铁路法》（以下简称铁路法）、《危险化学品安全管理条例）等法律、法规规定由公安机关查处的直接关系公共安全和社会治安秩序的行政违法行为。

五、违反治安管理行为民事责任

条文　第八条违反治安管理的行为对他人造成损害的，行为人或者其监护人应当依法承担民事责任。

　　该条文释义

　　违反治安管理的行为对他人造成损害，是指违反治安管理行为对国家的、集体的、他人的财产造成损害和对他人的人身造成损害。

违反治安管理行为应当承担的法律责任，包括行政法律责任和民事法律责任。

违反治安管理行为人承担行政法律责任，就是指受到治安管理处罚。

民事法律责任就是“民事责任”，也就是说，违反治安管理行为人不仅应当依法受到治安管理处罚，而且应当依法承担民事责任。

《中华人民共和国民法通则》（以下简称民法通则）第106条第2款规定：

“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。

”违反治安管理行为应当承担的民事责任，是一种侵权的民事责任，又称侵权损害的民事责任。

它是违反治安管理行为产生的民事法律后果，即由民法规定的违反治安管理行为人对其不法行为造成他人财产或者人身权利损害应当承担的法律责任。

　　按照民法通则的规定，承担侵权民事责任的主要方式有：

①停止侵害、排除妨碍、消除危险。

②返还财产、恢复原状。

③消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。

违反治安管理行为人承担民事责任最常见的一种是损害赔偿，它是指违反治安管理行为致人损害所应负的民事责任。

它既可以适用于财产损害（即损失），也可以适用于非财产损害（如精神损害）。

财产损失可以是积极的损失（现有财产的损坏、灭失或者减少），也可以是消极的损失（未来可得财产利益的丧失）；

可以是直接的损失，也可以是间接的损失（如侵害他人身体而造成他人误工收入的损失）。

　　违反治安管理的行为对他人造成损害的，由行为人本人依法承担民事责任。

但是，如果违反治安管理行为人是无民事行为能力人或者限制民事行为能力人，则由行为人的监护人依法承担民事责任。

本条关于由监护人承担民事责任的规定，与民法通则第133条的规定是一脉相承的：

“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任。

监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。

有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。

不足部分，由监护人适当赔偿，但单位担任监护人的除外。

此外，本法第75条第1款对饲养动物干扰他人正常生活，或者放任动物恐吓他人的违反治安管理行为作了明确规定。

饲养动物致人损害的民事责任属于特殊侵权的民事责任，它是指因饲养的动物造成他人人身或者财产损害而依法由动物饲养人或者管理人承担损害赔偿的责任。

关于这种民事责任的承担问题，民法通则第127条规定：

“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任；

由于受害人的过错造成损害的，动物饲养人或者管理人不承担民事责任；

由于第三人的过错造成损害的，第三人应当承担民事责任。

六、损害赔偿如何确定和计算?

受害人是否可以要求精神损害赔偿?

（1）关于财产损失的赔偿。

根据财产损失全部赔偿的原则，因侵害他人财产所有权而造成财产损失的，应当先返还原物或者恢复原状，或者用质量、数量相当的实物赔偿，或者折价赔偿。

赔偿损失的多少，应当根据财产损失的大小来确定。

赔偿全部财产损失，除了赔偿直接的财产损失外，还应当赔偿受害人失去的“可得利益”。

对“可得利益”的赔偿，应当同时具备以下三个条件：

①必须是当事人已经预见或者能够预见到的利益；

②必须是可以期待、必然能够得到的利益；

③必须是直接因违反治安管理行为所丧失的利益。

（2）关于人身损害的赔偿。

对因人身损害所引起的财产损失的赔偿，应当依据损害的程度和情况的不同，依法作出不同的处理。

根据民法通则规定的精神和最高人民法院的司法解释，人身损害分为三种情况：

一般伤害、人身残废和死亡。

当然，违反治安管理行为只能是造成轻伤以下的伤害，如果造成受害人残废或者死亡，就不再是治安案件了，而应当立为刑事案件进行侦查。

为便于大家全面了解和进行比较，我们在此也一并阐述。

　　（3）关于精神损害的赔偿。

对精神损害的赔偿，应当根据受害人的请求和违反治安管理行为人的过错程度、行为方式及场合和造成的后果等情况来确定。

既要注意能使受害人精神受到的损害得到应有的安抚和慰藉，又要注意受害人提出要求的合理性，防止利用精神损害“无价可估性”而高额索赔。

　　根据最高人民法院发布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第18条的规定，受害人或者死者近亲属遭受精神损害，赔偿权利人向人民法院请求赔偿精神损害抚慰金的，适用最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》予以确定。

精神损害抚慰金的请求权，不得让与或者继承。

但赔偿义务人已经以书面方式承诺给予金钱赔偿，或者赔偿权利人已经向人民法院起诉的除外。

　　2．公安机关是否可以裁决违反治安管理行为人承担民事责任?

　　治安管理处罚条例第38条规定，“被裁决赔偿损失或者负担医疗费用的，应当在接到裁决书后五日内将费用交裁决机关代转；

数额较大的，可以分期交纳”。

据此规定，对违反治安管理行为造成损失或者伤害的，公安机关可以对赔偿损失或者负担医疗费用问题作出裁决。

在治安管理处罚法施行后，对违反治安管理行为造成损害的，公安机关不能再裁决违反治安管理行为人承担民事责任，包括赔偿损失或者负担医疗费用。

　　针对犯罪行为，被害人如要求犯罪行为人承担民事责任，则应当向人民法院提起附带民事诉讼（被害人也可以在侦查、起诉阶段提出，由公安机关、人民检察院记录在案，并转告人民法院。

针对违反治安管理行为，公安机关对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为引起的损害赔偿可以进行调解。

七、因民间纠纷引起的治安案件的调解

条文　第九条　对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。

经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。

经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。

　　本条具体包括以下几个方面的内容：

一是治安调解的条件；

二是治安调解的选择；

三是调解达成协议的处理；

四是调解不成的处理。

（1）关于治安调解的条件。

一是调解的治安案件必须属于法定范围。

这一条件又包含三个要点：

首先，引发违反治安管理行为的原因必须是民间纠纷。

其次，可以调解的治安案件的范围仅限于打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为。

这里的“等”不限于“等”内的行为，而应当包括“等”外的其他相类似的违反治安管理行为，只要是因民间纠纷引起的违反治安管理行为都可以，如制造噪声干扰他人正常生活的行为、饲养动物干扰他人正常生活的行为、侮辱他人的行为等。

对此，《公安机关办理行政案件程序规定》第145条第1款也作了明确规定。

2004年5月18日最高人民法院发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》也作了明确规定，在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。

法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。

再次，可以调解的治安案件的范围仅限于“情节轻微”的违反治安管理行为。

情节较轻，是指违反治安管理行为的性质比较轻、手段不恶劣、动机不狠毒、后果不严重、社会危害性比较小。

二是治安调解必须在公安机关的主持下进行。

实际工作中公安机关主持表现为公安民警主持。

三是双方当事人都有愿意接受调解处理的意思表示，公安机关不能强制调解。

（2）关于治安调解的选择。

本条规定公安机关“可以”调解处理，而不是“应当”或者“必须”调解处理。

“调解”和“处罚”的选择要从实际出发，具体问题具体分析，以能够达到教育双方、消除矛盾，不再继续实施或引发新的违反治安管理行为为目的。

　　（3）调解达成协议的处理。

按照本条的规定，经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚，即对违反治安管理行为人不再给予治安管理处罚。

双方当事人一旦达成协议，并履行了协议，则该行为将引起两方面的法律后果：

一是对当事人来说，不能就同一事项，再要求公安机关对违反治安管理行为人作出治安管理处罚；

二是对公安机关来说，应当对该治安案件予以结案，不能就同一事项再进行查处。

（4）调解不成的处理。

经公安机关调解未达成协议，或者双方当事人达成协议后反悔而不履行的，公安机关应当依法对违反治安管理行为人给予治安管理处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。

如果双方当事人不能相互谅解，公安机关应当依法惩罚违反治安管理的人，而不能息事宁人，使违反治安管理行为得不到应有的法律制裁。

同时，公安机关应当告知双方当事人，对违反治安管理行为人依法应当承担的民事责任，公安机关无权作出决定，如果受害人要求违反治安管理行为人承担民事责任，可以依法向人民法院提起民事诉讼。

八、治安调解时应当注意哪些问题？

（1）要牢牢把握治安调解的条件。

正确理解治安调解的条件，是做好治安调解工作的前提。

对不符合治安调解条件的，不能调解处理，而应当依法对违反治安管理行为人作出治安管理处罚决定。

当然，对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，公安机关应当告知纠纷各方向人民法院或者基层人民调解组织申请处理。

对此，《公安机关办理行政案件程序规定》第145条第2款作了明确规定。

（2）要做好调查取证工作。

目前实践中存在一种错误倾向，有的公安民警认为，既然是可以适用调解的治安案件，到时候组织双方当事人调解即可，没有必要花时间、费力气去做调查取证工作。

一旦调解不成，时过境迁，该有的证据无法取到，不仅导致难以认定是哪一方的过错，造成案件调解不下去，而且等到需要作出处罚决定时，也因为事实不清、证据不足而处罚不了。

这不仅不利于化解矛盾、解决纠纷，而且影响法律的尊严和公安机关的威信。

　　（3）要遵循公开原则。

《公安机关办理行政案件程序规定》第146条规定：

“公安机关调解处理的行政案件，除下列情形外，应当公开进行：

（一）涉及个人隐私的；

（二）违反治安管理行为人和受害人都要求不公开调解的。

”《公安机关办理行政案件程序规定》第148条和第149条还分别规定：

“当事人中有未成年人的，调解时未成年当事人的父母或者其他监护人应当在场。

对因邻里纠纷引起的行政案件进行调解时，可以邀请居委会、村委会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加。

　　（4）要注意调解的方式方法。

调解的方式方法对于做好调解工作至关重要。

实践中，有人总结出“四宜四不宜”：

①“宜解不宜结”。

就是从解决双方当事人的矛盾人手，通过调解，进行教育、疏导，促使双方重归于好。

②“宜和不宜激”。

在调解时，要