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5、结论。
导论
(一)研究背景
随着国际政治经济新格局的新一轮变动,中国改革开放不断深入,社会转型进一步加快,政府政治统治和社会事务管理职能急剧扩大,行政权力是取得实质性扩张的。
我国经济改革三十年,缺乏政治改革,现行的行政监督体制已经呈现滞后趋势。
在新时期,人大监督被很多人视为遏止腐败的基本途径。
人大监督职能落实,使得人大真正成为我国最高权力机构是政治改革的内容之一。
当前,我国政府权力随着改革的不断扩大,权力腐败越演越烈,若作为重要的监督主体的人大监督跟不上改革步伐,将影响有中国特色社会主义事业发展。
制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性意义。
邓小平同志曾说“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了”。
人大监督制度是行政监督体制中的重要组成主体之一。
完善我国行政监督体制,需要不断完善我国人大监督制度。
本文的基本问题是行政监督体制中的人大监督问题研究。
本文研究人大监督问题,主要是从制度层面出发,通过深入认识人大监督的研究意义,了解人大监督的制度基础和架构,分析人大监督面临的主要问题及其成因,最后作粗浅的完善建议。
(二)研究意义
人大监督是指人大及其常委会为了保障人民的权力,代表人民的意志,按照法定程序,对宪法和法律的实施,对国家行政、审判、检察机关的工作,行使知情权、检查权、评审权、处置权。
历史的车轮不断前进,但是却给后人留下了亘古不变的真理和参照学习的历史明镜。
十八世纪,法国启蒙思想家孟德斯鸠也有句名言:
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”“要防止滥用权力就必须以权力约束权力”。
①而我国人大监督制度的实质,是以权力制约权力,从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。
二十世纪七十年代,党和国家的领导人邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话中明确指出:
“克服特权现象,要解决思想问题,也要解决制度问题。
……我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。
这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。
……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。
”②
二十一世纪,党在十六大报告也把“加强对权力的制约和监督”作为当前和今后一段时期内我国政治体制改革的重要任务之一,强调必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,从而保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
这充分说明,在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的新形势下,研究人大监督问题,不断完善人大监督制度,认真行使人大监督权,做好人大及其常委会的监督工作,具有重要意义。
(三)研究思路和论文结构
本文对行政监督体制中的人大监督问题研究主要是基于制度层面,通过深入了解人大监督的制度基础和架构,探讨人大监督制度面临的主要问题,分析其问题形成的主要原因,最后针对成因完善人大监督制度,进而加强人大监督的作用。
本文的行文结构包括五个组成部分:
第一,人大监督的制度基础和架构;
第二,人大监督存在的主要问题;
第三,人大监督问题产生的原因分析;
第四,完善我国人大监督的几点建议;
最后,得出结论。
一、人大监督的制度基础和架构
人大监督制度,是国家根本政治制度人民代表大会制度的重要组成部分。
胡锦涛同志说:
“人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。
”③作为一种重要的行政监督制度,人大监督有其自身的制度基础和制度架构。
(一)人大监督的制度基础
人大监督是我国国家监督体制中最高层次、最具权威的监督。
我国人大监督的制度基础有三个方面,一是宪法层面的,二是政治层面的,三是具体相关法律层面的。
从宪法层面说,我国人大监督最根本的法律基础是宪法。
根据我国1954年《中华人民共和国宪法》规定:
“中华人民共和国全国人民代表大会是最高权力机关,是行使国家立法权的唯一机关,有监督宪法实施等职权。
而全国人民代表大会常务委员会有监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作,撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议与命令等职权。
同时指出,全国人民代表大会认为必要的时候,”可以组织对于特定问题的调查委员会"
.人大及其常委会的监督职能第一次在法律上得到了明确论述。
改革开放后,人大监督权才从法律文本上走到实践中。
1979年五届人大二次会议确定在县级设立人大常委会,从而使人民代表大会制度建立在更广泛的行政区域层次上,更为彻底地成为了全国性制度,并在微观政治层面(包括在乡镇设置人大主席团)上有助于打破党的"
一元化"
领导格局,构建起新的政府关系。
在1982年宪法中,除恢复了1954年宪法的已有的规定外,又提出“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”;
全国人民代表大会及其常委会在开会期间,“有权依照法律规定的程序提出对国务院或国务院各部、各委员会的质询案,受质询的机关必须负责答复”;
一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律,“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。
从政治层面说,我国人大监督的根本政治基础是人民代表大会制度。
人民代表大会制度是我国人民民主专政的政权组织形式,是我国的根本政治制度。
人大监督制度是其重要组成部分。
在我国,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是由民主选举产生,对人民负责,受人民监督的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
其中,全国人民代表大会拥有“立法权,决定权,任免权,监督权”四大职权。
从相关法律层面说,为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权,发展社会主义民主,推进依法治国,根据宪法,我国制定了人大监督法保障人大监督权。
我国人大监督法第二条“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权;
各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;
本法没有规定的,适用有关法律的规定”。
我国《地方组织法》也对地方人民代表大会及其常委会的职权以及职权行使的方式进行了更为具体的规定。
《地方组织法》的第八条、第四十四条分别对人民代表大会和常委会的职权进行了列举式规定。
前者有15条,后者有14条之多。
使得一些地方也获得了立法权,更加广泛的监督权,进一步提高了地方人大的实体化。
所有这些规定都为地方人大利用法定权力探索性地构建和理顺与党委、政府、司法机关等的关系提供了制度保障。
(二)人大监督的制度框架
人大监督制度,是按照一定形式和程序进行的各项具体监督制度。
这些监督制度包括:
宪法监督制度,执法检查制度,听取和审议国家行政、审判、检察机关工作报告的制度,审查和批准国家计划及其执行情况、国家预算及其执行情况的制度,受理申诉、控告、检举的制度,询问和质询制度,特定问题的调查制度,罢免或撤销国家机关工作人员职务的制度。
同时,还包括多年来地方人大从实践中创造出来并且行之有效的监督制度。
人大监督的具体制度之一是宪法监督制度,它指特定的国家机关依据特定的程序,审查和裁决法律、法规和行政命令等宪法行为是否符合宪法,以维护宪法权威,保证宪法实施和保障公民宪法权利的制度。
其次是执法检查制度,它指对法律实施情况检查监督的若干规定,对执法检查的对象、内容和程序都作的规定。
即监督法律执行情况的制度。
执法检查的对象是执法机关,督促“一府两院”及时解决法律实施中存在的问题。
再次是听取、审议工作报告制度,它指听取和审议“一府两院”的工作报告或专题汇报的制度,是国家权力机关对“一府两院”的工作进行全面监督的基本形式。
第四个制度是审查和批准计划、预算制度,指审查和批准国民经济和社会发展计划及其执行情况报告的制度,这是人民代表大会对政府工作监督的重要内容。
第五个制度是审查规范性文件制度,指“根据宪法和法律,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;
县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会的不适当的决议,撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;
乡、镇人大有权撤销乡、民族乡、镇人民政府的不适当的决定和命令;
县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议,撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的制度。
人大监督制度还包括受理申诉、控告、检举制度,指宪法规定,公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。
县以上地方各级人大常委会可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见的制度。
询问和质询制度也是人大监督制度的重要内容,它指在全国人大审议议案时,代表可以向有关国家机关提出询问,由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。
在全国人大会议期间,一个代表团或者30名以上的代表,可以书面提出对国务院各部委的质询案,由主席团决定交受质询机关书面答复,或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关专门委员会会议上或者有关代表团会议上口头答复。
在常委会会议期间,常委会组织人员10人以上,可以向常委会书面提出对国务院和国务院各部委、最高人民法院、最高人民检察院的质询案,由委员长会议决定交受质询机关书面答复,或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复。
此外,人大监督制度还包括了特定问题调查制度,它指全国人大议事规则和地方组织法对全国人大和地方各级人大及其常委会组织特定问题调查委员会都作了详细的规定的制度。
④
人大监督制度的运作有一定组织机构作为保障,也有特定的运作式。
人大监督权是集体行使的。
人民代表大会及其常委会的运行遵循民主集中制原则。
监督权由集体行使。
这意味着人民代表或者委员会成员虽然有权对某些事项提出监督意见,但必须经过代表大会或者常务委员会全体会议讨论决定,才能转化为监督议案,而关于事项的处理决定也是由集体决定的。
人大监督在法律上居于最高地位。
在国家监督体系中,人大监督是根本性监督。
行政、审判、检察机关是由人民代表产生的,对其负责。
尽管在法律文本上没有把党与人大的关系简单化为监督与被监督关系,但是规定了党必须严格按照宪法和法律办事。
人大监督有明确的内容和方式。
尽管对于监督内容有不同的分类,但是根据监督对象可以划分为同级的行政机关、司法机关以及检察机关以及下级人大及其常委会。
在具体事项上可以分为立法监督、人事监督、法律实施的监督、财政监督以及政府行为的监督等。
监督权行使的方式则包括听取和审议工作报告;
审查和批准计划、预算;
审查法规等规范性文件;
对法律的实行进行调查、视察或检查;
受理申诉、控告和检举;
询问和质询;
特定问题的调查;
罢免和撤职等。
二、人大监督存在的主要问题
(一)人大监督制度的不完善
制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性的意义。
我国人大监督问题,首先是制度的问题,即人大监督制度问题。
随着人民代表大会制度的不断完善和发展,我国的人大监督制度的功能是不断得到强化的。
特别是,《监督法》等法律文件颁布实施后,人大监督取得较大效果。
但是我国人的大监督问题仍大量存在,归根到底是由于人大监督制度的不完善。
随着我国的法制建设的不断发展,我国宪法对人大监督的制度设想逐渐走向了现实。
但是,由于宪法对人大监督的内容和监督的程序尚未明确规定,人大的监督权尚未得到切实的保障。
目前的监督法出台,规范了每种监督形式的大致程序。
但从具体监督实践来看,监督法中关于监督的条款规定过于原则,对监督的内容、范围、程序、处置措施、监督机构、监督的权限及其承担的法律后果等,规定不具体。
尤其是对刚性监督的规定过于原则笼统,可操作性不强,易使监督流于形式,人大监督制度还有待进一步探索。
人大监督体制存在不协调的环节。
近年来各级党委加强和改善了对人大工作的领导,但党政不分、以党代政的问题尚未从根本上解决。
党政联合发文作出的决定,往往造成人大监督工作的被动,在一定程度上影响了人大及其常委会的形象和权威,增加了人大监督的难度,影响了监督实效。
(二)人大监督制度的执行问题
在执行层面上,人大监督制度存在很多问题。
一是提出意见多,跟踪落实少。
人大监督权的行使,包括知情、调查、审议和处置四个环节。
而问题的解决与落实,处置环节则决定了人大监督工作的成效。
人大在组织代表视察、专题调查、专项报告审议结束后,一般都会形成书面材料,交政府及相关部门办理。
对一些重要议题的审议,还会作出审议意见或决议。
而审议意见和决议是否落实、有关部门是否认真整改、问题是否真正得到解决,却很少跟踪问效,往往是水过地皮湿,监督走过场。
⑤
二是程序性监督多,实质性监督少。
人大工作的性质,决定了“依照程序办事”成为人大工作的重要特点。
在实施监督过程中,往往对监督的程序非常重视,存在实质性监督偏少、重程序轻实效、重决议轻执行的问题。
三是“柔性”监督多,“刚性”监督少。
在监督工作实践中,听取专项工作报告、视察、执法检查等常规的一般性的监督手段运用得比较多,而询问、质询、特定问题调查等刚性监督以及撤职、罢免等硬性监督手段没有得到有效使用,致使人大的监督工作缺少生机与活力,监督效果不明显。
三、人大监督问题产生的原因分析
上述从制度层面上对人大监督存在的主要问题作了深层次的探讨。
依据其在制度制定上和制度执行上产生的主要问题,分析了以下几方面原因:
法律机制层面的,人大自身运行机制层面的,以及政治体制层面的。
(一)人大监督面临法律层面的障碍
依法治国的核心就是依宪治国。
人大监督是宪法和法律确立的精神、原则、职权和职责。
我国宪法规定,监督宪法实施的神圣职能只属于全国人大及其常委会。
地方人大负有保证宪法和法律在本行政区域内遵守和执行的职责,其含义也只是协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。
违宪是最严重的违法。
依法治国首先是依宪治国。
因此,宪法监督便成为人大监督的核心和第一要务。
⑥宪法是我国人大监督制度制定的依据。
人大监督在法律层面上的障碍体现在宪法监督层面的缺陷:
1、宪法监督的程序不明确。
我国宪法没有规定人民代表大会及其常委会的宪法监督的具体程序,在实际中就套用了立法程序。
这样,向全国人民代表大会提起合宪审查的主体一般通过“要求”或“建议”形式提出后,全国人民代表大会常委会是否受理、怎样具体审理及结论如何都没有具体规定,更谈不上透明度;
县以上人民代表大会怎样保证宪法在本行政区域的执行更是不明确。
2、宪法监督的内容不够全面。
我国的宪法规定,任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。
这里必须明确的是违宪不同于违法,违宪是国家行为,不是个人行为,是指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。
事实上,我国的宪法监督只限于立法的合宪性审查,对特定主体的具体行为的宪法监督还从未实施过,这样一来,“一府两院”滥用权力和越权等违反宪法的行为得不到应有的违宪制裁。
3、宪法监督权的实施缺乏可操作性。
对于宪法监督、宪法保障和特定国家机关的违宪行为进行追究的制度,外国主要是通过建立相应的违宪审查制度来制裁违宪立法和违宪行为的。
我国没有建立违宪审查制度。
我国《监督法》规定的法律法规实施情况的检查和规范性文件的备案审查,由于监督权缺乏保障显然缺乏刚性效力,监督效果有待提高。
(二)、人大自身的运行机制障碍
人大自身的运行机制的弱化影响了人大监督制度的有效执行,进而影响人大监督的效率。
人大自身运行的机制障碍体现在如下:
第一,各级人大的组成人员仍以兼职为主,专职化程度低,而人大常委会多数委员年龄又偏高,人大常委会常常被看成是“安排老干部的场所”。
第二,各级人大监督的主体意识不高,普遍存在不敢监督,不善监督、不愿监督的现象。
人大代表人民的根本利益,对人民负责的主人翁精神状态有待提高。
第三,人大代表的专业结构弱化,业务素质不高,政治、法律,财政、金融等专业素质亟待提高。
人大监督普遍存在着外行监督内行的现象。
这从客观上导致了人大监督问题的产生。
第四,自身监督问题。
人民代表大会对人大常委会的履职监督不够,致使人大常委会委员缺乏责任意识,履职热情不高,工作消极,没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其的监督职能。
(三)人大监督面临的政治体制障碍
长期以来,我国政治制度的构建强调"
大一统"
,一直以高度集中的中央集权体制为主。
在当代体现在权力集中于党委和个人。
这种高度集权的政治体制必然严重制约人大监督制度的建设。
(1)没有理顺党的领导与人大监督的关系。
党的领导地位是由我国特殊的历史时期形成的,这种特殊的政党制度必然决定了党与人大及其他国家机关之间存在着特殊的关系。
这种特殊的关系往往又成为我国许多政治体制问题解决无法绕开的症结所在。
没有理顺党的领导与人大监督的关系,主要由于没有理顺党的领导与人大职权的关系,即党与人大的关系。
还由于没有理清党与人大的性质。
其实,党与其他政党的差别主要在于党是以执政党的身份出现而已。
而人大作为立法机关,是国家权力机关。
党的领导只能通过执政党的身份,按照法律要求的程序来行使。
而作为执政党的党的领导不能因此而代替人大的职能。
恰恰长期以来存在误区,"
误解了党的领导,把党的领导解释为'
党权高于一切'
"
。
⑦基于这种误区,混淆了党与人大及其他国家机关之间的工作界限。
实践中,党的意志凌常常驾于人大的意志,致使作为国家机关的人大有时成为党的工作部门。
(2)党政不分、以党代政。
这必然影响了人大对行政机关和司法机关的监督功能的发挥。
党政不分主要体现在党委与政府的关系,党委权力干预政府的运行,甚至于党委代表政府。
同时,党委权力无论是直接还是间接地运用政府的行政权力,来干涉司法机关的运行,时常出现以党代司、以党代法的现象。
这不仅仅使行政权易附庸于党委,同时还容易导致司法不独立,影响司法公正,从而使权利救济的最后一道防线存在着信任危机。
由此可见,党政不分的弊端主要在于使权力过度集中于党,而使国家机关的权力分工失去了应有的功能。
邓小平同志曾一针见血地指出:
党政不分是造成我国政治体制中权力过分集中的重要原因,而"
权力过分集中的现象,又是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集于第一书记,什么事情都要第一书记挂帅、拍板。
党的一元化领导,往往因此变成了个人领导"
⑧鉴于此,人大对行政机关和司法机关的监督往往最终又监督到党身上。
而党作为执政党又是人大的领导党,尤其在没有理顺人大与党的关系情形下,则人大对行政机关和司法机关的监督必然面临着尴尬的境地。
党政不分的政治体制成为人大监督功能发挥的最直接障碍。
四、完善我国人大监督的几点建议
本文从制度层面上深入探讨了人大监督存在的问题,分析了问题形成的主要原因。
由此,提出完善我国人大监督的几点建议:
(一)坚持“依法治国”、“依宪治国”基本方略,使人大监督有法可依,有法必依,有章可循。
(1)完善宪法监督制度。
不仅要进一步完善具体的宪法监督机制的内容,而且要规范各种具体的监督程序。
违宪不同于违法,不能把违宪和普通公民违法混为一谈。
从法律上对什么叫“违宪”作出界定,明确违宪的主体和内容。
明确对违宪行为的处理程序的规定。
宪法第67规定了全国人民代表大会常务委员会“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”,“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”,但是,这种撤销的方式并不具有强制性和制裁性,不能对这些主体的违宪行为起到刚性制裁作用。
应明确规定,追究违宪主体的法律责任,使“违宪的主体必须承担相应的法律责任,接受适用宪法的机关给予的制裁”。
与此同时,建立相对应的专门执行机关保障监督权的实现。
对于国家机关及其工作人员的具体违宪行为更应该明确追究其法律责任。
这样才能对国家机关及其工作人员的具体违宪行为起到刚性制裁作用
(2)完善相关配套的监督法律法规。
要进一步健全完善与《监督法》配套的专门法规,制定《监督法实施细则》。
把法律赋予国家权力机关的质询、撤销、罢免等具体监督处置程序;
对群众反映强烈的热点、重点问题的调查处置;
对人大与其他监督机关之间的职责和职权界定等,纳入制度化、法制化的轨道,使人大监督有章可循、有法可依。
(二)克服人大自身运行机制障碍,增强人大自身运行质量。
(1)实现人大组成人员年龄结构优化,推行专职化。
人大的年龄结构优化,可以提高人大的人事质量,精英治国。
而推行专职化实质上是指在担任人大常委会组成人员期间不再在非权力机关的其他任何部门或单位担任任何职务或从事具体工作。
推行人大常委专职化,有利于委员地位的中立性。
(2)强化民主意识。
宣扬倡导民主集中制的意识常态化,观念化;
强化作为国家主人的人民群众的代表者的人大代表的主体意识;
增强人大干部的宗旨服务意识和敬业精神,建设一支政治素质好、敬业精神强、作风优良、业务过硬的人大干部队伍。
(3)强化人才意识。
要进一步优化人大代表的专业结构,增加熟悉法律、财政、金融等方面的专业人员的代表比例;
加强对人大代表的培训,着力提高其履职能力;
建设学习型、团结型、战斗型“三型”机关、开展“创先争优”活动载体。
(4)设立人大常委责任制及追究机制。
使之包括:
一是人大常委所拥有的职权及其行使的具体规定;
二是人大常委未履行好职责而应负的具体责任及其追究机制。
此举是针对人大常委责任制的缺乏,部分责任意识不强的委员履职热情不高,未尽职责,影响人大常委会作为常设机构对“一府两院”监督弱化的情况。
这将有利于各级人大常委会委员不断提高自身素质和工作的能动性和积极性。
(三)克服政治体制障碍,正确处理党的领导与人大监督的关系。
党的十六大报告提出要依法执政,要加强对权力的制约和监督,重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。
实际上是,要求树立宪法权威和发展社会主义民主宪政,加强对执政党的权力加以制约和监督,增强全社会对执政党的合法性认同。
共产党在国家政治生活中处于领导地位,但这并不意味着党的权力是无限的,党的领导权应受到宪法和法律的限制。
党的领导必须跳出旧体制的局限,彻底理顺各级党委和政府、司法机关的关系,最重要的是突破传统的党政不分的工作习惯,改变党政共同决策、联合行文的传统做法,彻底从具体繁杂的行政和司法事务中解脱出来,使党的领导从直接领导执行机关,上升到加强对国家权力机关的领导,把各级党委主要领导的精力转向通过权力机关进行宏观决策和开展监督,建立党对人大的绝对领导、人大对“一府两院”的绝对监督的体制。
为此,必须加强人大的组织建设,人大常委会组成人员由党委推荐并职业化,人大常委会的委员在党内要有相当位置,人大常委会的领导人在党内的职务要高于“一府两院”领导人在党内的职务,这有利于加强党对人大的领导和增强人大监督的力度。
在现行政治体制下
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