97年行政法院法律座谈会提案及研讨结果Word格式文档下载.docx
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應依行政程序法施行前有關類推適用民法消滅時效之規定,仍以公法上請求權可行使之日起算之15年時效進行,不因行政程序法第131條第1項規定5年時效期間而縮短。
按行政程序法於90年1月1日施行後,並無類似民法總則施行法第18條第2項及債編施行法第3條第2項之過渡條文規定。
行政程序法施行前已發生之公法上請求權,因消滅時效之規定本身,涉及實體上請求權法律效果之消滅或減損,性質上應屬實體規定,依實體從舊,並不適用行政程序法第131條第1項規定,應依行政程序法施行前有關法規之規定,無相關法規之規定者,得類推適用民法消滅時效之規定,縱使殘餘期間,自行政程序法施行日起算較5年為長者,仍依公法上請求權可行使之日起算之15年時效進行,不因行政程序法第131條第1項規定5年時效期間而縮短。
四、初步研討結果:
採甲說
五、大會研討結果:
多數採甲說。
六、相關法條
(一)民法第125條
「請求權,因15年間不行使而消滅。
但法律所定期間較短者,依其規定。
」
(二)行政程序法第131條第1項
「公法上之請求權,除法律有特別規定外,因5年間不行使而消滅。
(三)民法總則施行法第18條第2項
「民法總則施行前之法定消滅時效,其期間較民法總則所定為長者,適用舊法,但其殘餘期間,自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者,應自施行日起,適用民法總則。
(四)民法債篇施行法第3條第2項
「民法債編修正施行前之法定消滅時效,其期間較民法債編修正施行後所定為長者,適用修正施行前之規定。
臺中高等行政法院
二、法律問題二:
行政程序法施行後,以非屬適用法令錯誤或計算錯誤為原因之退稅請求權,其消滅時效期間依行政程序法第131條第1項規定為5年,惟時效應自何時起算?
應類推適用民法第128條規定,自請求權可行使時起算。
按「消滅時效,自請求權可行使時起算。
以不行為為目的之請求權,自為行為時起算。
」民法第128條定有明文。
所謂請求權可行使時,乃指權利人得行使請求權之狀態而言。
次按請求權不論基於公法或私法所生,其消滅時效皆應自請求權可行使時起算,為法理之所當然,至請求權何時可行使則屬事實認定之問題。
故請求權消滅時效之起算時點,行政程序法既無明文規定,如無其他法律特別規定,應類推適用民法第128條規定,自請求權可行使時起算。
類推適用稅捐稽徵法第28條之規定,自繳納之日起算。
查行政程序法對於公法上請求權消滅時效之起算點並未明文規定。
故是否得類推適用民法第128條之規定,仍有疑義。
在法律未明定其起算點前,應許類推適用相關公法之規定,以填補該法律之漏洞,如無性質相類之規定時,始得類推適用民法之相關規定。
故以非屬適用法令錯誤或計算錯誤為原因之退稅請求權,其性質與稅捐稽徵法第28條之退稅請求權相類,自應類推適用該法之規定,以繳納之日為起算點。
丙說:
直接適用稅捐稽徵法第28條之規定,自繳納之日起算。
按稅捐稽徵法第28條之立法理由「稅捐規定有一定徵收期間,逾期未徵起者停止徵收。
至納稅義務人如有因適用法令錯誤、計算錯誤或其他原因而溢繳之稅款,亦應准予提出具體證明申請退回;
惟該項申請退稅,應自繳納之日起5年內為之。
」可知,適用該法律規定之事實,除明文規定之適用法令錯誤及計算錯誤二種情形,基於其他原因而溢繳之稅款,亦得援用稅捐稽徵法第28條之規定,自繳納之日起算5年內申請退還。
採乙說。
提案機關提議保留。
六、相關法條:
稅捐稽徵法第28條:
納稅義務人對於因適用法令錯誤或計算錯誤溢繳之稅款,得自繳納之日起5年內提出具體證明,申請退還;
逾期未申請者,不得再行申請。
行政程序法第131條第1項:
公法上之請求權,除法律有特別規定外,因5年間不行使而消滅。
甲說參考資料:
最高法院63年台上字第1885號判例:
最高行政法院77年度判字第887號判決:
請求權不論基於公法或私法所生,其消滅時效皆應自請求權可行使時起算,為法理之所當然,至請求權何時可行使則屬事實認定之問題。
丙說參考資料:
高雄高等行政法院91年度訴字第69號判決。
高雄高等行政法院
2、法律問題三:
聲請人以有行政訴訟法第298條第2項規定情事,向高等行政法院聲請為定暫時狀態之假處分,經高等行政法院審理結果,認聲請人係就私法上法律關係聲請定暫時狀態之假處分,則高等行政法院應否依行政訴訟法第12條之2第2項規定,將該事件裁定移送至有受理權限之管轄法院?
甲說:
肯定說
行政訴訟法第12條之2第2項規定之目的,既為不使訴訟審判權歸屬認定困難之不利益由當事人負擔,且本條又規定於總則編,自應認保全程序之假處分事件亦應適用。
故本件應為移送至有受理權限管轄法院之裁定。
乙說:
否定說
行政訴訟法第12條之2第2項係規定「無受理訴訟權限者」,應將「訴訟」移送,而假處分事件,乃聲請事件,並非訴訟事件;
且假處分之聲請因具時效性,為移送之裁定,於時效上常不及由當事人另為聲請,故應認本件並無行政訴訟法第12條之2第2項規定之適用,高等行政法院應為駁回聲請之裁定。
行政訴訟法第12條之2
「行政法院認其有受理訴訟權限而為裁判經確定者,其他法院受該裁判之羈束。
行政法院認其無受理訴訟權限者,應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
數法院有管轄權而原告有指定者,移送至指定之法院。
移送之裁定確定時,受移送之法院認其亦無受理訴訟權限者,應以裁定停止訴訟程序,並聲請司法院大法官解釋。
受移送之法院經司法院大法官解釋無受理訴訟權限者,應再行移送至有受理訴訟權限之法院。
當事人就行政法院有無受理訴訟權限有爭執者,行政法院應先為裁定。
行政法院為第二項及前項之裁定前,應先徵詢當事人之意見。
行政訴訟法第298條
「公法上之權利因現狀變更,有不能實現或甚難實現之虞者,為保全強制執行,得聲請假處分。
於爭執之公法上法律關係,為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時,得聲請為定暫時狀態之處分。
前項處分,得命先為一定之給付。
行政法院為假處分裁定前,得訊問當事人、關係人或為其他必要之調查。
1、
提案機關:
2、法律問題四:
人民不服國家通訊傳播委員會之行政處分所提之訴願,應由行政院或由國家通訊傳播委員會管轄?
亦即,國家通訊傳播委員會對於人民不服該會之行政處分所提起之訴願案件,未送由行政院受理訴願,有無牴觸訴願法所定訴願管轄之規定?
國家通訊傳播委員會對於人民不服該會之行政處分所提起之訴願案件,應送由行政院受理訴願:
(一)依訴願法第4條第7款、第8款及第5條規定,可知不服行政機關所為處分而提起訴願時,除法律另有規定依其業務監督定之者,從其規定外,應依訴願法第4條及第5條規定,決定受理訴願之機關。
國家通訊傳播委員會組織法雖制訂於訴願法修正施行後,但該會組織法既未特別規定排除訴願法規定,亦未要求訴願法配合獨立機關建制加以修法,則在訴願法修正前,不能以法理上之獨立機關不受上級機關適法性及適當性監督之主張,即排除訴願法之適用。
(二)由國家通訊傳播委員會組織法第1條及第3條明定設置該會之立法目的及其執掌事項,可知其屬行政機關。
另中央行政機關組織基準法第2條明揭適用對象為行政院及其所屬各級機關,則國家通訊傳播委員會既屬該法第3條第2款所定義之獨立機關,自係行政院所屬行政機關。
而獨立機關之存在,於行政體系上係屬例外情形,其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上,於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督,使獨立機關有更多不受政治干擾之空間,本於專業而自主決定(司法院釋字第613號解釋意旨參照),但並非因此即謂其得自外於行政體系,此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明,若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督,卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對國家通訊傳播委員會之行政向立法院負責,即與行政一體之原則相悖。
(三)依中央行政機關組織基準法第3條第2款對於「獨立機關」之定義,可知倘另有其他機關指揮監督之法律規定時,獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。
按訴願法第4條及第5條有關訴願管轄之規定,乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督(行政審查)之法律規定。
是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時,除法律另有規定依其業務監督定之者,從其規定外,仍應依訴願法規定而非所謂之法理,定其訴願管轄機關。
(四)我國憲法除總統外,明定中央採五權分立原則,設立行政、立法、司法、考試、監察5院,各司其責,並為各該職掌之最高機關,此外並無核准設立等同5院機關之其他機關之餘地。
參諸國家通訊傳播委員會組織法第4條委員之任命;
中央行政機關組織基準法第6條第1項規定以「委員會」名稱定名之機關,其組織編制地位等同於部會等二級機關;
又國家通訊傳播委員會人事及預算等事項亦由行政院統籌為之,堪認國家通訊傳播委員會機關位階屬中央之部會,而非等同訴願法第4條第8款規定之中央各院。
(五)此外,除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1項,賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者,有提起覆審之權利而由國家通訊傳播委員會管轄外,法律未就國家通訊傳播委員會之業務監督另為規定,亦未就國家通訊傳播委員會所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道,國家通訊傳播委員會所為未經聽證程序之行政處分,其救濟即無訴願法第5條第2項規定之適用,而其既屬中央部會之地位,自應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄,即應由行政院受理訴願。
國家通訊傳播委員會對於人民不服該會之行政處分所提起之訴願案件,得自行受理訴願並作成訴願決定:
(一)現行訴願法第4條第7款係89年7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正。
修正當時,我國法制上除憲法規定之獨立機關外,並無其他實質之獨立行政機關,該修正根本未慮及(實際上亦無從考量獨立通訊傳播監理行政機關即國家通訊傳播委員會),是該款立法原意應僅針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄,並非針對獨立通訊傳播監理行政機關即國家通訊傳播委員會所為處分之救濟規定。
故現行訴願法第4條顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關即國家通訊傳播委員會未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範,則國家通訊傳播委員會為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定,得由國家通訊傳播委員會受理不服該會未經聽證程序之行政處分。
(二)獨立機關之行政機關組織型態,緣自美國19世紀末到20世紀初所發展,另中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督,應指職權行使之獨立,尤以個案運作不受干預。
觀諸司法院釋字第613號解釋,亦明確指出立法者將國家通訊傳播委員會設計為依法獨立行使職權之獨立機關,俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出,擁有更多專業自主決定之空間,摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預,就所司通訊傳播監理業務,發揮專業能力。
是倘不服國家通訊傳播委員會之行政處分提起訴願係由行政院管轄,將導致行政院可就國家通訊傳播委員會基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督,而與上開解釋所示國家通訊傳播委員會所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
(三)參照李惠宗教授於96年9月份月旦法學雜誌發表之「NCC委員停職事件及其相關問題平議」專文,明確揭示行政院如可撤銷國家通訊傳播委員會之決定,將產生行政院實質介入獨立機關自主運作之結果,如此不啻由行政院對國家通訊傳播委員會直接進行指揮監督,不符合中央行政機關組織基準法「自主運作」之要求。
國家通訊傳播委員會自設訴願審議委員會於「法理」有據,僅與訴願法文義不符,且此係中央行政機關組織基準法建制「獨立機關」後方發生之問題,乃屬嗣後隱藏法律漏洞,此時應限縮訴願法第4條第7款適用範圍。
故國家通訊傳播委員會組織上雖等同於部、會之二級機關,但因屬獨立機關而無監督機關,在作用法上等同於一級行政機關,應使國家通訊傳播委員會類推適用訴願法第4條第8款規定自設訴願審議委員會。
又黃錦堂教授於行政院訴願會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」,亦明確揭示於德國法制,排除上級機關之訴願監督,乃著眼考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性,並肯認於我國法制,基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督,獨立機關業務具有專業性,其相關決定亦經合議制之周延討論,其處分之訴願管轄得維持予原機關。
(四)考量訴願係機關自省之救濟機制,國家通訊傳播委員會組織法第7條所揭職權行使之獨立性,即行政院釋憲聲請書(司法院釋字613號所附行政院所提解釋憲法聲請書及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」參照)所揭國家通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定,在行政院體系下具有最後性,不受行政院之事前指揮或事後監督(合目的性與合法性監督),國家通訊傳播委員會所作成之處分均經該會設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願,與訴願法第4條第8款及第5條第1項規定,要無相悖。
復參照立法院院總第979號委員提案第7550號(立法院第6屆第5會期),立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1修正草案,明定對國家通訊傳播委員會之行政處分不服者,應直接提起行政訴訟,其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性,不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督,爰明定應許直接提起行政訴訟」,足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定,不應受最高行政機關之事後監督。
多數採甲說
本法律問題已有具體個案繫屬最高行政法院,本件送請最高行政法院庭長、法官聯席會議討論。
(一)憲法第53條:
「行政院為國家最高行政機關。
(2)訴願法第4條:
「訴願之管轄如左:
一、不服鄉(鎮、市)公所之行政處分者,向縣(市)政府提起訴願。
二、不服縣(市)政府所屬各級機關之行政處分者,向縣(市)政府提起訴願。
三、不服縣(市)政府之行政處分者,向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。
四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者,向直轄市政府提起訴願。
五、不服直轄市政府之行政處分者,向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。
六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者,向各部、會、行、處、局、署提起訴願。
七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者,向主管院提起訴願。
八、不服中央各院之行政處分者,向原院提起訴願。
(三)訴願法第5條:
「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時,應按其管轄等級,比照前條之規定為之。
訴願管轄,法律另有規定依其業務監督定之者,從其規定。
(四)中央行政機關組織基準法第2條:
「本法適用於行政院及其所屬各級機關(以下簡稱機關)。
但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者,從其規定。
行政院為一級機關,其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。
(五)中央行政機關組織基準法第3條:
「本法用詞定義如下:
一、機關:
就法定事務,有決定並表示國家意思於外部,而依組織法律或命令(以下簡稱組織法規)設立,行使公權力之組織。
二、獨立機關:
指依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督之合議制機關。
三、附屬機關:
指為處理技術性或專門性業務之需要,劃出部分權限及職掌,另成立隸屬之專責機關。
四、單位:
基於組織之業務分工,於機關內部設立之組織。
(六)中央行政機關組織基準法第6條:
「行政機關名稱定名如下:
一、院:
一級機關用之。
二、部:
二級機關用之。
三、委員會:
二級機關或獨立機關用之。
四、署、局:
三級機關用之。
五、分署、分局:
四級機關用之。
機關因性質特殊,得另定名稱。
(七)國家通訊傳播委員會組織法第1條:
「為落實憲法保障之言論自由,謹守黨政軍退出媒體之精神,促進通訊傳播健全發展,維護媒體專業自主,有效辦理通訊傳播管理事項,確保通訊傳播市場公平有效競爭,保障消費者及尊重弱勢權益,促進多元文化均衡發展,提升國家競爭力,特設國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)。
(八)國家通訊傳播委員會組織法第3條:
「本會掌理下列事項:
一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。
二、通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。
三、通訊傳播系統及設備之審驗。
四、通訊傳播工程技術規範之訂定。
五、通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。
六、通訊傳播資源之管理。
七、通訊傳播競爭秩序之維護。
八、資通安全之技術規範及管制。
九、通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。
十、通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。
十一、通訊傳播事業相關基金之管理。
十二、通訊傳播業務之監督、調查及裁決。
十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。
十四、其他通訊傳播事項之監理。
(九)國家通訊傳播委員會組織法第4條:
「本會置委員7人,均為專任,其中1人為主任委員,特任,對外代表本會;
1人為副主任委員,職務比照簡任第14職等;
其餘委員,職務比照第13職等。
委員任期為4年,任滿得連任。
但本法第1次修正後,第1次任命之委員,其中3人之任期為2年。
本會委員應具電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗。
委員中同一黨籍者不得超過委員總數二分之一。
本會委員由行政院院長提名,經立法院同意後任命之。
主任委員及副主任委員由委員互選產生後任命之。
本會委員自本法第1次修正後不分屆次,委員任滿3個月前,應依第3項程序提名任命新任委員。
如因立法院不同意或出缺致委員人數未達足額時,亦同。
本會委員任期屆滿未能依前項規定提任時,原任委員之任期得延至新任委員就職前1日止,不受第1項任期之限制。
第3項規定之行使同意權程序,自立法院第7屆立法委員就職日起施行。
(十)國家通訊傳播委員會組織法第16條:
「自通訊傳播基本法施行之日起至本會成立之日前,通訊傳播相關法規之原主管機關就下列各款所做之決定,權利受損之法人團體、個人,於本會成立起3個月內,得向本會提起覆審。
但已提起行政救濟程序者,不在此限:
一、通訊傳播監理政策。
二、通訊傳播事業營運之監督管理、證照核發、換發及廣播、電視事業之停播、證照核發、換發或證照吊銷處分。
三、廣播電視事業組織及其負責人與經理人資格之審定。
四、通訊傳播系統及設備之審驗。
五、廣播電視事業設立之許可與許可之廢止、電波發射功率之變更、停播或吊銷執照之處分、股權之轉讓、名稱或負責人變更之許可。
覆審決定,應回復原狀時,政府應即回復原狀;
如不能回復原狀者,應予補償。
二、法律問題五:
稽徵機關對甲所為課稅處分,因甲未申請復查,稽徵機關乃依稅捐稽徵法第39條規定,移送行政執行處執行。
甲以執行名義成立後,有消滅或妨礙債權人請求之事由發生為由,提起債務人異議之訴,其起訴是否合法?
起訴合法
按聲明異議係針對執行程序事項所設,而消滅或妨礙債權人請求之事由,事涉執行名義實體事項,應提起債務人異議之訴。
行政執行法未設債務人異議之訴規定,則依行政執行法第1條所稱「本法未規定者,適用其他法律之規定。
」即得適用強制執行法第14條規定提起債務人異議之訴。
又關於公法上金錢給付義務之執行,行政執行法第26條明定「關於本章之執行,除本法另有規定外,準用強制執行法之規定。
」是本件甲得準用強制執行法第14條規定提起債務人異議之訴。
且行政訴訟法第307條亦規定「債務人異議之訴,由高等行政法院受理。
」故甲之起訴為合法。
起訴不合法
按行政執行之立法體制與強制執行法不同,而行政執行法第1條所稱「本法未規定者,適用其他法律之規定。
」應係指其他行政法規就行政執行事項設有特別規定者,並非包括強制執行法之規定。
又行政執行法第9條第1項已規定義務人或利害關係人對執行命令得向執行機關聲明異議,為義務人或利害關係人之救濟管道。
是甲不得依強制執行法第14條提起債務人異議之訴,應依行政執行法第9條第1項規定聲明異議。
又行政執行法第2章「公法上金錢給付義務之執行」,其中第26條規定準用強制執行法者,依其立法章節編制,應係準用強制執行法第2章「關於金錢請求權之執行」中之規定,而非指強制執行法第1章總則中之第14條關於債務人異議之訴的規定。
再按行政訴訟法第307條前段「債務人異議之訴」,係規定於行政訴訟法第8編「強制執行」中,依該「強制執行」編第305條第1項及第4項規定以觀,足知債務人異議之訴,係於債權人依行政訴訟法第305條第1項或第4項規定之執行名義(行政法院之確定裁判或和解筆錄),聲請高等行政法院強制執行,債務人對該執行名義所示之實體請求權有所爭執時,
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