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2005年10月的修改,主要是将工薪所得减除费用标准从800元提高到1600元;
2007年6月的修改,是就储蓄存款利息所得的个人所得税调整问题授权国务院作出规定,为国务院决定减征或停征利息税提供法律依据;
第三次修改,又将工薪所得减除费用标准从1600元提高到2000元.
这三次修改,适应了居民基本生活消费支出增长的新情况,减轻了中低收入者的纳税负担。
②二、问题之提出在同一届全国人大常委会任期内,连续三次对于《个人所得税法》作出修改,当然有着深刻的社会原因,通常的看法是:
2005年对《个人所得税法》的修改,调整工薪所得扣除标准的主要原因在于,自1993年《个人所得税法》修改确定800元的扣除标准后,改革开放已进行了12余年,2005年的平均个人收入已比当年的800元翻了很多倍,所以要对这一不符合公平原则的法律条文进行修改。
而2007年6月,在《个人所得税法》修改决定中提到的调整利息税授权国务院的规定,是由于2006年资本市场迅猛发展,银行中存款大量出现搬家现象后,国家所采取的试图扭转存款减少趋势的政策.
而仅仅在过了两年后的2007年,全国人大常委会再次决定对《个人所得税法》进行修改,将工薪所得扣除标准从1600元提高到2000元.
国家和社会对于税法的频繁关注,固然体现了税法越来越和人们的生活紧密地联系在一起,但是反思连续三次对《个人所得税法》的修改,在很大的程度上是迫于社会舆论的压力不得不紧急调整,而不是以常规的实证科学的态度来对待所得税法的问题。
③较之于企业所得税法的出台,就显得不是非常的严谨。
2005年的个人所得税法修改经过了认真的立法听证会,人们一度认为迎来了民主立法的春天,没想到仅仅过了两年,在很多相关领域专家尚不知情的情况下,《个人所得税法》的修改就迅速通过了.
但是在2007年12月《个人所得税法》修改后没几天,广东省的数位人大代表已先后要求将广东省的工薪扣除标准提高到2300元和2500元。
④广东商学院副院长于海峰教授还谈到“个人所得税征收应以家庭为单位”的问题,于教授说,由于我国目前的个人所得税实行的是分类所得税制度,工薪所得的费用扣除并没有考虑纳税人家庭负担等情况。
个人所得税作为收入调节功能较强的税种,应在调节收入分配、缩小收入差距、缓解财富分配不公、构建和谐社会等方面发挥积极作用。
⑤另外,当全国人大常委会正在审议将工薪扣除标准统一提高到2000元的法律议案之时,广大网民已经在网络上发表了大量不同的声音,尽管不少意见缺乏理性,但其中也不乏表达自己内心真实想法的观点,在一定程度上表达了一些民意.
综上所述,我国《个人所得税法》存在以下突出问题:
(1)《个人所得税法》比较滞后。
1994年提出的以800元为扣除个人所得税的标准延续了12年之久,那时候每月有800元收入的人只在少数,可以说只有收入较高人群要交税.
然而在1994年以后的12年中,我国经济飞速发展,人们的月收入水平有了巨大提高,但个人所得税的扣除标准仍未改变。
即在我国个人平均收入大幅提高的背景下,不同人群的收入差距却越来越大,月收入800元已是较低水平,而他们却要和高收入人群参照相同的纳税标准,这一方面造成低收入人群的负担,另一方面又使高收入人群没有担负其应尽的义务.
(2)《个人所得税法》的修改缺乏细致的实证分析。
个人所得税的
扣除标准从800元调整到1600元,又很快从1600元调整到2000元,虽然也经过一定的计算,但是对于中国这样一个政治经济发展不平衡的大国,仍然显得不够严谨,才会出现有的省份感觉扣除标准太低的现象。
这样一种统一的扣除标准固然有利于权力集中,方便计算,但是这样“一刀切”的方式是否符合量能课税的原则以及公平课税的原则呢?
(3)《个人所得税法》修改的程序没有充分听取民意.
2005年的所得税法修改立法听证会,曾经鼓舞了很多学者民众,可是过了两年之后,却发现立法的听证会原来仍然是可有可无的.
(4)《个人所得税法》的社会政策导向偏离了税收中性的原则。
个人所得税法本来是为一个有效率的政府提供财政收入而强制课征于民众的负担,应该是越少越好,并且应该是可以预期的。
它涉及关系到民众生活根本的财产权,任何对它的调整都应当谨慎且符合正当程序,而政府在面临各种复杂的社会问题时,过于频繁地使用了税收手段.
(5)《个人所得税法》没有发挥其本应发挥的调节收入差距的社会政策作用。
作为应该遵循税收中性原则的《个人所得税法》,现代社会仅仅允许其将调节收入差距作为其社会政策价值取向。
而中国的《个人所得税法》不但没有发挥调整收入差距的社会政策作用,反而有导致社会收入差距越来越大之倾向.
三、个人所得税法之变迁与反思上面这些问题,尽管其中一些问题学者们早有提出,但为什么个人所得税法的修改还是以非常缓慢的速度前进呢?
以下将对个人所得税法的变迁中的法现象进行解释.
(一)关于个人所得税法扣除标准的问题在2005年《个人所得税法》修改之前,对于工薪所得扣除标准统一规定为800元。
在12年中为什么没有人提出大的意见呢?
深入了解中国的国情,就可以发现原因:
改革开放的过程实际上是一个给地方放权的过程,因为早在建国初期,毛泽东在《论十大关系》中就曾论述过中央与地方的关系,大体意思是中央管得太多不行,管得太多经济不可能搞活,所以要求中央与地方商量着办事,只是后来实践中没有认真执行。
改革开放的过程给地方带来了更多的自主权,在此期间,地方搞活经济的同时却不得不出台一些与中央法律法规不相一致的规定。
因为有些法律制定时的背景在很多年后已有所改变,一些法条没有紧跟时代发展的步伐,与社会经济文化的发展不相适应,地方为了经济的发展,常常等不及法律的修改,就根据实际情况调整了标准,《个人所得税法》标准的调整就属其一.
在2005年《个人所得税法》修改之前,中国的许多地方,尤其是在北京、上海、广州这些经济发达的地区,《个人所得税法》的起征点早就不是规定的800元,广州1999年开始执行的标准是1260元,北京实际执行的标准是1000元,珠海的标准是1400元,深圳的标准则高达1700元。
⑥至于那些经济落后的地区,可能800元也还是比较适合的,如一些中西部地区的农村。
所以2005年的个人所得税法的修改,对于经济发达地区来说,没有什么大的影响,他们根本觉得无所谓,因为他们早就提高了,现在法律修改了,还觉得不够高,比如前文所提的广东人大代表在2007年12月份个人所得税法再次修改后仍然觉得2000元的扣除标准太低,要求广东地区提高标准。
但反过来,对于那些经济落后的中西部地区,将标准提高以后,老百姓其实没什么感觉,因为他们工资本来就不高,但标准的提高一下子减少了地方财政收入,这下对于地方政府来说形成了很大的财政压力.
对于一部法律,制定者必须充分考虑到实践中大家遵循的习惯,而不是通过法律凭空改变人们的生活实践,否则需要非常高昂的强制成本,而且一旦强制力不够或者持续时间不够长,人们在实践中形成的习惯一定又会采用种种规避手段回到他们原来的习惯上去。
⑦所谓“上有政策,下有对策”往往就是这种情况.
(二)关于扣除标准是否全国统一,在2005年修改《个人所得税法》时所引起的巨大争论当时财政部的官员表示,在研究个人所得税工薪所得费用的扣除标准时,遵循了以全国平均的居民收支水平为基础,适当兼顾东部地区生活费用水平较高的现实情况,富裕地区与贫困地区适用统一的扣除标准。
西部地区的代表和学者认为个人所得税是以调整社会分配不公为主要目的的一个税种,其杠杆作用主要表现在调节穷人与富人之间的贫富差距。
如果全国各地执行不同的扣除标准,高收入地区确定比较高的扣除标准,低收入地区确定比较低的扣除标准,必然造成低收入地区多交税,高收入地区少交税的情况,因而不合理。
而来自东部地区的意见则认为授予省级政府20%的幅度的调高权,是落实基本生计支出扣除原则的需要.
两个方面的观点看上去都有自己的道理,但本质上只不过因为双方所代表的利益群体不同,双方的出发点不一样.
中国是一个单一制国家,税法的扣除标准作为税法的基本要素,从税收法定的角度应该只由全国立法机关来进行调整.
可是从量能课税的角度来说,发达地区的生活水平比较高一些,保持基本生活的费用比较高恐怕也是事实。
在中国这样一个政治经济发展不平衡的大国里,不同地区之间情况千差万别,强行的“一刀切”固然维护了中央的权威,从形式上体现了法制统一,但是对于各个地区来说,可能滋味确实不一样,尤其是经济发达地区,因为个人所
得税法所谓扣除标准所涉及利益主要是那些工薪阶层,其实是城市地区那些低收入阶层.
西部代表所说通过个人所得税法来调节贫富差距固然有道理,但个人所得税法不能把调节收入分配作为其唯一的原则和宗旨,也得符合量能课征的原则,因为没有一种绝对的公平,法律只能是在某一种层次上的公平,个人所得税法也是如此,不可把个人所得税法的全部宗旨定义为调节收入分配.
再者,近年来《个人所得税法》的频繁修改固然和去年通货膨胀的压力增大、股票市场和房地产市场的迅猛发展有关,但根本的原因还是随着市场经济体制的基本确立,人们对于财产权越来越重视。
改革开放以前人民其实没什么自己的财产,就是在1980年最开始颁布《个人所得税法》也不是针对本国老百姓的,因为即使在改革开放初期,绝大多数老百姓也没有什么需要征收税的财产和收入可言。
但是随着我国经济的迅速发展,人们的财产和收入都获得了很大发展,而个人所得税又是一种强制性的从人们口袋里拿钱的法律,那能不引起人民群众的关注吗?
笔者认为社会主义市场经济的完全确立、改革开放的大好形势、人们收入的迅速提高才是个人所得税法频繁修改的根本原因.
随着财产收入的提高,人们的主体意识也提高了,马克思主义哲学告诉我们经济基础决定上层建筑,人们在财产收入提高的同时,对于了解自己交给国家的税收的欲望也增强了,并且希望知道自己纳的税是怎么花掉的,也希望参与到决定关系自己切身利益的所得税法的立法过程中来。
也许以前中国几千年来法律的制定都是少数精英分子就决定了,但是在现代中国数千年未有之大变局面前,很多以前大家觉得理所当然的东西变得不大那么理所当然了.
2005年个人所得税法修改的立法听证会之所以被众人所称颂,就是因为他让人们看到了立法越来越体现了民意,而两年之后的个人所得税法修改过程似乎显得就不太那么让人满意了。
在人们还没有充分发表自己意见的时候,法律已经通过了。
固然有人将法律称为“政治的晚礼服”,但法律应该让人们有一个比较有规则和比较稳定的预期,这在现代建设法治社会的中国,是立法者稍微注意一下就可以做到的.
再次,本文想分析的问题是关于个人所得税的社会政策导向问题。
进入20世纪90年代以来,有学者开始借鉴和参考西方税法基本原则理论,研究如何确立我国税法的基本原则。
有学者认为我国税法原则应该包括税收社会政策原则.
在现代社会,法律的社会化已经成为一个潮流,宏观调控法律越来越带有社会政策性,而税法就是被视为典型的宏观调控法律。
在我国的各种官方文件中,经常出现“要充分利用财税和金融手段,来应对当前的通货膨胀压力”等等之类的话语.
在2007年,税法越来越被视为一个非常看好的调控工具了。
在不断强调淡化采用行政手段干预经济的同时,政府不断加强采用经济和法律手段来对宏观经济进行干预和调控。
2007年最为令人印象深刻的恐怕就是5月30日的印花税事件了。
政府在半夜采取了紧急措施,宣布将印花税进行了调整,一下子股市倾泻而下。
而在印花税的出台遭人诟病之后,全国人大常委会出台了对于个人所得税法关于利息税的修改授权的决定。
利息税修改授权的出台,相比印花税的出台,显然就进步了很多,至少在一定程度上满足了税收法定的要求。
通过全国人大常委会先授权给国务院,对于法律的某些要素进行修改.
如果说在程序上《个人所得税法》的修改比印花税的调整有所进步的话,但从税收中性的角度来思考这个问题就值得发人深省了。
《个人所得税法》的调整以及印花税的调整的出发点是一样的,至少在调整利息税和调整印花税这两个问题上出发点是一样的,都是对金融市场的政策调控手段。
如果仔细回顾2007年的金融市场,人们的普遍印象是股票市场飞速发展,有人认为泡沫严重,但是却忘记了中国的金融机构采用了历史上从来没有过的金融调控手段,调整存款准备金和利率,不断采用银根收紧政策。
如果将这个背景联系起来,甚至最近的三次《个人所得税法》的修改也是和这个金融市场发展所导致的通货膨胀联系在一起的。
正是因为采用调整存款准备金和利率这些最为严厉的金融手段仍然不能抑制当前的通货膨胀以及金融市场的过快发展时,税收政策被政府频繁操作利用,充当这个调控利器.
但是本文所要关注的是,税收如果单纯作为一种经济政策工具的时候,显然也和存款准备金以及利率等手段一样,是可以频繁利用的。
但问题在于税收的调整和人们的财产权紧密联系在一起,直接关系到每个公民的切身利益,正因为如此,税收的调整是一种法律的修改,这就要求政府不能像采用调整存款准备金和利率一样仅仅将其视为一种经济调控手段。
必须从法律的角度,具体到税法来说,就是从税收法定的角度来理解税收,来理解税收政策。
⑧从税收的产生开始,它就以必要为前提,而非越多越好,这也是税收的中性原则使然。
由于税收法事关人们的财产权,所以税收的社会政策功用往往局限于调整收入分配,从而有利于社会整体经济的发展,而不可以直接充当经济调控手段,来控制经济运行方式。
中国经济发展至今,人们的合法投资渠道还是仅仅限于股票市场和房地产,这不能说是正常的,这和大禹治水的道理是一样
的。
市场经济运行的基础就是资本的流动,这就要求资本的运行有着多方面的、不受太多行政干预的空间,如果不给予投资者正常的渠道,必然会导致大家把钱疯狂的投入到股票市场和房地产市场。
要让人们的资本有合法的释放空间,而且是多元化的空间,才可能有一个不像现在这样的股票市场,也许是中国人被压抑太久了,而释放渠道又如此之少,才会出现这种情况.
但是将这么重大的任务寄希望于税法,也许是期望过高了。
税法既然是法律,就有着属于法律的属性,法律天然是滞后的,是对秩序的确认,只是由于中国处于这样一个数千年未有大变局和改革开放的背景之中,才会如此频繁的修改,而这种频繁修改的假象常常让政府误认为税法的调整是一种和利率一样使用的经济调控手段,这是一个巨大的误会.
最后,本文要讨论的问题是关于个人所得税和通货膨胀之间的关系问题。
由于这些年来我国经济的飞速发展,每年平均以10%的增长速度发展,可以说每年伴随着一定的通货膨胀是正常的,而经济学也告诉我们温和的通货膨胀要远远胜于通货紧缩,因为通货紧缩意味着经济衰退,就如同现在的美国一样,一次性将利率调低75个点,这都是为了防止由于次贷危机引发美国经济的彻底衰退。
而通货膨胀意味着我们手中的收入实际贬值了,实际上购买同样的东西需要更多的货币,这样我们的生活成本等等都提高了,而个人所得税的扣除标准正是扣除人们的正常生活成本,因而在国际上,个人所得税的扣除标准正是随着每年的通货膨胀指数而进行调整的。
由于法律的调整程序比较复杂,从而授权行政机关进行授权立法调整也是一种通行做法。
至于不少专家学者担心这会冲击税收法定,这有一定的道理,但我们即使从发达国家和地区的实践来看,完全的税收法定实际上是可望而不可及的,经济情况的千变万化导致我们将一些有利于纳税人的非核心要素的税法要素授权给中央行政机关来行使,是一种迫不得已而实际上提高了整体纳税人福利的做法。
反观我国的实际国情,作为中央行政机关的国务院制定了绝大多数税种的条例,因而从立法能力和素质上来说也是完全适合的。
通过一个全国人大的授权,明确授权给国务院根据每年的通货膨胀的情况进行科学的调整,并且明确这种权力转让,也就是说通过一个明确而不可转让的授权来保障所得税法能够适应转型期中国社会中人们生活水平快高的社会实践,而又避免了过于频繁地启动所得税法的程序,这不失为一种好的折衷.
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