中国水权之路进展研判 路径学术报告Word文件下载.docx
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(一)实践探索——从水权转让案例说起
1、案例概况
在过去的十几年当中,一些地方进行了多种形式的水权交易探索。
我们没有时间回顾这些案例,但又必须从这些案例中为我们的分析提供实践支撑。
为此,对这些案例从空间分布、时间排序和类型划分上进行如下总结:
从空间上看,主要分布在我国北部内蒙、宁夏、甘肃、新疆,东部发达地区的浙江、福建和广东也有少量交易案例。
从时间上看,水权交易实践一直都没有停止(详见表1)。
从类型上看,主要有农业向工业转让水权、区域间水库向城市转让水使用权、农民间水票交易、政府向企业有偿出让水权等四种。
每种交易类型其交易主体、客体、方式、价格等各有特点(详见表2)。
表1
我国水权交易案例时间序列表
时间
水权交易事件
2000年
浙江省有三宗:
义乌市和东阳市、余姚和慈溪、慈溪和绍兴分别开展了水权交易。
2002年
甘肃省张掖市作为全国第一个节水型社会试点,在临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行水票交易制度。
2003年开始
宁夏、内蒙古分别开展黄河水权转换工作试点,截至2012年底两区水权交易项目合计已达到39个。
2007年
宁夏出台《宁夏回族自治区节约用水条例》,明确规定新上工业项目没有取水指标的,必须进行水权转换,从农业节水中等量置换出用水指标,这意味着水权转换在宁夏已经纳入法制化轨道。
2008年
福建省泉州市开展水权交易探索,当年石狮市建设的二期引水工程超配额引用晋江的水量通过水权交易方式获得。
2009年
深圳、香港和粤港供水公司之间试行水量指标交易,香港水量指标未用完部分转让给深圳。
2010年
新疆呼图壁县启动了军塘湖河流域水资源优化配置试点工作,当年试点区共交易水量87万立方米。
2011年
吐鲁番探索开展水权交易,并颁布实施了《吐鲁番地区水权转让管理办法(试行)》。
表2我国水权交易案例类型划分表
类型
地点
交易
主体
客体与期限
交易方式
交易价格
交易特点
农业向工业企业转让水权
内蒙宁夏
灌区管理局与
工业企业
农业取水权
一般为25年
工业企业投资灌区节水改造,将减少灌区供水指标(亦即渠道渗漏的水)转让给工业企业。
变更取水权。
内蒙30个项目平均8.39元/立方米;
宁夏9个项目平均4.61元/立方米
1、跨行业水权交易;
2、流域机构和当地政府支持并制定规划,组织实施;
区域间水库向城市转让水权
淅江省
东阳义乌
东阳市与义乌市
横锦水库每年5000万方水的永久使用权
义乌市一次出资2亿元购买水库水使用权,且按当年实际供水量支付0.1元/立方米的综合管理费,并承担横锦水库引水工程2.79亿元的概算投资。
水权购买费及引水工程费合计9.58元/每立方米;
1、跨地区水库水向城市转让;
2、政府部门出面磋商。
3、永久性转让水使用权。
农民间水票交易
张掖市临泽县和民乐县
水票持有者和购买者
节余水量
一般为年内临时用水权
水票转让,但有限价。
农业、工业用水价格分别不超过基本水价3倍和10倍。
1、平等主体间的水票交易;
2、临时性转让水使用权。
政府向企业有偿出让水权
新疆吐鲁番
政府与企业
新增或置换出的水权
一般为20年
通过建设水库、灌区改造、节水工程等方式,解决企业新增用水问题。
置换水权的价格工业企业不低于10元/立方米,石油工业不低于20元/立方米。
1、政府引导、双方协商以及公开拍卖等形式进行水权置换。
2、转让期限为20年。
2、案例成效
上述水权交易案例经过多年的检验,效果如何呢?
答案是肯定的,其积极效果已经逐渐显现:
东阳义乌水权转让,为加快义乌城市化进程提供了有力支撑。
宁夏、内蒙农业水权转向工业企业后,在不减少农业灌溉用水量的同时,有效地解决了新上工业企业项目的水资源瓶颈问题,为当地经济社会发展提供了水资源保障;
采取的渠道防渗措施对于盐碱地的改良具有明显的作用;
渠道糙率的降低,减少了农民灌溉用水的时间,节省了水费。
张掖市农民水票交易实践,有效地提高了农民节水意识,促进了农民节水。
新疆吐鲁番政府与企业签订协议进行水权转换实践,解决了工业企业新建项目用水问题。
与此同时,相关流域机构和水行政主管部门积累了水权交易规划、论证、审批、建设管理及市场监管等方面的经验。
3、案例启示
我们从这些案例和效果中得到哪些重要启示呢?
1、市场机制在水资源配置中具有不可替代的作用,在缺水地区,水权交易可以有效地提高水资源配置效率、使用效率及效益,解决工业化、城镇化进程中水资源瓶颈问题。
2、市场机制不但在水权转让中发挥作用,而且在水资源配置环节也可以发挥重要作用。
吐鲁番之例最有代表性,并且对以水权置换进行水利建设投融资提供了新的解决方案。
3、并不是所有地方都有水权转让的需求。
多数案例是发生在资源性缺水或水质性缺水地区。
4、在多数交易类型中,农业用水向工业和城市转让居多,应当引起足够的关注。
5、在上述各类水权交易案例中,只有投资灌区节水进行取水权转让的案例能找到法律依据,或者说最接近现行法规460号令关于取水权可以转让的规定,其他类型的交易案例,均没有明确的法律规定。
从这个意义上说,水权实践探索已经超出现行法律规定,水权法律制度滞后于水权实践。
(二)制度建设——从水资源管理说起
自古以来,我国就有水资源管理制度。
新中国成立后,1949年11月在北京召开各解放区水利联席会议,时任水利部部长的傅作义在开幕词中提出:
“所有河流湖泊均为国家资源,为人民公有,应由水利部及各级水利行政机关统一管理。
不论人民团体或政府机构举办任何水利事业,均须先行向水利机关申请取得水权——水之使用权和受益权。
”这表明建国后我国水资源的所有权初始安排就是国家所有,这是国家对水资源实行开发管理最重要的基础,也表明我国对水资源实行统一管理。
1、
制度现状
我国《水法》确立了水资源管理的一系列制度,《取水许可和水资源费征收管理条例》等法规和规章细化了取水许可、水量分配等制度。
包括:
明确了水资源管理体制;
明确了水资源国家所有和用水户可以依法取得取水权的权属制度;
建立了水资源规划制度、水资源调查评价和论证制度、水量分配制度、水资源调度制度、总量控制与定额管理相结合的制度、取水许可制度、水资源有偿使用制度、农业灌溉水源、供水水源和灌排工程设施占用补偿制度、水事纠纷处理制度、水政监察制度等。
这些制度有的是在计划经济时期形成的并一直延续到现在,如取水许可制度;
有的是在我国建立市场经济体制之后于2002年修订水法时建立的,如取水权转让制度。
这些制度都在不同程度上与水权制度相关。
2、制度面临的新要求
我国现行的水资源管理制度是我国水资源管理的基本制度,在实践中不断得到实施,有效地保障了我国有限的水资源支撑经济社会的可持续发展,取得了很大成效。
但是,面对我国工业化、城镇化等经济社会发展的新需求,它在水资源短缺且用水指标分配完的地方遇到了新问题,对现行水资源管理制度提出了新要求
以鄂尔多斯市为例:
鄂尔多斯市的工业用水指标全部分配完。
但是全市取得国家和自治区核准备案的工业项目仍有102个未取得用水指标,缺口达到4.41亿立方米/年。
其中:
国家发改委核准8个,需水1.85亿立方米/年;
自治区发改革委核准备案57个,需水1.96亿立方米/年;
自治区经济和信息化委核准备案33个,需水0.58亿立方米/年;
市级核准备案4个,需水0.02亿立方米/年。
这么大的用水缺口怎么解决?
鄂尔多斯市提出利用市场机制,申请跨盟市水权转让。
鄂尔多斯市面临的问题和前面提出的水权交易实践探索中遇到的问题,对我国现行水资源管理制度提出了新要求,迫切要求建立健全水权制度。
(三)存在的主要问题
根据研究,水权制度建设中,存在的主要问题有四个方面:
认识有分歧、基础工作弱、制度不完善、实践不充分。
1、认识有分歧
在水权制度建设问题上,存在不少认识上的分歧。
包括对于水权的定义、可交易水权、可交易水权的主体、区域用水总量指标、水权的期限、水权制度的作用、水权制度与最严格的水资源管理制度的关系、水权制度建设阶段的判断、推进水权制度的时机等。
这些认识分歧不解决,将影响我国水权制度建设进程。
2、基础工作弱
区域用水指标和水量分配是水权制度的前提和基础。
目前区域用水指标正在逐级细化,地市级和县级的分解工作还未完成;
绝大多数跨省江河和省内跨区河流未完成水量分配,已经开展的水量分配方案多数缺乏相关的落实制度,而且与取水许可管理不够衔接;
水资源管理信息化程度不高,水资源监测、用水计量等水资源监控能力不足。
确认水权困难不少。
3、制度不完善
一是缺乏具体的配套办法,如水资源论证制度、取水权转让的具体办法;
二是法律空白,需要创新,如农村集体经济组织水使用权确认制度、取水许可有偿取得制度、水市场监管制度、第三方影响评估与补偿制度、水权损害评估与补偿制度等;
三是有待进一步完善的制度,如规划实施的评估考核制度等。
四是有待进一步健全的制度,如用水总量控制制度等。
4、实践不充分。
一是取水许可制度不彻底、不规范。
2011年全国许可取水量仅占当年全国总用水量66%,南方多数灌区和北方多数取用地下水的农业用水户未办理取水许可证。
在不少地区,许可水量普遍偏大。
在黄河流域及其他一些地区,存在重复发证现象。
一些地方水权交易探索积极性高,但做法还很不规范。
农民用水权益保障等方面的管理都非常薄弱,还有很大的提升空间。
二、研判:
对争议问题的再认识
(一)关于水权定义
水权定义直接关系到水权制度建设中权利义务的设定与行使。
那么,到底水权是什么?
区域用水总量指标是不是水权?
研究认为:
水权——包括水资源所有权和使用权。
水资源所有权:
法律规定归国家所有,具体权能包括占有、使用、收益、处分(配置和监督管理)。
水资源使用权:
依法授予取用水者的权利,具体权能包括使用、收益和依法处置。
在水法中明确为“取水权”,在物权法中明确为“用益物权”。
在460号令中明确取水权可以有条件地转让和变更。
我们通常所说的水权是指水资源使用权。
区域用水总量指标:
是管理性的控制指标,在性质上属于区域政府代表国家行使水资源所有权的一项权能,是对区域内所有用水户水权的总体配置和管理权限。
在建立用水总量控制体系的流域和区域,可探索总量控制下的区域间水量交易,南水北调受水区可探索地区之间分水指标的交易。
这些都是利用市场机制优化配置水资源,只是目前没有法律规定。
关键看是否有实践需求?
如果有,应当鼓励探索,但要注意交易的前提是确实有剩余水量,而不是为了寻租。
基于“物权法定”原则以及权利应当具有明确的主体、客体、内容等法理,政府不应当是水资源使用权人。
(二)
关于水权制度的作用
对水权制度作用的认识,关系到今后水资源管理政策取向,关系到今后我国水权之路怎么走。
有的认为水资源管理主要靠行政手段,市场机制发挥空间有限;
有的则认为水权制度建设是利用市场机制配置水资源的重要途径。
那么,水权制度到底有多大作用?
市场机制是否可以作为水资源配置的重要途径?
从国外水权制度上看,在美国、澳大利亚、智利等国家,水权制度已成为现代水资源管理的主要制度,成为利用市场机制优化配置水资源的主要手段,并且将水权作为财产权。
在美国,水权作为私有财产可以转让。
出售和转移是在自由市场中自愿的买方和卖方之间进行,而不是政府为了实现任何特定规划目标所进行的再分配。
在澳大利亚,可以通过拍卖、招标或其他合适方式自由买卖水权,但必须遵守州议会立法通过的规则,但是水权交易价格完全由市场决定,政府不干预。
在智利,预留水权与新增水权采取市场配置模式,水权可以用来抵押和担保,具有财产权的一般特性,农场主或用水户等水权持有者,可以将水权自由买卖、抵押和交易。
从土地、林业资源权属管理经验看,在土地使用权方面,我国建设用地使用权的取得实行有偿出让和行政划拨的方式,其中“招标、拍卖、挂牌”已成为城市建设用地的主要取得方式,建设用地使用权可以通过转让、抵押、租赁等方式进行流转。
十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场。
安徽提出农民宅基地使用权可以进行流转,将土地资源权属属性向财产属性转移。
在林权方面,《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》实施后,我国已基本落实农民“四权”,即林木的所有权和林地的经营权、收益权、处置权,并成立了中国林权交易所,建立了林地、林木流转制度。
下一步还将进行国有林权的改革。
从水权制度与最严格水资源管理制度关系上看,水权制度和最严格水资源管理制度的内容和目标是一致的。
只不过水权制度更多强调水资源权属管理,而最严格水资源管理制度更为强调行政手段。
无论是宏观层面上用水总量控制指标分解,中观层面上的水资源调度,还是微观层面上的水资源论证、取水许可管理等,都主要依赖行政手段,市场手段较少运用。
最严格水资源管理的动力机制不外乎两个方面,一是外部力量,即政府管理;
二是内生动力,即用水户的自觉性。
研究认为,在水资源管理中,运用利益驱动原理,赋予用水户使用水资源的法定权利与义务,可以有效提高内生动力,达到节约和保护水资源的目的。
如果每个用水户的自觉性提高了,也就是最严格水资源管理制度内生动力加大了,那么,实行最严格水资源管理的合力就必然加大了。
因此,目前落实最严格水资源管理制度与社会主义市场经济条件下的水权制度要求还存在着一定差距,还需要进一步建立健全国家水权制度并推进国家水权制度的落实。
(三)关于可交易水权
目前对于可交易水权,还存在一些争议:
取水权中不属于节约的水量能否交易?
通过交易取得的水权能否再交易?
水库富余库容能否用于交易?
农村集体经济组织水使用权能否交易?
研究认为,按照现有法规,可交易水权应当限定在取水权中通过节水措施节约的水量部分。
对于实践中出现的其他类型交易,应当鼓励各地积极开展探索,并在今后水权制度建设中予以规范。
(四)关于水权交易主体
对于水权交易主体,争议集中在以下方面:
一是政府能否直接作为交易主体,与现有的取水权人(如灌区管理单位)或需要用水的企业签定协议;
二是灌区、水库的管理单位能否直接作为交易主体,将灌区、水库的取水权转让给其他单位。
研究认为,取水权转让方应限定于依法获得取水权的单位或者个人。
政府在取水权交易中的职责是宏观调控和市场监管。
对于出现的区域间政府或政府与企业签订水权转让协议,虽然没有法律依据,但也是利用市场机制优化配置水资源,说明具有实践需求,应当鼓励积极探索,并尽快加以规范。
实践中出现的其他交易主体,可鼓励各地积极探索。
(五)关于水权期限
水权需要具有稳定性和可预期性,需要有明确的期限。
在水权期限上,目前存在的主要争议是取水许可证有效期限一般为5年、最长不超过10年的规定总体上较短,而且未能根据不同用水需求进行区别规定。
目前5-10年的规定从某种意义上可以理解为无期限的规定,因为,期限届满前,取水权人可以申请延期,经审批机关批准将得到延期,这样可以一直循环往复延下去。
研究认为,取水许可制度是在没有提出水权制度之前形成并制定的。
提出水权制度后,直接将原有制度套用水权制度,必然会带来一些问题。
因此,在水权制度建设过程中,为了使水权具有明确的期限,应加强对取水许可证有效期限的论证,针对不同类别的取水权,规定更加符合实际的水权期限。
(六)
关于发展阶段
发展阶段的判断,关系到今后发展方针政策的制定。
有的认为水权制度已经基本建立;
有的认为距离基本建立还有很大差距。
我国水权制度到底进行到什么程度?
为什么很多人没有感受到水权制度,觉得摸不着,看不见呢?
研究认为,从总体上看,目前我国水权制度建设进程尚处于建立健全制度和实践探索阶段。
制度上,局部有突破,总体不完善,水量分配制度、取水许可制度已经确立,但水权交易制度还基本处于空白状态;
实践上,一些地方探索水权制度建设的积极性比较高,但水量分配尚未全面推开,水权确认制度尚不完善,不少地方的水权交易做法还不规范,也没有法律依据。
我国水权管理主要表现为政府管制,最大特点是水量逐级分配、取水许可和用水环节管理均以行政手段为主,政府管制与市场机制尚未有效结合,市场机制尚未充分发挥优化配置水资源的决定性作用。
(七)
关于推进时机
有的认为在现阶段推进时机不成熟,会使正在开展的总量控制指标分解和水量分配面临阻力;
有的认为,应当加快推进水权制度建设,与严格管理等行政手段相互配合,更好的优化配置水资源。
到底什么时候推进水权制度是合适时机呢?
从需求上看,一些地方迫切需要通过水权交易解决新增用水需求。
从党和国家改革部署上看,水利必须深化改革,进一步处理好政府与市场的关系,更大程度更大范围上发挥市场机制配置资源的决定性作用。
从总量控制指标分配难易程度上看,本身就是权利和利益格局的调整。
我国推进水权制度还有很多基础工作要做,需要抓紧研究并加快推进。
同时,也要看到,从我国国情水情出发,水权制度建设的不同内容,其紧迫性存在着一定的差异。
其中,主要江河湖泊的水量分配涉及到水资源使用权配置的边界条件问题,属于水权制度建设的基础和龙头,是非常紧迫的;
而水权交易,目前在水资源短缺流域和地区具有很强的紧迫性,但在丰水流域和地区的紧迫性还不是很明显。
三、
路径:
中国水权之路的思路与措施
(一)水权制度的基本要求与基本流程
在市场经济条件下,水权制度的基本要求有三条:
一是利用市场机制优化配置水资源;
二是规范水权相关行为,明晰和保护权利;
三是正确处理政府和市场的关系。
水权制度的一般流程
总量控制——水量分配——水权确认——水权交易——水市场监管(包括权利保护)
(二)总体思路:
实践探索和制度创新双向驱动。
实践探索上:
一是细化区域用水指标。
要抓紧进行省级以下区域用水总量控制指标分解工作,加快开展重要江河的水量分配工作。
尽快出台《用水总量控制管理办法》,建立健全用水总量控制制度,为明晰初始水权打好基础。
二是明晰取用水户取水权。
在用水总量控制基础上,根据《取水许可和水资源费征收管理条例》,明晰取水权。
三是推进水权交易的规范化。
依据《取水许可和水资源费征收管理条例》,尽快出台取水权转让管理办法。
对于实践中出现的其他类型交易,应当在积极探索基础上,逐步予以规范。
四是开展水权交易平台建设。
积极探索并推动建立国家层面及流域、地方层面的水权交易平台。
在制度完善与创新上:
方向:
充分发挥市场机制的基础性作用,优化配置水资源。
1、完善水权基础制度,如用水总量控制制度等;
2、建立健全初始水权明晰制度,包括完善取水许可制度、建立农村集体经济组织水使用权登记管理制度。
并且在水资源配置环节引入市场机制,如取水权有偿取得制度、政府有偿出让水权制度等;
3、建立健全水权交易制度,包括取水权转让办法、水权转让价格等;
4、建立健全水权保护制度,包括农民用水权益保障制度、第三方影响评价与补偿制度、生态补偿制度等;
5、建立水市场监管制度,研究建立适应不同类型水权交易的监管模式和制度,建立水市场准入规则,加强对交易方式、交易价格、交易用途等的审批和监管培育市场中介服务组织,重视和鼓励公众参与,建立第三方和生态环境影响评估及补偿机制,保障水权交易的公平公正。
加快水资源监控能力建设。
重点加强区域间等重要控制断面、水功能区和地下水的水质水量监测能力建设,完善取水、排水、入河湖排污口计量监控设施,加快建立中央、流域和地方水资源监控管理平台,为加强水权水市场监管提供技术支撑。
(三)关键措施
长期形成的现行水资源管理制度已经形成一套制度体系,人们已经习惯了这套制度。
要真正将水权制度融入现行水资源管理制度,就意味着对现行水资源管理制度要进行改革。
这将涉及管理主体、管理方式等方面的调整。
因此,将水权制度融入现行水资源管理制度是推行水权制度最关键的措施,也是最难办的事情。
根据水权制度建设之需要,关键措施如下:
1、确认水权:
包括细化区域用水指标、确认用水户取水权、确认农村集体经济组织水使用权、探索政府有偿出让水权制度等。
2、推动水权交易:
包括鼓励探索各类水权交易、开展水权交易平台建设、推进水权交易规范化等。
3、加强水权水市场监管:
包括健全水权保护制度、加强水市场监管、加快水资源监控能力建设和管理能力建设等。
(四)
工作建议
1、加强组织领导,有计划、有步骤的推进国家水权制度建设
2、分地区、分类型开展水权交易试点
3、加快水权制度建设的关键领域立法
4、在水利系统和全社会达成水权制度建设的共识
5、深化研究国家水权制度建设中的关键问题
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