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4、是优化行政工作人员的素质、提高其管理水平和工作能力的需要。
第二章行政组织的演变
第一节外国行政组织的演变
古埃及前3100年建立奴隶制君主专制,行政组织高度混同;
古希腊建立城邦国家,显现原始的民主特征;
古罗马行政组织简单分工,形成集中统一的行政管理体制。
奴隶制时其外国行政组织的特点:
行政组织职能简单且未明确分化,行政职能的内容多限于宫庭内部管理及财政税收、外交、军事、社会治安等最基本的领域;
行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工;
中央和地方的关系相对简单,权责划分既简单又统一;
行政组织官员一般都无报酬,任期短,行政工作未职业化。
英国中世纪实行分权君主制——贵族会议和国王。
地方政府处于一种半自治状态。
法国中世纪逐步建立起了高度集权的行政管理体制。
法国君主制度及其相应的行政组织的演变经历了三个阶段:
地方分封的封建君主制、等级君主制和中央集权的专制君主制。
封建制时期英法行政组织的特点:
1、立法权与行政权相对分离,行政权受到立法权的制约。
2、中世纪未期,随着专制王权的确立,宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。
3、地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。
4、王权与教权的关系十分密切,他们之间既有合作。
英国的中央行政组织主要有枢密院、内阁和政府各部。
实行“虚位元首”首相实首。
地方行政组织一般设郡和区,有时还设教区或社区。
美国是联邦制、三权分立、总统制国家,其联邦行政机构由总统直属机构、内阁和行政部、独立管理机构(特点:
专业性强、独立性强、行使混合权力、办事效率高)。
州、郡或市、教区或镇。
还有特别行政区、学区。
法国实行“半总统半议会制”,中央行政组织由总统、总理和中央各部等行政机构组成。
地方行政组织有大区、省和市镇三个层次。
资本主义时期外国行政组织的特点:
1、行政组织日趋独立且职能不断扩大,行政组织总量不断增加。
2、行政组织职能从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。
3、行政权力越来越大。
4、中央适度集权与地方适度分权相结合。
第二节中国行政组织的演变
中国古代中央行政组织的演变:
奴隶制时期“亲贵合一”,秦汉时期确立中央集权制,隋唐形成了三省(中书取旨决策、门下审义封驳、尚书承旨执行)六部(吏户礼兵刑工,由尚书省管辖)二十四(六部各设四司)司制,还有由秦汉九卿演化而来的九寺及五监(以尚书省为上级,与六部平级)。
明清罢丞相设内阁。
地方行政组织演变:
秦设郡、县两级,隋唐设州县,元设地方行省。
中国古代行政组织特点:
1、其主流是强化中央集权,集国家最高权力于一人之手。
2、其演变具有前后因袭、循序渐进的特点。
3、其组织结构严谨,分工精细,层级节制,集中统一。
4、具有强烈的宗法色彩。
中华民国时期的行政组织分为三个阶段:
南京临时政府时期、北洋政府时期和国民政府时期。
1、初创期接受了西方三权分立与民主共和国的思想。
2、孙中山提出的政权和治权相区别,在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立。
3、从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。
4、在中央与地方的关系上,实行集权制与地方军阀割据并存。
中华人民共和国时期四个发展阶段:
1、(49-54)中国人民政治协商会议代行人民代表大会职权,闭会期间中央人民政府委员会暂行国家最高权力,政务院(国务院前身)是中央人民政府下属国家政务的最高执行机关。
2、(55-66)全国一大制定《宪法》和《国务院组织法》,全国人大是国家最高权力机关,国务院是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。
3、(67-74)文化大革命,成立军管会或派驻军事代表。
4、(75-81)进一步加强对国家经济的集中统一管理。
中央与地方组织的关系:
建国初期设大区、省、县、乡。
54年《宪法》后设省、县、乡三级。
各级政府之间实行严格的层级节制,一级管一级,一切权力归中央政府,属于中面集权制。
新中国行政组织特点:
1、具有充分的人民性。
2、设置与运行本着精简、统一、效能的原则,不断进行调整与改革,并取得了一定的成就。
3、在处理中央与地方的关系上,基本上贯彻了民主集中制的原则。
4、在其发展的历史过程中也暴露出一些弊端,如机构臃肿、职责不清,摆脱不了机构设置上的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”和权限划分上“一统就死,一死就放,一放就乱,一乱就收”的怪圈。
第三章外国行政组织理论
第一节外国早期行政组织思想
柏拉图:
古希腊著名哲学家和政治思想家。
代表作《理想国》和《政治家篇》。
主要观点:
1、社会分工是国家行政组织存在的基础;
2、主张“无学识者不能治国”;
3、治国者应以教育为“第一要务”;
4、晚年提出依法行政。
亚里士多德:
古希腊最博学的思想家,是一位百科全书式的大学者。
代表作《政治学》。
1、第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别;
2、提出了设置行政机构的依据(一是依据城邦事务管理的需要;
二是行政机构的设置要以管理业务或管理对象为依据;
三是依据政体不同而设置不同的行政机构)3、提出了行政组织职能的思想;
4、提出行政人员的作用应遵循适用、专任、德才兼备的原则;
5、提出要建立行政监督机构,专门对行政人员进行监督,以防止其徇私舞弊;
6、崇尚法治。
马基雅维利:
意大利文艺复兴时期的政治家、思想家、西方资产阶级政治思想的奠基人之一,是行政思想史上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。
代表作《君主论》与《讲话集》。
其行政组织管理原则有:
群众支持原则、组织内聚力原则、领导者必须具有超出常人能力原则和存在下去的原则。
官房学派:
16-18世纪德意志和奥地利的一些财政及行政改革家和学者由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。
主张建立统一的国家和有效的行政制度及推行税制与财政的改革。
主要观点有:
1、主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法;
2、主张选用优秀的人才来担任国家领导人;
3、主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理,并提倡简化礼仪和行政手续;
4、主张加强国家及政府的权力,强调人民对国家行政管理的服从。
汉密尔顿:
18世纪美国的政治家,代表作《联邦党人文集》。
1、主张扩大行政部门的权力;
2、主张建立强而有力(四大因素:
统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力)的行政组织。
密尔:
19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表。
代表作《代议制政府》。
1、衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长。
2、界定了政府的职能,应以不妨碍个人自由发展为前提;
3、提出行政组织的分工要合理,同一问题应交给同一组织,行政工作必须实行个人负责制;
4、提出政府的全部工作都是专业技术性的业务,要有特殊的专业性的人才来担任。
外国早期行政组织思想的评述:
早期行政组织思想体现在早期思想家们的治国方略中,与政治思想、法律思想含混在一起。
但内容非常丰富,值得借鉴的有行政组织的职能,行政组织的分工和机构设置,行政组织的用人原则,行政组织的法制管理,行政组织的内聚力原则等思想。
第二节传统时期的行政组织理论
独立、系统的行政组织理论的演变完成于19世纪末、20世纪初的西方国家。
并经历了传统时期、行为科学时期以现代时期。
社会背景有:
1、工业革命的完成,要求企业组织管理科学化;
2、民主共和政体的建立与社会文化的发展,要求行政组织管理科学化;
3、政治学理论与管理学理论的发展,为行政组织理论的发展提供了理论基础。
威尔逊:
西方行政学的创始人,曾任美国普林斯顿大学教授、校长、第二十八届美国总统。
曾发表“行政学研究”一文,主要思想有:
一是要求明确行政组织的职能、任务、范围;
二是倡导改进政府机关的组织结构与工作方法;
三是强调行政组织应成为公众信赖的机关。
泰罗:
美国工程师,“科学管理之父”。
代表作《科学管理原理》。
观点:
一是主张将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离,各负其责;
二是强调组织管理职能的专业化;
三是强调组织工作要计划化,标准化,程序化;
四是强调组织管理中的例外原理。
法约尔:
法国人。
代表作《工业管理与一般管理》。
1、指出组织与管理密切相关;
2、认为任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业,而且也同样能应用于所在的各种人类组织;
3、探讨了组织的层级结构。
4、提出5项要素,14条组织管理原则。
韦伯:
德国社会学家,“组织理论之父”,主要贡献有官僚制(科层制)理论。
认为任何组织的存在都是靠权威来维持的。
古立克、厄威克:
分别是美国和英国的管理学家。
首次提出了“组织理论”这一学科名称,并于1937年首次发表“组织理论概述”的学术论文。
古立克提出组织管理七要素:
计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算;
厄威克概括组织适用的八原则:
目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。
对传统行政组织理论的评述:
主要特点:
借鉴了经济组织理论的方法与成就。
主要贡献:
1、把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中,提出了职能化(专业化)管理的原理,为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础;
2、总结概括出管理幅度和管理层次原理,作为组织结构的依据,力图构建高效的等级制组织;
3、倡导“理性化—法律法”的组织形态,强调组织的运作应以法律为规范。
主要不足:
1、只研究了组织的静态结构,而忽视了对组织的动态面的研究;
2、他们在强调组织的非人格化、理性化时,忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究;
3、他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究,而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系。
第三节行为科学时期的行政组织理论
行为科学:
是综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为作客观的、科学的研究的学说。
梅奥:
美国管理学教授,行为科学创建者。
进行了“霍桑实验”。
基本观点:
1、提出“社会人”理论;
2、指出组织中除了正式组织外,还有“非正式组织”。
3、指出作为新型的组织领导者,其能力主要表现在通过提高组织中成员的满足程度来激励人的“士气”,以提高组织效率。
巴纳德:
美国公共行政和组织管理方面的理论家。
主要贡献有:
1、指出组织的本质是一个协作系统;
2、提出组织三要素理论(共同目标、协作的意愿、信息);
3、提出了权威来自接受的思想;
4、提出了组织平衡的思想;
5、阐述了非正式组织理论。
西蒙:
美国著名的行政学家,是决策理论学派的创始人。
主要思想有:
1、组织首先是个决策过程,组织的基本功能就是决策,“管理就是决策”;
2、组织的目标就是追求决策的合理性,而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段;
3、组织平衡论;
4、组织影响论,即研究组织如何影响个人的决策行为(主要因素有权威、组织认同、住处沟通、培训、效率);
5、组织设计论。
行为科学时期行政组织理论的评述:
主要特点(贡献):
注重对组织中的人进行研究;
注重对非正式组织的研究;
注重对组织决策问题的研究。
不足:
1、过分偏重对人的行为的研究,贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义;
2、过分注重对个别的事实的研究,而忽视对组织进行整体的系统的研究,致使研究日趋支离破碎,缺乏有力的理论统御;
3、这一时期关于组织的研究仍然带有封闭性质。
第四节现代行政组织理论
柏森斯:
美国社会学家。
代表作《社会系统论》和《现代社会的结构和进程》。
组织必须具备四个方面的特质:
适应环境、达成目标、统一协调、形态维持。
主要通过三个层级来体现:
决策层级、管理层级、技术层级。
卡斯特和罗森茨韦克:
美国华盛顿大学管理学教授。
代表作《组织与管理——系统方法与权变方法》。
1、提出组织是一个开放系统;
2、强调组织是一个整体系统;
3、提出组织的权变观念。
雷格斯:
继美国哈佛大学教授高斯之后运用生态理论来研究政府行政现象的美国行政学者、夏威夷大学东西方文化研究中心教授。
代表作《农业型与工业型行政模式》和《行政生态学》。
1、提出三种行政组织模式(融合型、棱柱型、衍射型)。
2、重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织;
3、考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共行政之间的制约关系。
帕金森:
英国著名的历史学家和行政学理论家。
代表作《帕金森定律》(又名《官场病》)。
认为:
职工人数与工作量毫不相关不管工作量如何变化,职工人数总是成倍地增加;
现代政府机构如委员会之类的组织形式日益膨胀;
组织的低效、无能根源于自发的嫉妒病;
豪华的办公大楼和考究的办公环境,是组织衰退的征兆。
彼得:
美国管理组织学家,代表作《彼得原理》(又为《升官病》),认为:
不称职是人类社会的一个普遍现象,每个组织都充塞着不称职者。
“在实行梯层等级组织中,组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级”。
告诫人们:
应认真地估价自己的潜力,不要盲目地追求晋升、企望升官。
弗雷德里克森:
美国行政学界新公共行政学派的代表之一。
主张:
1、对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判;
2、将“效率至上”转为“公平至上”,强调公共行政组织的变革;
3、提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运用过程。
新公共行政学的主要贡献:
将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标,倡导民主行政,增强了公务员的内省偷道德意识等。
扩大了公共行政学研究的视野,极大地丰富、发展了公共行政学。
企业家政府组织理论:
主张人根本上改变政府组织的行为方式。
希望政府组织能像今天企业组织那样充满活力,能对瞬息万变的社会环境作出快速的反应;
企盼政府能像企业那样引入竞争机制;
树立顾客意识,视服务对象为上帝;
能简政放权,放松规制,从而建立一个花钱少,办事效率高的政府。
应具备以下十大特征:
1、应掌好舵而不是划浆;
2、要妥善授权,而非事必躬亲;
3、注重引入竞争机制;
4、注重目标使命,而非繁文缛节;
5、重产出而不重投入;
6、树立“顾客意识”;
7、重收益、重集资、重赚钱;
8、重事前预防,而不是事后补救;
9、重分权模式和合作式组织;
10、重市场机制调节,非仅靠行政指令控制。
对现代行政组织理论的评述:
现代行政组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究。
带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征。
第四章中国行政组织理论
第一节中国古代行政组织思想
孔子以“礼”为核心的行政组织思想,主张礼义治国,把维护行政组织的等级秩序看作是国家行政管理的重要原则,强调组织内的“和谐”。
孟子以“仁”为核心的行政目标,提倡以人为本,举贤任能和专业化分工。
荀子礼法结合的行政组织思想。
商鞅提倡“以法为本”,强调组织领导的统一性。
韩非完善以“法”为中心的活动家行政组织思想,分析法、术、势的含义,主张用法、术、势兼用的手段治国和治政,强调组织分级管理与监督原则。
老子崇尚“道法自然”和“无为面治”,以及善下的用人思想。
墨子提出尚同的组织原则,尚贤的用人原则,组织上下沟通的必要性和“节用”、“非乐”的经济原则。
政令统一的思想,等级节制的思想,专业分工的思想,以法治国思想,责权统一思想,组织和谐与内聚力思想,组织经济与效率思想,对于当今行政组织与管理仍然具有现实意义。
第二节中国近现代行政组织思想
三位伟人:
孙中山、毛泽东、邓小平。
自考白皮书
孙中山行政组织思想主要贡献:
1、创五权分立原则,谋求“万能政府”;
2、倡导地方自治,提出均权制主张;
3、重视人才的培养与合理使用,强调人尽其才。
毛泽东行政组织思想是以马克思主义行政组织理论为指导、渊源的。
其主要观点:
1、关于社会主义国家行政组织的性质:
第一,我国行政组织的性质是人民自己的政府,它要以为人民服务为宗旨;
第二,我国行政组织必须对人民代表大会负责;
第三,我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导。
2、关于社会主义国家行政组织的职能:
主要包括政治职能和经济职能两方面,其中,政治职能表明了国家政府的阶级本质,政府职能的侧重点变化总的趋势是:
政治职能逐渐减弱,社会管理职能逐渐增强。
3、关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则:
社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。
4、关于中央政府和地方政府的权力分配:
提出了要调动中央和地方政府两个积极性和统一领导、分级管理的原则。
邓小平行政组织思想的精髓是改革。
1、行政组织应以经济职能为中心,强调我国政府工作必须以经济建设为中心,大力发展社会生产力。
2、行政组织必须进行改革。
第一,要改革行政组织权力过分集中的问题,合理地分配中央与地方行政组织职权的关系;
第二,要改革党政不分的问题,理顺党政关系;
第三,要改革政企关系,实行政企分开,让企业成为相对独立的经济实体;
第四,要进行机构改革。
2、行政组织必须克服官僚主义,提高工作效率。
3、行政组织必须加强法制建设。
第一,必须加强组织制度建设;
第二,重视组织机构的编制立法;
第三,主张建立严格的工作责任制;
第四,强调必须建立科学的干部人事管理制度。
对中国近现代行政组织思想的评述(意义):
1、孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊的地位,有着承前启后的作用。
它既倡导学习西方的治国之规,又充分赞赏我国古代承袭下来的治国经验,许多主张在今天看来仍然有借鉴作用,为我国行政组织理论的研究,留下了宝贵的遗产;
2、毛泽东、邓小平的行政组织思想,构成了当代中国的行政组织理论,是当前我国行政组织建设和改革的最根本的指导思想,是马克思列宁主义行政组织理论的重要组成部分。
以毛泽东为代表的新中国第一代领导集体,在领导根据地政权建设和新中国国家行政管理的实践中,提出了一系列关于行政组织建设与管理的思想,至今仍是我国行政组织的指导原则,为我国行政组织的建设与管理奠定了理论基础。
以邓小平为核心的新中国第二代领导集体明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、方针、政策。
改革是邓小平行政组织思想的核心,为我国的行政组织改革指明了方向,是对毛泽东行政组织思想的的继承和发展,建国以来,正是在毛泽东、邓小平行政组织思想的指导下,我国行政组织的建设与发展,才取得了明显的成就。
第五章行政组织结构
第一节行政组织结构概述
行政组织结构:
是指导行政组织各种要素的一种特定安排,即行政组织各要素的排列组合方式。
职位:
是根据工作目标的需要,具有一定权力和相应责任的工作岗位,是人、目标、权责这三者的最初结合。
行政组织结构四个层次:
1、职位——工作人员的排列组合;
2、工作部门——各个工作单位的排列组合;
3、政府组织——各个行政部门之间的有机排列组合;
4、政府系统——各级政府之间的有机排列组合。
行政组织结构功能:
1、合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要;
2、合理的组织结构,有利于稳定工作人员的情绪,调动工作人员的积极性;
3、合理的组织结构,能使组织保持良好的沟通关系;
4、合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。
合理的组织结构的标准:
1、任务与组织平衡;
2、各个组织、人员之间按比例配置;
3、分工明确,合作良好;
4、适应环境,具有弹性。
第二节行政组织的纵向结构
行政组织的纵向分工:
以层级制为基础的垂直分工。
宏观纵向分工的特点:
层级越高,管辖地域的范围愈广,但组织的数量愈少;
层级越低,管辖地域愈窄,但组织数量越多。
行政组织的微观纵向分工:
各级政府或各个部门内部层级的分工。
微观纵向分工的特点:
它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为准。
纵向分工的职责分配关系:
最高层次的行政组织为决策层;
中层行政组织为直辖市指挥层;
基层行政组织为技术操作层。
行政组织纵向结构的优点:
1、分层负责,使各级政府在各自管辖地域范围内,能做到事权集中,统一指挥;
2、行动迅速,能及时地根据本地实际情况主动开展工作;
4、各层级行政首长负责全面管理工作,有利于培养全面型的行政管理人才。
缺点:
1、各层级行政首长管辖事务过多,责重事繁,难以事事精通;
2、容易形成地方的块块分割,不利于各地经济和文化的交流与发展;
3、容易犯地方主义的错误,不利于中央对地方的宏观控制。
第三节行政组织的横向结构
横向分工:
行政组织的部门分工。
横向分工的必要性:
是适应各项事务管理的需要;
是适应行政管理专业化、技术化的需要;
是适应行政管理综合协调、宏观管理的需要;
是适应行政管理程序的需要。
横向分工的种类:
按业务性质分工、按管理程序分工、按管理对象分工和按地区分工。
横向分工的优点:
职能不同,分工管理,使行政组织成员能在专的基础上精通业务;
从上到下形成条条,易于形成统一的方针政策,有利于社会各项事务有秩序地健康发展;
各个部门分工负责,使各个层级的行政首长能集中精力考虑全局的大问题。
易形成各个部门条条分割,各个不同的业务部门之间难以相互沟通与协调;
自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层,不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策,掏了地方行政组织的积极性。
第四节管理层次与管理幅度的关系
纵向结构形成行政组织的层级制,横向结构形成行政组织的职能制。
在一不定期的被管理的工作量或地域条件下,管理幅度与管理层次成反比例关系,即管理幅度越大,管理层次就越少;
反之,管理幅度越小,则管理层次就越多。
正确处理管理层次和幅度的关系:
第一,管理幅度与管理层次有关;
第二,下属工作性质及难易程度制约着管理幅度与管理层次;
第三,领导者的领导水平与能力直接制约着管理幅度。
第四,被管理者的素质高你也制约着管理幅度;
第五,集权、分权与授权程度影响着管理幅度与管理层次;
第六,下级单位所在地的集中程度及交通和住处传递状况影响着管理
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